税收促进加快建设全国统一大市场研究

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孟军（国家税务总局浙江省税务局）

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　　加快建设全国统一大市场是释放内需潜力、巩固经济回升向好基础的重要抓手。2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，对加快建设全国统一大市场提出全局性和战略性指导意见。党的二十大报告提出：“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”习近平总书记多次就税收工作作出重要指示批示，强调要发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，为税收促进加快建设全国统一大市场提供了行动指南和根本遵循。本文阐述了税收促进加快建设全国统一大市场研究现状，分析了税收促进加快建设全国统一大市场的现实情况，并对税收进一步促进加快建设全国统一大市场提出应对之策。

一、税收促进加快建设全国统一大市场的研究现状　　2024年政府工作报告指出，要加快全国统一大市场建设，制定全国统一大市场建设标准指引。有效运用税收手段助推全国统一大市场建设，不仅是贯彻落实党中央决策部署的应有之义，也是税收服务经济社会发展大局的必由之路（李达等，2023），更是促进市场统一协调、高效运行、公平竞争和充分开放的关键之举。对此，一些学者对税收促进全国统一大市场建设进行了一系列研究，主要体现在以下几个方面。　　（一）税收助力全国统一大市场建设的作用机理研究　　马海涛等（2022）认为，税收法定原则提高了税制的统一性，税收公平原则为市场主体营造公平竞争的环境，税收效率原则降低对市场配置资源的扭曲，税收调控职能配合市场机制的良好运作，有助于全国统一大市场构建。郑甫华等（2023）认为，智慧税务建设对于感知要素流动、降低交易成本、规范执法行为，促进全国统一大市场建设具有重要的意义。肖京（2023）认为，建设全国统一大市场必须有良好的税收法治环境作为支撑。蔡婧萌（2023）认为，对区域税收优惠政策进行公平竞争审查有利于有效打破地方保护与市场分割。上述研究表明，税收作为国家宏观调控的重要政策工具，能够有效稳定市场预期、调节资源配置、维护市场秩序等，进而促进全国统一大市场平稳运行。　　（二）税收在助力全国统一大市场建设方面存在的问题研究　　杨杨等（2022）认为，在数字经济背景下，税收与税源的背离导致税收公平与效率的损失，不利于全国统一大市场的形成。黄思明等（2022）认为，税收征收生产地原则带来的地方税收竞争、优惠政策滥用等是阻碍形成统一市场的主要因素。孙莹（2022）认为，优惠政策造成区域性的“税收洼地”，客观上形成隐形的市场壁垒，加剧市场分割。甄德云等（2022）认为，税收对市场公平监管作用不够、对市场设施联通促进不够等是全国统一大市场建设中的税收制约因素。李达等（2023）认为，税收法律制度体系不够完善、税收相关规范性文件规定不够清晰，对发挥税收职能作用服务全国统一大市场建设形成了制约。上述研究表明，造成市场分割的税收因素主要表现在税收制度保障不够健全、增值税跨区域转移、区域性税收优惠“洼地”、税收征管仍有提升空间等方面。　　（三）税收助力全国统一大市场建设的方法路径研究　　在落实税收法定原则方面：李达等（2023）提出加速主体税种立法，修订完善相应的法律法规、规章办法，适时整理、修订和废除税收规范性文件、地方性法规等建议；肖京（2023）提出，要在立法、执法、司法和守法等环节做好相关工作，以促进和保障全国统一大市场建设。在落实税收公平原则方面：杨杨等（2022）、马海涛等（2022）和孙莹（2022）均提出，要探索增值税收入分享原则由生产地征税原则向消费地征税原则转变；蒋震（2023）表示，应按照不同区域的主体功能区定位，完善地方税主体税种，科学确定中央地方共享税分成比例，以确保区域税负结构与人口分布、产业布局等较好适配；丁丽芸（2022）提出，探索逐步实现全行业的增量留抵税额及时全额退税，同时优化分担机制，兼顾发达地区和欠发达地区的发展需要；蔡婧萌（2023）认为，要明晰例外规定的适用逻辑，推进区域税收优惠政策的公平竞争审查向法治化、规范化、精细化发展。在落实税收效率原则方面：郑甫华等（2023）提出，要以智慧税务建设为抓手，融合数据要素、赋能应用场景、转变发展理念；李达等（2023）提出，要健全税收制度机制、提升税收治理能力、发挥税收调控作用等方法路径；汪睿（2023）提出优化营商环境、降低企业负担、强化监管体系、完善共治格局、提升治理效能等建议。上述研究表明，税收作用的充分发挥是实现全国统一大市场目标要求和重点任务的重要一环，要进一步落实各项税收原则，以助力全国统一大市场建设。

既有文献对税收促进全国统一大市场建设的内涵、理论、政策、问题等方面已形成一定的研究成果。在前期学术研究的基础上，本文侧重税收实务，结合近期党中央部署和税收工作实际，从税费政策、税务执法、税费服务等方面深入分析，并提出完善建议，以期为税收助力全国统一大市场建设提供有益参考。

二、税收促进加快建设全国统一大市场的现实分析　　党的二十届三中全会明确提出：“要构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。”近年来，我国统一大市场建设进程逐渐加快，市场一体化优势不断显现，税收在推进区域税收一体化建设、营造更加公平有序的发展环境、激发统一大市场新活力等方面发挥了积极作用。但也需看到，税收对超大规模市场的支持保障有待进一步加强，税收职能作用发挥仍有较大空间。　　（一）税费政策确定性不断增强　　党的二十届三中全会发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。”近年来，我国深入推进税收制度改革和税费政策优化，为全国统一大市场建设提供有益支撑。

一是落实税收法定原则，政策权威性持续增强。市场基础制度规则统一要求税收法律法规在全国范围内统一、公平。随着税制改革持续推进，我国税收立法进程不断加快。截至2024年6月30日，现行18个税种中，已有13个税种完成立法，税收法律体系基本形成。根据全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）和国务院分别公布的2024年度立法工作计划，增值税法将列入全国人大常委会继续审议的法律案，消费税法草案和税收征收管理法修订草案也将预备提请全国人大常委会审议，这将为建设全国统一大市场提供更加完备的税收法律支撑。国家税务总局浙江省税务局（以下简称“浙江省税务局”）持续优化税务执法方式，全面落实税收法定原则，依托税法“六进”等系列活动，分类、分次开展宣传辅导培训；同时专门印发《“十四五”时期浙江税收改革发展规划》，明确“坚持法治思想”基本原则，提出“落实全国通办涉税涉费事项清单”等任务，为省域层面进一步拓展税收服务全国统一大市场建设成效提供法治保障。

二是完善政策支持体系，政策稳定性持续增强。税费政策对于推动市场要素资源高效配置具有重要作用。近年来，我国持续对税费政策进行优化调整。例如：在培育市场主体方面，对民营企业和国有企业、内外资企业适用无差别政策；在稳定市场主体预期方面，将符合条件的行业企业研发费用税前加计扣除比例由75%提高至100%，并将其作为制度性安排长期实施；在促进资金融通方面，加大制造业等行业增值税期末留抵退税政策力度；在规范区域竞争方面，审慎出台区域性税收政策，明确具体适用条件，防止“税收洼地”的形成，同时有序推进清理包括税收返还、财政补贴在内的地方性税收优惠政策，加速破除地方保护和区域壁垒。2024年全国税务工作会议提出，要“严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题”。各地税务部门严格落实《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》中的有关规定，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，不断增强政策有效性。

三是优化政策执行机制，政策可操作性持续增强。助推全国统一大市场建设，要有高效的政策执行机制保障政策落实。税务部门建立“一竿子到底”的政策解读机制，明确执行口径。2023年，国家税务总局围绕延续优化完善的税费优惠政策，累计发布115个问题答复口径，确保政策在不同地区、不同部门间的规范执行。此外，国家税务总局专门编制《支持共享发展税费优惠政策指引》《我国支持制造业发展主要税费优惠政策指引》、修订《“走出去”税收指引》等，在为纳税人精准享受税费优惠政策提供参考的同时，有效增强了各项政策的可操作性。长江三角洲（以下简称“长三角”）地区税务部门聚焦重点税费政策执行“同事同标”开展有益实践，对土地增值税核定征收率等6项由地方确定执行口径的政策进行统一规范。

　　（二）税务执法规范性不断提升　　《决定》指出，要“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通”。我国税务部门通过完善标准规范、统一尺度基准、创新监管模式，不断增强税务执法规范性，为加快建设全国统一大市场创造良好的税收环境。　　一是完善标准规范，税务执法精确度不断提升。建设全国统一大市场需要规范税务执法标准。税务部门聚焦深化“放管服”改革，不断完善《税收征管操作规范》，对社会保险费征缴共性事项、全国统一执行的非税收入业务事项等涉税涉费业务明确全国统一规范，清晰界定征纳权责关系，推动业务流程优化、报送资料和表证单书精简，促进税收征管操作全国统一化；组织编写《全国税务机关纳税服务规范》（3.0版），明确业务流程受理、办理、反馈、存档4个环节的执行步骤，严格落实“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”等要求，推动全国范围内税费业务办理的规范化、标准化。长三角地区税务部门积极发展“16+10”征管举措，通过制定长三角区域通办清单、共用动态信用积分等，支持和助力长三角一体化发展。　　二是统一尺度基准，税务执法透明度不断提升。推进区域间执法协同、统一处罚裁量基准是服务全国统一大市场建设的关键举措。国家税务总局积极消除各地税收政策差异，加强长三角、京津冀等地区的税务部门合作，为全国范围内税务执法协同打好基础，有力促进全国统一大市场建设。其中，长三角地区税务部门积极推进落实49项税收一体化事项，统一申报、发票、登记等6类51项税务违法行为行政处罚的裁量基准，联合出台《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》，促进长三角区域税务执法标准更深层次的一体化。京津冀地区税务部门联合发布实施《京津冀税务行政处罚裁量基准》，统一了税务登记、账簿凭证管理、纳税申报等7类53项税收违法行为的处罚标准。　　三是创新监管模式，税务执法质效度不断提升。税务部门坚持监管规范和促进发展两手抓，推动全国统一大市场税收监管实现“以数治税”分类精准监管的突破。从全国层面看：创新动态“信用+风险”监管，运用税收大数据，根据信用和风险高低，分类实施差异化服务和管理；持续完善与公安、法院等八部门常态化打击涉税违法犯罪工作机制，2023年查处涉嫌违法纳税人13.5万户，挽回损失1810亿元。作为全国税务系统精准监管专项试点单位，浙江省税务局早在2019年3月就印发《浙江省税务系统数字管税工程》，建立税收数据“应用场景库”在全国率先实现所有生产经营纳税人纳税信用等级评价全覆盖，为差异化分类服务管理提供保障，并联合市场监管等部门打通数据通道，有效监管逃避税行为。　　（三）税费服务便利性不断提高　　《决定》指出，要“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。近年来，税务部门坚持以更便利的服务畅通要素流通、维护市场秩序。　　一是推进税费服务一体化，便利企业跨省经营。随着全国统一大市场建设的推进，如何促进要素资源便捷流动成为税务部门持续关注的事项。自2023年4月起，税务部门在全国范围内推广企业跨区（省）迁移涉税事项便利化举措，服务全国统一大市场建设，为企业跨区（省）经营提供更为便捷的服务。浙江、上海、江苏等地税务部门全力推动长三角税收服务共同体建设，首单长三角企业跨省迁移业务于2020年5月18日成功落地，截至2023年年底，近8000余户企业通过新流程全程网上办理跨省（市）迁移业务，区域内市场主体自由流动更加便捷。目前，跨省（市）迁移便捷办理机制和流程已在全国推广实施。此外，浙江省嘉兴市、平湖市与上海市金山区三地税务部门联合发布首批“税收服务长三角一体化体制机制破难项目”，围绕长三角地区重点涉税事项，提供更便利、统一的税费服务。　　二是推进征纳互动智能化，便利营商环境升级。优质的税收营商环境是建设全国统一大市场的重要前提。税务部门积极打造“精准推送、智能交互、办问协同、全程互动”的征纳互动服务机制，2023年累计为纳税人提供互动服务1091万次。充分运用信息化手段，依托电子税务局推出“简易确认式申报”等功能场景，2023年共办理跨省异地电子缴税业务71万笔，涉及金额844亿元。在新电子税务局上线前，纳税人利用长三角电子税务局“企业跨省迁移”“跨省涉税事项报验”等模块办理跨省（市）涉税事项报验超200万户次，实现异地电子缴税业务超20万笔。　　三是推进区域合作多元化，便利涉税诉求解决。税务部门进一步健全税费服务诉求解决机制，维护全国统一大市场经济秩序。2023年，全国税务部门共解决纳税人缴费人814项诉求，帮助产业链供应链不畅的困难企业达成213亿元购销额，助力小微企业通过“银税互动”取得贷款892.8万笔，共计2.84万亿元。为深度融入全国统一大市场建设，浙江省嘉善县与上海市青浦区、江苏省吴江区等地税务部门联合发布“云链通4.0”项目，为区域内产业链强链补链升链提供税务助力，累计帮助256户企业解决供销困难，实现交易额3.8亿元。此外，浙江省金华市与上海市松江区、江苏省苏州市、安徽省宣城市等地税务部门探索构建长三角G60“税互融”协作平台，共建“长三角G60科创走廊云调解”工作机制，协同解决走廊内企业税费诉求和争议。　　（四）税收职能作用发挥仍有较大空间　　可以看出，我国税务部门实施了一系列行之有效的举措，以助力全国统一大市场建设。但从实践中也看到，税收对超大规模市场的支持保障作用仍有待进一步加强。　　一是从顶层设计看，税收基础制度有待完善。一方面，税收法治体系建设还有不足。目前增值税、消费税、房产税、城镇土地使用税及土地增值税5个税种尚未立法，《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）自2001年修订至今也已20余年，修订进度滞后。另一方面，税制结构仍需优化。以增值税为代表的间接税占比较高，所得税尤其是个人所得税占比较低，在一定程度上限制了税收调节作用的发挥。地方税制体系存在收入规模较小、税种划分不科学等问题，对地方自主财力支撑不足，不利于调动地方积极性。

二是从促进市场公平看，涉税政策实施效果有待提升。在政策制定层面，不同层级的税收优惠政策数量分布不合理、在内容上欠缺系统性和统一性。在政策实施层面，一些地方滥用以税收为基数的财政奖励或财政补贴等政策，在招商引资中违规出台地方性政策，与建设全国统一大市场要求背离。在政策执行层面，税费政策的优惠形式较多，部分政策内容叠加、享受条件设置繁杂，各地对个别政策适用有不同理解，在一定程度上造成执行上的不统一。在政策退出层面，对不符合全国统一大市场建设、效果不明显的政策，还需进一步清理规范，确保各项政策发挥应有效能。

三是从优化市场环境看，税费管理能力有待强化。首先，征管能力有待加强。新业态经济具有跨行业、跨区域、灵活度高等特点，纳税人主体数量多、税源分散、流动性强，而传统税收征管模式与新业态经济发展存在不相适应的情形。其次，服务水平有待加强。部分业务线上办税体验不佳，尚未实现全部涉税业务全国通办等。最后，监管执法有待加强。从全国范围看，随着税收征管改革深入推进，税费征收范围逐步扩大，征管服务对象特别是自然人纳税人大幅增加，税务行政执法裁量基准的不统一，可能会引起不同地区的执法争议。

四是从激发市场活力看，税收大数据应用价值有待挖掘。在数据采集方面，数据来源渠道较为狭窄，各地区数据应用标准尚未完全统一，涉税数据的处理、分析、比对效果欠佳。在数据共享方面，税务部门尚无权限获取金融账户、平台交易信息等完整涉税数据。在数据应用方面，税收大数据在畅通产业链供应链以及健全市场经济监管体系等领域应用较少。

三、税收促进加快建设全国统一大市场的对策建议　　习近平总书记指出：“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。”税收促进加快建设全国统一大市场，可以以加强制度稳定性、政策协调性、治理规范性、数据增值性为重点，促进商品要素资源顺畅流动和市场资源有效配置，进而畅通国内大循环，为构建新发展格局提供有力支撑。　　（一）加强制度稳定性，立破并举完善税收基础制度　　坚持税收法定原则，健全完善税收法治体系、税收制度体系，为形成要素畅通流动的全国统一大市场提供强劲内生动力。　　一是持续推进税收法治体系建设。加大力度推进税收领域立法，加快推进增值税、消费税等主体税种立法，尽快完成《税收征管法》修订。完善各项法律制度涉税条款，持续加快各类税收法律法规修订进程，完善自然人涉税管理制度、明确涉税信息获取渠道、明晰协税护税法律责任等，不断优化税收法治体系，以更好发挥法治在全国统一大市场建设中的引领、规范、保障作用。　　二是持续推进税制改革。适时适度调整税制结构中直接税、间接税的比重，通过改进计税依据、优化税率设置等形式，更好明晰不同税种在调节经济中的功能作用，进一步提升税制弹性。深化增值税改革，兼顾财政收入、企业税负、产业结构调整等因素，进一步简并增值税税率，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条。加快推进个人所得税、财产税等直接税改革，完善综合与分类相结合的个人所得税制度，加强企业所得税和个人所得税制度之间的协调，强化税收对市场经济的调节作用。以连续、稳定、可持续为原则，进一步健全适应全国统一大市场建设的地方税体系，拓展地方税源，动态调整共享税的范围和共享比例，建立健全收入划分科学、运行机制有效的地方税收体系，充沛地方税收收入，更好保持宏观税负稳定和中央地方总体财力格局稳定，服务地方经济高质量发展。　　（二）加强政策协调性，标本兼治明确政策实施落点　　按照高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场建设要求，加快建立全国统一的税收政策规则，推动有效市场和有为政府更好结合。　　一是加强税收政策论证的全面性。着眼长远，前期在更高层面、更广领域对政策制定进行全面深入的调研论证，充分考虑政策实施的基本目标和适用范围，考量其是否能够有利于平衡地区经济发展。同时注重发挥各部门合力，及时向专家和相关人员咨询论证，保障政策的统一性和系统性，更好稳定市场主体预期。　　二是加强涉税政策措施的公平性。警惕税收恶意竞争、招商引资乱象，落实公平竞争审查机制，积极运用内外部审计监督工具，重点关注政府出台政策是否存在违规减免、违规补助等行为，审查在门槛性指标临界点徘徊或者研发投入、高新认定等是否存在迎合投机行为，及时查处并纠正违法违规制定税收政策行为，避免区域税收竞争。　　三是加强税收政策执行的确定性。借鉴京津冀协同发展、长三角一体化发展等经验，进一步加强区域合作，统一税收政策执行口径，降低各地税收政策差异性。例如，针对长三角地区企业跨区投资、跨区并购、跨区供应链体系建设等商业活动愈加活跃的趋势，可推出跨区域税收事先裁定。纳税人所在地税务部门与外地税务部门共同对裁定内容、政策依据、操作性事项等进行研究，共同出具裁定意见并实施后续管理，有效消除区域间政策执行差异，提升跨区域税收监管质效。

四是加强税收政策评价的科学性。建立健全税收政策效应评估及退出机制，定期评估税收政策是否与当前经济社会发展总目标相一致，评估政策是否已经实现预期目标、达到预期效果，及时修订或废止对经济社会发展具有负面效应的税收优惠政策，提升政策的有效性和针对性。

　　（三）加强治理规范性，刚柔并济提高税费管理能力　　推进税务部门跨区域、跨部门合作，打造多元参与、资源共享、优势互补、开放融合的协作机制，探索建立服务全国统一大市场建设的税费管理体系。　　一是提升税收征管能力。根据新业态经济跨行业、跨区域特征，加快健全税收征管体系，通过优化税收管辖权归属划分等形式，提高税收征管模式与新业态市场主体特征的适配性，更好规范新业态市场主体行为。　　二是推进税费服务便利化。不断扩大线上服务事项范围，以线上线下一体化、集成化、便捷化为目标，打造标准统一、透明公开、服务集约、科技含量高的统一办税服务平台，为纳税人缴费人提供高附加值服务。破除部门业务壁垒，落实国务院“高效办成一件事”决策部署，持续畅通市场主体准入、退出等全生命周期全流程通道。畅通“跨省通办”“全国通办”事项范围，提升税费服务便利度，制定实施跨省际税费服务协作框架。　　三是推进税务监管精准化和执法规范化。探索“信用+风险”监管，围绕高风险重点行业、重点人员、重点领域以及重点区域靶向整治，深化跨部门监管质效，统筹发挥各自职能优势和部门联动优势，维护公平公正的经济税收秩序。全面落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出的“严格规范税务执法行为”等要求，总结推广长三角等区域税务机关统一税务行政处罚裁量基准经验，研究细化执法标准，探索制定全国统一的税务行政处罚裁量基准，进一步规范税务行政裁量权行使，建立健全税务执法监督机制，确保执法行为的合法性和规范性。　　（四）加强数据增值性，安全有序挖掘税收数据价值　　持续挖掘税收大数据这座“金山银库”，深化“以数治税”的应用范围和实效，为全国统一大市场建设提供必要支撑。　　一是提高税收数据采集质量。推进涉税信息系统平台标准化、规范化建设，提升涉税信息的采集、应用等全链集成化水平。以发票电子化改革为契机，为符合条件的企业提供数字化电子发票等涉税服务平台，促进企业发票税务数字化管控和协同应用。积极融入政府“一体化智能化公共数据平台”建设，明确相关部门提供涉税数据信息的内容、形式、流程时限、操作程序、使用权限等，规定涉税数据共享的权利、义务、适用范围和违法责任，实现税收数据要素有效流通。　　二是创新税收大数据应用场景。主动参与政务信息共享平台、社会信用体系、金融服务共享平台、产业链补链强链延链等建设，不断提升税收数据贡献度。通过分析重点行业产业链健康度和成长能力，持续完善匹配度算法，建立具有针对性的强链升链机制，助力打造更有竞争力的产业链协同创新体系和特色产业集群。建设“税收风险洞察”应用场景，将内外部涉税数据互联互通、逻辑关联和比对分析，建立一批覆盖多行业、多维度、多元化的风险指标模型，判别企业风险系数，有效提升监管效能。　　三是增强以税咨政参谋智库作用。发挥税收大数据特别是增值税发票数据颗粒度细、覆盖面广、时效性强等优势，大力培育税收分析人才梯队，聚焦党中央、国务院重大决策部署和国家重大战略以及重要政策实施效应，适时开展税收经济联动分析，在提升办税缴费服务，强化财税金融支持等方面提出合理化建议，为党委政府研判经济提供参考。持续打造诸如“税眼看经济”系列税收分析产品以及“税电指数”“共富指数”等涉税重要指标，助力产业高质量发展，增强以税辅政效能。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第11期）

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孟军.税收促进加快建设全国统一大市场研究[J].国际税收，2024（11）：11-19.

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