税收服务完善高水平对外开放体制机制的思考

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邓力平（厦门国家会计学院中国特色社会主义财税研究中心）

吴心妮（厦门大学经济学院）

文章内容

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在税收领域作出系列改革部署，主要体现在第五部分第17条、第七部分第25条与第28条及其他部分的相关涉税要求。这些税收改革部署与完善高水平对外开放体制机制都有直接或间接的联系。我们要准确理解这些改革要求，特别是要在党的二十届三中全会改革总目标下加以把握。本文主要从三个方面论述税收服务完善高水平对外开放体制机制这一问题。

一、从“推进高水平对外开放”到“完善高水平对外开放体制机制”下的税收站位

党的二十大报告在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务下提出“推进高水平对外开放”的明确要求，党的二十届三中全会《决定》则在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的改革新要求中提出“完善高水平对外开放体制机制”的最新任务。因此，讨论完善高水平对外开放体制机制下的税收站位，就要放在党的二十大到党的二十届三中全会伟大进程中看待。我们既要继续理解推进高水平对外开放的一贯要求，还要特别把握完善高水平对外开放体制机制的深刻内涵。只有这样，才能领会推进高水平对外开放与完善高水平对外开放体制机制下的税收站位。

其一，全面理解“高水平对外开放”的深刻含义与明确要求。新时代以来，我们在习近平新时代中国特色社会主义思想、特别是习近平经济思想的指引下，将对外开放提高到全新高度，并取得了历史性成就。党的二十大报告将高水平对外开放的部署与要求描述为十句话。对此，可从三个层面理解。一是对外开放之“高水平”体现在服务构建新发展格局这一战略要求和总体部署上，即第一句话：“依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平。”这里深刻阐述了高水平对外开放与新发展格局的内在联系。构建新发展格局，对内要求构建全国统一大市场，发挥超大规模市场优势，对外要求推进高水平对外开放，实现国内国际两个市场两种资源联动，两者共同推动经济高质量发展。二是对外开放之“高水平”体现在以制度型开放作为对外开放的新模式与新形态上，即第二句话：“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。”制度型开放是在改革开放成功经验基础上及在推进商品与要素流动型开放基础上，提出的更高水平对外开放形式，主要体现为规则、规制、管理、标准等方面的提升。三是对外开放之“高水平”体现在对外开放的所有领域都要做到高质量与高要求上，包括第三句到第十句话。这里涵盖高水平对外开放在对外贸易、利用外资、共建“一带一路”、区域开放等全方位领域的具体要求。例如，在对外贸易方面，“高水平”的要求体现为货物贸易得以优化升级、服务贸易创新发展机制得以形成、数字贸易得到大力发展，最终建设成为贸易强国。

其二，特别把握在“高水平对外开放”后强调“体制机制”这一提法的时代意义。党的二十大报告提出的“推进高水平对外开放”及党的二十届三中全会《决定》提出的“完善高水平对外开放体制机制”，分别是对外开放领域高屋建瓴的“总纲领”及落在实处的“改革篇”。党的二十届三中全会《决定》提出“完善高水平对外开放体制机制”，其中“体制机制”突出体现进一步全面深化改革的要求，即“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应”。对此，可从三个方面理解。一是之所以将生产关系、上层建筑和国家治理分别放在生产力、经济基础和社会发展之前，这是因为党的二十届三中全会“进一步全面深化改革”是针对生产关系的改革，是为了形成与推进中国式现代化相适应的新型生产关系，其中就包含对外开放体制机制。二是创造性地提出国家治理与社会发展的关系，这是马克思主义中国化时代化的最新成果，服务于“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标。因此，要将高水平对外开放体制机制的构建放在国家治理与社会发展这一对关系中考察，既要在高度开放条件下处理好国家治理与社会发展的关系，又要通过完善对外开放体制机制促进国家治理和社会发展更好相适应。三是“更好相适应”表明生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展现在已经相适应，未来还要更加相适应且能够相适应，包括对外开放体制机制在内的各项体制机制都要体现这一特征。

其三，深刻把握“完善”体制机制的要求。党的二十大报告在高水平对外开放前用的动词是“推进”，从生产力与生产关系等对立统一关系来看，这既要求在对外开放过程中推进生产力发展，又要求对外开放体制机制与之相适应。作为党的二十大之改革篇和开放篇，党的二十届三中全会特别强调完善对外开放体制机制以适应高水平对外开放的要求。“高水平对外开放体制机制”前的动词是“完善”而不是“形成”，表明这一体制机制已经在对外开放的道路上逐步形成，现在要持续不断地根据新形势加以调整完善，最后达到建设更高水平开放型经济新体制之目标。

对党的二十届三中全会提出“完善高水平对外开放体制机制”这一最新要求的三层面解读，有助于回顾税收在对外开放动态进程中的持续贡献，也有助于在明确高水平对外开放体制机制内在要求之后把握税收的新作用。在改革开放之初，我国顺应对外开放新形势，开启开放性涉外税制的改革序幕；在世纪之交，我国加入世界贸易组织后，税收顺应经济全球化进程，在商品与要素流动自由化等方面发挥着重要作用；而当国际政治风云变幻、逆全球化兴起，税收在应对经贸摩擦、维护国家利益等方面展现着独特担当。总而言之，税收发展与税制改革对我国开放型经济体制的形成、发展与提升作出了重要贡献。新时代以来，在统筹百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局的进程中，我国对外开放已经持续处在高水平阶段，税收发展与税制改革也已呈现出高水平之特质。现在，我们既要将高水平对外开放的成功经验加以归纳提升，又要根据党的二十届三中全会作出的新部署探寻与高水平对外开放体制机制相匹配的税收制度安排。笔者同时还认为，党的二十届三中全会在高水平对外开放中对完善“体制机制”的强调，启示我们要从更宽的视野、更高的层面、更大的格局理解“体制机制”，以全面把握税收在完善高水平对外开放体制机制过程中应持续发挥的作用，这就要求我们将“完善高水平对外开放体制机制”与“构建高水平社会主义市场经济体制”联系起来思考。

二、从“构建高水平社会主义市场经济体制”到“完善高水平对外开放体制机制”下的税收站位

党的二十大报告在第三部分“新时代新征程中国共产党的使命任务”提出未来五年“社会主义市场经济体制更加完善，更高水平开放型经济新体制基本形成”的目标任务，已经明确将高水平社会主义市场经济体制和高水平对外开放体制机制两者联系起来阐述；而后在第四部分“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的总述中又强调“坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放”，再次将两者结合起来，并分别在该部分的第一条和第五条论述“构建高水平社会主义市场经济体制”与“推进高水平对外开放”的目标要求，前后呼应，融为一体，凸显了两者的内在联系。在党的二十届三中全会《决定》中，构建高水平社会主义市场经济体制与完善高水平对外开放体制机制两者的相互关系则体现得更为突出。《决定》在进一步全面深化改革的总目标中明确提出：“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制。”在《决定》关于经济体制改革的第二部分至第七部分中，以第二部分“构建高水平社会主义市场经济体制”作为整个经济体制改革的重要前提与体制基础，第三部分至第七部分除了宏观经济治理采用“体系”的提法外，经济高质量发展、支持全面创新、城乡融合发展和高水平对外开放四个方面都是对应“体制机制”的提法。党的二十大报告和党的二十届三中全会《决定》这一结构明确启示我们，讨论完善高水平对外开放体制机制必须与构建高水平社会主义市场经济体制结合起来。只有领悟这一基本判断，才能进一步把握税收在完善高水平对外开放体制机制中的站位。

其一，要把握制度、体制与体制机制这三者的关系。在我国经济领域，“制度”即社会主义经济制度，“机制”即市场经济这一资源配置方式，将社会主义与市场经济结合乃至融合起来，就是社会主义制度制约下的机制运用，形成的就是“体制”，即“社会主义市场经济体制”。在社会主义制度下，在社会主义市场经济体制前提下，我国经济高质量发展、全面创新能力形成、城乡融合发展和高水平对外开放等，都是依托着这一特定体制实现的，都会据此形成一定的“体制机制”。“体制机制”的提法既体现一般“机制”的共同特征，更强调“体制”的制度要求，既要发挥机制之作用，更要以体制为基础。带着这一认识来学习《决定》，就可以看到，社会主义市场经济对应的是“体制”，而推动经济高质量发展、支持全面创新、城乡融合发展和高水平对外开放对应的是“体制机制”。在社会主义条件下进行对外开放，就是要在社会主义市场经济体制的基础上进行对外开放，就是要体现社会主义的制度特征，就是要坚持社会主义的发展道路。高水平对外开放体制机制建立在高水平社会主义市场经济体制基础之上，“体制机制”的提法强调这是制度制约下的体制安排，强调社会主义制度对高水平对外开放的明确要求。

其二，要把握高水平对外开放与进一步全面深化改革的关系。在党的二十届三中全会召开之前，《求是》杂志2024年第10期刊登《全面深化改革开放，为中国式现代化持续注入强劲动力》一文，汇总新时代以来习近平总书记关于全面深化改革的重要论述，这是将社会主义市场经济体制与高水平对外开放体制机制相联系的指导思想与理论依据。“改革开放是当代中国大踏步赶上时代的重要法宝，是决定中国式现代化成败的关键一招。推进中国式现代化，必须进一步全面深化改革开放，不断解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。”党的二十届三中全会明确指出两个“划时代”，即：“党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党的十八届三中全会也是划时代的，开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面。”在这些重要表述中可以看到，改革和开放从来都是紧密相连的，共同推进中国特色社会主义向前发展。在新征程上，全面深化改革就是要符合从“构建高水平社会主义市场经济体制”到“坚持和完善社会主义基本经济制度”的要求，持续对外开放就是要在这些制度体制基础上推进，以进一步全面深化改革破除制约推进中国式现代化的体制机制障碍。因此，要牢记到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制的总要求，要在这一框架内加快完善高水平对外开放体制机制。这一点必须铭刻在心。

其三，要认识高水平社会主义市场经济体制的深刻含义。这里要依次把握“市场经济”“社会主义市场经济”“高水平”这三个层次的逻辑联系。一是市场经济是人类社会迄今为止最有效的资源配置方式，作为一种机制，其本身没有价值取向。二是社会主义市场经济体制是在社会主义制度下形成的，具有鲜明的价值取向，其本身就是制度的一部分。习近平总书记明确指出：“我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了‘社会主义’这个定语。”党的二十届三中全会《决定》在“进一步全面深化改革的总目标”中明确“坚持和完善社会主义基本经济制度”，又在“构建高水平社会主义市场经济体制”中强调“坚持和落实‘两个毫不动摇’”，这些都是对“社会主义”这个定语的重申与强调。社会主义市场经济就是既要发挥市场的资源配置优势，又要突显社会主义制度的优越性。三是要深刻把握高水平社会主义市场经济体制之“高水平”要求。党的二十大以来，党中央围绕构建高水平社会主义市场经济体制提出一系列包括高质量发展、高水平对外开放、高水平安全等在内的“高”字系列要求。党的二十届三中全会《决定》则从经济体制改革的角度提出高水平体制机制建设的系列要求，在“构建高水平社会主义市场经济体制”的基础上，从“健全推动经济高质量发展体制机制”“构建支持全面创新体制机制”“健全宏观经济治理体系”“完善城乡融合发展体制机制”“完善高水平对外开放体制机制”五个角度共同构成我国经济高质量发展的体制机制保障。

高水平社会主义市场经济体制和高水平对外开放体制机制的内在逻辑启示我们，要把握税收在完善高水平对外开放体制机制中的站位，还必须同时考虑高水平社会主义市场经济体制对税收职能作用的要求。笔者多年来的观点是，在市场经济与对外开放条件下讲税收，首先当然要从市场经济去讲，要从对外开放去讲，同时也要从两者的结合去讲；但更重要的是，在社会主义市场经济与以社会主义市场经济为基础的对外开放下讲税收，就要从社会主义市场经济体制去讲，就要从以社会主义市场经济体制为基础的对外开放去讲，就要从两者的结合去讲。对应到“体制机制”，就是要既突出“机制”反映的税收共性，更要强化“体制”赋予的税收个性。只有这样，才能更好理解党的二十届三中全会对税收改革的部署要求，才能对税收服务完善高水平对外开放体制机制有深切体会，才能在完善高水平对外开放体制机制和构建高水平社会主义市场经济体制中更全面地发挥税收职能作用。

三、税收服务完善高水平对外开放体制机制的学习体会《决定》关于税收与完善高水平对外开放体制机制关系的表述，首先当然体现在第七部分“完善高水平对外开放体制机制”第25条（深化外贸体制改革）和第28条（完善推进高质量共建“一带一路”机制）中，也体现在第五部分“健全宏观经济治理体系”第17条（深化财税体制改革）的税制改革部署中，还体现在其他相关部分对税收的要求中。基于前文对税收站位的理解，这里就税收如何服务完善高水平对外开放体制机制谈四点学习体会。其一，在社会主义市场经济体制下健全国内税制是对完善高水平对外开放体制机制的首要支持。《决定》关于深化财税体制改革的新部署，特别是国内税制改革的新部署，主要集中在第17条。这里需要特别领会第二段第一句话，即“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”。经济高质量发展要在社会主义市场经济体制下实现，社会公平强调的是这一体制中“社会主义”之定语要求，市场统一则是市场经济机制运行的基本前提。笔者体会，健全税收制度的这一目标，既是高质量发展的要求，同时也是构建新发展格局的要求，必然也是服务高水平对外开放的要求。这里强调两点。一是《决定》对健全税收制度提出的高质量发展要求，也是对税收服务高水平开放的要求。我们要学习领悟习近平总书记关于新发展格局、高质量发展、高水平开放与高水平安全的重要论述，这是理解税收服务高质量发展就是服务高水平开放这一命题的理论依据。我们要按照社会主义市场经济体制的要求，按照高质量发展、高水平开放与高水平安全协调推进的要求，加快健全完善现代税收制度。二是《决定》对健全税收制度提出的市场统一要求，也是对税收服务高水平对外开放的要求。全国统一大市场本身就是市场经济机制运行的必要条件，但还必须将其与新发展格局联系起来看，国内大循环的前提就是全国统一大市场的形成。特别在当前严峻的国际形势下，更要加快构建全国统一大市场，扫除阻碍全国统一大市场建设的各种障碍，包括不恰当的区域性税收优惠竞争。将上述两方面统一起来看，税制改革的部署目标就是要匹配于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，就是要使税制成为进一步全面深化改革的体制机制之组成部分。基于这一认识，我们对《决定》第17条中税制改革新部署的领悟就能更进一步。对各项税制改革的把握都要按照这一要求领悟好、贯彻好、落实好，同时还必须放到统筹国内国际两个大局的高度、放在胸怀“国之大者”的高度、放到建立能同时服务好高质量发展与高水平对外开放的现代税收制度的高度来把握。其二，在促进完善高水平对外开放体制机制中发挥税收作用。《决定》从第24条到第27条明确阐述构建高水平对外开放体制机制的四个重要方面，这里既直接点明需要税制改革与税收政策配合，也要求税收根据对外开放体制机制的特质主动发挥作用。《决定》第24条是关于制度型开放的，可以从三个方面把握税收服务制度型开放的要求。一是税收通过完善自身制度内在地服务于“规则、规制、管理、标准”的提升、服务于“透明稳定可预期的制度环境”的形成。税制本身就是规则、制度的一部分，本身就要求透明稳定可预期。二是点明产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域七个特定方面的制度型开放，要求包括税收制度设计、税收政策运用在内的支持配合。进而，当我们理解《决定》第17条“优化税制结构”“研究同新业态相适应的税收制度”“全面落实税收法定原则”等要求时，不仅要看到其对促进国内经济高质量发展的内涵，也要看到其在促进各个特定领域制度型开放中的重要作用。三是要把握当今多元世界下一国经济的制度型开放之共性与个性结合的特点。制度型开放既有市场经济规则对接时的共性，又有在社会主义市场经济与资本主义市场经济对接时各自规则的个性。因此，对应的税收服务制度型开放也要考虑共性与个性的结合。《决定》第25条是关于深化外贸体制改革的，直接点明税收的作用，既包括“强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同”，为贸易强国建设提供制度支撑与政策体系支持；又包括“推进通关、税务、外汇等监管创新”，营造有利于新业态新模式发展的制度环境。在这些目标措施中，税务部门的任务很清晰，既有税务监管创新的直接安排，又有财税共同服务内外贸一体化体制机制的建立，当然还有税务部门与其他部门的协同发力。《决定》第26条是关于外商投资和对外投资管理体制改革的，提出的改革要求包括“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，依法保护外商投资权益”“支持参与产业链上下游配套协作”“完善促进和保障对外投资体制机制，健全对外投资管理服务体系，推动产业链供应链国际合作”等，都直接或间接要求税制改革、税收政策、税收征管服务的配合。《决定》第27条是关于优化区域开放布局的，包括加快形成全面开放格局、打造形态多样的开放高地、实施自由贸易试验区提升战略和加快建设海南自由贸易港等四个方面。税收在这四个方面都应发挥重要作用。例如，在全面开放格局中，税务部门通过实施扩大内需、支持产业链供应链稳定等税收政策，对国内要素流动乃至国内国际要素双向流动均具有积极意义。同时这也对我们理解《决定》第17条“规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”提供更深层次的思考，在社会主义市场经济对应的税制中，税收优惠政策是可以长期存在的，但这一政策的运用必须与制度安排和体制要求相适应，既要符合构建全国统一大市场的要求，更要体现全国一盘棋、集中力量办大事等制度优势。运用税收优惠政策支持重点领域和关键环节，应包含运用税收优惠政策或相关制度型安排支持高水平对外开放，支持特定区域的开放与发展，包括海南自由贸易港的税收制度优化。其三，持续加强税收在高质量共建“一带一路”机制中的独特作用。《决定》第28条是关于“一带一路”建设的，其中将税收作为七个多边合作平台的重要方面点出来，这既是对“一带一路”倡议提出后中国税务部门主动作为所取得成绩的再次肯定，更是对税收服务“一带一路”共建大局再创辉煌的期待。这里可以从三个方面把握。一是要在税收服务“一带一路”建设已取得成绩的基础上，持续构建好税收多边合作平台。五年多来的实践表明，“一带一路”税收征管合作机制对共建“一带一路”国家提升税收治理能力、助力经济贸易发展、增强全方位合作作出了积极贡献。作为一种国际公共产品，“一带一路”税收征管合作机制为国际税收治理体系提供了一个成功范例，必须持续强化。这是我国税务部门服务高水平对外开放的重要载体。二是“一带一路”税收多边合作平台还要在新形势下拓展新空间、增添新内容、激发新活力，这里既包括从税收征管合作平台稳步向税政能力合作平台迈进，也包括应持续关注跨国企业在共建“一带一路”国家经营时的税务合规情况，努力建立各国间相互衔接的税务合规机制，降低跨国企业海外经营税务风险。三是加强税收同绿色发展等多边合作平台的协作。《决定》第49条明确提出“健全绿色低碳发展机制”“完善绿色税制”，将两者结合起来看，就是通过完善绿色税制来健全绿色低碳发展机制。这一定位既要求税收在服务国内高质量发展中体现绿色发展特质，也要求税收在服务高水平对外开放中展现我国绿色税制的优势。就后者而言，《决定》明确将“绿色发展”和“税收”同时放在“一带一路”多边合作平台建设中，就是明确要求税收在“一带一路”多边合作平台建设中要与绿色发展等相互配合、协调推进。其四，要在国际税收治理规则体系再造中作出制度性贡献。新时代以来，面对百年未有之大变局，我国坚定不移地扩大高水平对外开放，积极参与全球经济治理，目的是打造一个和平发展、合作共赢的国际治理新体系。在这一进程中，中国税务部门在参与国际税收规则改革与塑造方面已经做了大量工作。《决定》第24条明确提出：“维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，积极参与全球经济治理体系改革，提供更多全球公共产品。扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，建立同国际通行规则衔接的合规机制，优化开放合作环境。”这启示我们，要将建立高水平对外开放体制机制与在国际经济治理体系再塑造中发挥我国的制度性贡献结合起来。就税收领域而言，中国税务部门必须在国际税收治理体系塑造中始终保持话语权、体现存在感、提出新方案。一是坚定地在参与制定国际税收相关规则中维护国家利益，要在世界多极化与经济全球化复杂交织的新形势下，既倡导各国共同发展，更注重从税收角度促进国家竞争力提升。二是始终关注新经济新业态对国际税收规则带来的挑战，并在相关规则制定中发挥独特作用。在当前国际税收规则体系酝酿调整变化中，既充分认识到数字经济等新业态发展对税收规则与其相适应的要求，和各国一起面对这一挑战，更要考虑我国在社会主义市场经济体制下发展新经济新业态的独特个性。三是既要和发达国家共同参与规则制定，更要考虑广大发展中国家所处的特定发展阶段，努力提升广大发展中国家在国际税收治理中的代表性和发言权，努力形成一种机制性安排。四是既要与经济合作与发展组织（OECD）等多边组织一起推进国际税收治理规则制定，保持合作交流的机制性，又要关注联合国在国际税收规则制定中的作用，还要将国际税收规则制定放在维护世界贸易组织多边体系等背景下考虑。综上，本文在分析税收新站位的基础上阐述税收服务完善高水平对外开放体制机制的思考，从这一特定角度学习领会党的二十届三中全会对税制改革的部署。新时代以来，中国税收在推进高水平对外开放中做了大量工作，未来还要在完善高水平对外开放体制机制中作出更多贡献。笔者以为，新征程上的这些新贡献，实际上就是高质量推进中国式现代化税务实践之国际侧面，这既需要税务部门的努力实践，也需要理论工作者的持续探索，共同为完善高水平对外开放体制机制作出更大税收贡献。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第9期）

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邓力平，吴心妮.税收服务完善高水平对外开放体制机制的思考[J].国际税收，2024（10）：03-09.

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