跨境资本流动的税收治理：理念、现状与路径

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许多奇（复旦大学法学院）

董家杰（复旦大学法学院）

文章内容

“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。”在全球利润差异的强烈驱动下，跨境资本流动势不可挡。一国税制状况直接影响该国资本流入情况，可以发挥其规制力，引导资本有序流动，进而防范金融风险。面对当前复杂的国际形势下波动日益频繁的全球跨境资本流动新趋势，我国跨境资本双向流动虽然总体平稳，但亦面临逆差扩大、风险潜在等多重压力。在“坚持‘引进来’和‘走出去’并重，稳步扩大金融领域制度型开放”的背景下，跨境投融资便利化水平持续提升，有必要在革新理念的基础上完善跨境资本流动的税收治理路径，以兼具竞争力与安全性的资本税制助力高水平对外开放和经济高质量发展。下文主要针对跨境资本流动税收治理的理念、现状与路径进行分析探讨。

一、跨境资本流动税收治理的理念确立（一）优化宜商环境的税收激励与管理无论是已往的营商环境（Doing Business，DB）报告，还是目前的宜商环境（Business Enabling Environment，BEE）评估，税收均作为一项关键指标而存在。税收指标体系不仅关注被视为吸引跨国投资者和遏制国内资本外流有效手段的税负减轻措施，亦强调通过提供恰当的规范框架和公共服务降低企业的合规成本，同时实现国内资源配置目标。有效税率的高低在宜商环境评估中占据显著地位。税收激励措施的目的即在于通过降低有效税率鼓励特定活动的资本形成与积累，实现国家各类政策目标。伴随全球法定税率降低蔚然成风，消除法律与经济上的重复征税是维持税收对于跨境资本流动影响中立性的关键，税收优惠已成为开放经济中开展税收竞争的重要手段。与此同时，税收激励措施的采取受到国内外双重限制。在国内层面，税收优惠面临税收法定和比例原则的检验；在国际层面，税收激励尺度的把握至关重要，要防止被认定为有害税收竞争。然而，无论税收激励的政策导向如何，税收筹集财政收入的职能亦不可被完全忽视。换言之，税收通过多种关联渠道影响私营部门发展，若无税收为基础设施和公共服务提供资金，显然有损于跨境资本流动的整体宜商环境。正因如此，反逃避税这一国际税收的永恒主题历久弥新。经济合作与发展组织（OECD）在其调查统计中发现，跨国企业利润申报地与经济活动发生地之间往往发生错位。数据显示，跨国企业在不同税收管辖区对于员工、有形资产和利润分配方面存在明显且持续的差异。尽管这或许是真实而正当之商业安排的结果，但也反映出跨国企业可能普遍存在出于逃避税考虑的税收筹划行为。从地域范围看，扮演着投资枢纽和避税港双重角色的离岸金融中心在提供便利之余，也为跨境投资在多层复杂架构下的逃避税行为创造了有利条件。从技术发展情况看，加密资产匿名性和去中心化特征突出且在大部分管辖区处于监管真空，导致税务机关无法借助中介验证交易主体身份和交易性质，从而既无法发现也难以制裁利用其开展的逃避税行为。对此，针对性反逃避税措施的采取和优化，可谓是各税收管辖区解决降低税率以消除逃避税动机与保持足够税基以维持政府运作之间二律背反之良策。（二）防范金融风险的税法规制功能跨境资本流动的金融风险“双刃剑”效应显著：一方面，有助于提高金融市场效率、分散投资者风险、抵御消化境内风险冲击；另一方面，则是输入性金融风险的主要来源。尽管我国经济回升、长期向好的基本趋势没有改变，但资本的跨境流动不完全取决于一国宏观经济基本面，信息摩擦（informational frictions）所引发的“羊群效应”（herd behavior）将增添其影响金融稳定的巨大随机性，且出于对政府韧性的不确定，投资者的盲从行为往往在中等收入国家最易发生。虽然我国国际收支平衡表“净误差与遗漏”项在保持逆差基础上的收窄趋势表明，具有较高风险的非法资本流动逐渐得到有效管控，不过短期国际资本外流规模仍有所扩大，需警惕由此带来的金融稳定潜在风险。在2008年全球金融危机之后，跨境证券投资占比逐步提升成为跨境资本流动发展的新特征，外国对我国的证券投资虽有波折，但整体呈现企稳向好态势。基于驱动跨境资本流动的“推–拉”框架（push-pull framework），跨境证券投资受外部周期性因素的影响较大，极易对一国金融稳定产生冲击。尤其是在全球金融证券化和机构化趋势的合流下，国际游资（refugee capital）开展的投机性或避险性活动风起云涌。这些具有典型“热钱”（hot money）属性的不稳定短期国际资本流动，不仅将降低新兴资本市场的定价效率，更使其暴露于国际利率变动、境外市场溢出效应和危机传染的外部冲击之下。开放条件下防控国际资本快进快出、大进大出面临更高要求，许多传统政策工具却受到较大制约。经验和逻辑均表明，以税收为代表的价格型手段相较于管制色彩明显的数量型手段，无论在经济效益还是社会福利影响等方面都更具优势。在“托宾税”（Tobin tax）的首倡者詹姆斯·托宾（James Tobin）看来，对所有与即期货币兑换有关的交易征收统一的从价税，可以通过交易成本的提升拉大刺激跨境资本流动所需的国际利差，且投资期限越短弥补该项税收所需利差越大，从而有效遏制跨境货币的短期往返交易。事实上，所有旨在提高跨境资本流动成本的措施均可被视为广义的“托宾税”。实证研究表明，一国在积极吸引外资的过程中，必须依据资本流入量占国内生产总值（GDP）比率调整资本流入税的最优水平，方能有效实现风险控制。该类宏观审慎税（macroprudential tax）的开征使各国处于一种“软开放”的中间状态，在引导经济走向真正比较优势、资本走向高效国际配置之余，借助“向高度润滑的国际金融市场车轮中抛些沙子”，为保持汇率稳定和货币政策独立性提供更大的自主空间，从而让“不可能三角”在最大程度上成为可能。

二、跨境资本流动税收治理的现状分析

（一）国际动向：深化税收中性的双多边协调机制

对于跨境资本流动，无论是资本输出中性（Capital Export Neutrality,CEN）、资本输入中性（Capital Import Neutrality,CIN）还是资本所有权中性（Capital Ownership Neutrality,CON），虽然各有侧重，但都强调排除税收可能对资源配置造成的不当扭曲，提升全球福利。而国家中性（National Neutrality,NN）原则则关注国家福利，重点在于确保国内财政在跨境投资中不会遭受损失。可见，避免双重征税和防止逃避税两大国际税法目标，总体上就体现出税收中性原则。

长期以来，双边税收协定在跨境征税中发挥着制度基础设施的作用。协调各国重叠的税收管辖权从而避免双重征税是双边税收协定产生的历史因由，故相关条款也是其主要构成。除对消除双重征税的方法作出一般规定外，双边税收协定通常借助分配规则限制相关缔约方对特定类型所得和财产的征税权而实现税收减免。但在藉此减轻税负、吸引外资之余，通过反避税条款和税收征管合作保障税权同样被重视。然而，国际税收逐底竞争与投资主体激进税收筹划的叠加，加剧税基侵蚀和利润转移（BEPS）现象。从双重征税到双重不征税的问题转向，加之各国在消除双重征税方面的国内措施日益健全，无不导致双边税收协定在消除双重征税方面重要性的相对降低，而防止逃避税的管理措施并不足以成为签订税收协定的单独理由且仅凭程序性协作不足以构建应对复杂投资架构的跨境征税链条。因此，一场统一且深刻的国际税收变革刻不容缓。

具有多边性质的BEPS项目由此应运而生，其致力于解决跨国企业利用各国税制差异和国际税收规则漏洞进行的利润转移行为。跨国企业是各类跨境投资的关键主体和重要载体，因而跨境资本流动税收问题深受BEPS项目影响。在第一阶段（BEPS1.0），BEPS15项行动计划的目标有三，即提升税制一致性、强化经济实质要求、提高透明度和确定性。BEPS1.0阶段取得的显著成效充分印证了相较于非合作博弈，各国在跨境资本流动中可以通过谈判与合作，形成一套帕累托更优的税制组合方案。为应对经济数字化税收挑战并解决剩余的BEPS问题，国际税改“双支柱”方案的提出标志着第二阶段（BEPS2.0）的开启。在两大支柱共同支撑下，各国对跨境资本活动的税收权益将得到有效保障，同时也可为各国和投资主体营造更为公平透明的竞争环境，激励各国在税收优惠之外关注税收宜商环境的整体提升，促使跨境投资者的着眼点从税后利益落至税前效率，推动全球税收政策朝着资本所有权中性原则所强调的“允许市场将资本所有权分配到最有生产效率的地方”的方向发展。值得注意的是，跨境证券投资在“双支柱”方案中享有豁免，作为最终母实体的投资基金和房地产投资工具及其控制的特定资产控股实体被视为税收中性投资工具（Tax Neutral Investment Vehicles,TNIV），因而在支柱一金额A规则和支柱二全球反税基侵蚀（GloBE）规则中均被排除，支柱一金额A规则亦不适用于受监管的金融服务业。

（二）域外经验：兼具共性与个性的多元目标实践

尽管税收优惠政策在后BEPS时代面临新一轮审视与变革，但其在各国与跨境资本流动相关的税收治理体系中的重要性依旧不言而喻，甚至在避税空间不断压缩情况下成为对逐利资本的主要吸引。限定资格条件、附带日落条款、覆盖广泛税种、强化相互关联、落实税收法定、明晰税式支出是现今世界范围内税收优惠措施发展的共同特征，但各国也都会将其纳入自身的特殊考量。例如，卢森堡作为一个拥有发达金融部门支撑的小型开放经济体，在所得税上对非居民企业获得的利息不征收预提所得税，对非居民企业特定股息收入免征预提所得税；对居民企业投资所得给予广泛的税收优惠。在增值税上对金融机构的税收优惠力度更为明显，如豁免部分金融服务的增值税，促使卢森堡成为欧盟跨境直接投资存量最高的国家以及资本流动的主要通道，巩固了其国际金融中心地位。多样化的预先税务清查（advance tax clearances）机制则保证了卢森堡税收待遇适用的透明、可靠与一致。

欧盟在实施BPES项目方面一直较为积极，目前已形成先进的逃避税应对经验，在构建单一市场过程中强调保障欧盟成员国财政收入。长期以来，为消除欧盟成员国内部限制资本等要素自由流动的税收障碍，欧洲法院基于保障“基本自由”（fundamental freedoms）原则在对各成员国反逃税、反避税措施的审查中形成丰富判例。这些判例进而成为软法协调的重要依据和基本立场。欧盟于2016年颁布的《反避税指令》（Anti Tax Avoidance Directive，ATAD）赋予欧盟成员国强制性反避税义务，标志着其向积极协调和硬法治理的重大转变。尽管侧重点有所改变，但《反避税指令》在统一规定系列反避税规则的同时，仍十分注重利用适用标准、豁免例外、计算方式及支付便利等公平而灵活的安排防止反避税措施违反比例原则而成为新的税收壁垒。其中，出境税（exit tax）使一国在纳税人转移资产、业务或变更税收居所时能够提前对尚未实现的潜在资本利得征税，对应对资本流出颇具参考价值。

尽管对货币兑换有关交易征税以抑制短期投机行为这一观点的有效性已获得普遍承认，但由于达成国际共识的前景不甚乐观而导致采取单方措施极易被规避，因而现实回应并不丰富，且有限实践的目标、措施和效果也各有异同。在资本流入端，20世纪90年代和2008年全球金融危机后，巴西两次对跨境证券投资等交易征税，以防止资本涌入引发经济过热；智利、哥伦比亚、阿根廷、泰国、俄罗斯等国家则都曾阶段性实施无息准备金（Unremunerated Reserve Requirement,URR），要求对流入外资间接征税。在资本流出端，典型做法包括马来西亚为应对亚洲金融危机后大规模资本流出所实施的撤资税、韩国为防止资本大量外逃至新兴经济体而对外国投资者购买国债及货币稳定债券的利息和资本利得征收预提所得税等。上述措施部分实现了预期目标，但也存在效果不理想的情况。此外，统一适用于境内的金融交易税（Financial Transaction Tax，FTT）、资本利得税等同样符合“托宾税”提高资本运作成本的底层逻辑，且可以一体化防范外部输入性和内部自生性金融风险。据不完全统计，截至2020年9月，至少已有42个国家（地区）开征了金融交易税。而针对金融机构利润和报酬总额的金融行为税（Financial Activities Tax，FAT）、针对高杠杆大型金融机构的金融危机责任费（Financial Crisis Responsibility Fee,FCRF）等专门税费的提出，在矫正风险行为之余更为强调对危机处置成本的分担。

（三）我国现状：持续发展完善的现代化税制体系

开放型经济需要跨境资本流动注入新的动力，而现代化税制体系的构建对于维持全球竞争力与释放市场活力、提供财力保障、促进宏观经济具有基础保障作用。我国税制经过持续的改革发展虽然已取得长足进步，如在稳外资方面，目前我国稳外资税收政策包括鼓励外商投资、吸引境外人士、支持金融市场对外开放三大类共计32项。与此同时，全国首家专门税务审判庭在上海的设立则是通过强化税收争议解决的独立性和专业性优化税收宜商环境的有益探索，可助力高水平解决上海国际金融中心建设中的涉税争议。但我国税制在应对跨境资本流动时还有待提升之处。在所得税方面，当前从全球税制转向属地税制的趋势日益明显，在38个OECD成员国中实施参股免税制度的就高达35个，而我国对全球征税的模式可能导致跨境投资整体税负较高。在增值税方面，有限的核心金融业务免征范围、出口金融服务的严格界定且适用免征而非零税率、部分金融业务无法抵扣进项税额等，易造成重复征税等问题。

在利用税收政策激励跨境投资的同时，我国也一直重视防范逃避税风险。近年来，我国积极参与G20/OECD国际税改BEPS行动计划，持续健全反避税制度，但对于架构复杂、形迹隐蔽的跨境资本交易安排，相关反避税规则仍有待完善。以跨境重组为例，“境内转境外”模式下特殊性税务处理的适用虽可以递延纳税，减少交易发生时点的税负压力并提高征管效率，但易发生税源流失。在“境外转境外”模式下，以境外非居民企业为中间控股主体的三层架构也可为后续间接转让境内居民企业股权创造条件。目前，我国虽然已采取包括特殊性税务处理适用条件限定和间接转让规则在内的措施对跨境重组中的税收风险加以应对，但现行相关规定中如“合理商业目的”的判定具有一定程度上的主观性，给跨境重组的反避税管理带来不确定性。

三、跨境资本流动税收治理的路径构建

（一）顶层设计：金融开放与税收治理的循序共进

扩大金融开放对于提高我国金融资源配置效率和能力具有重要意义。然而，资本跨境流动中部分未被个体行为者内部化的成本将引发金融不稳定的货币外部性和经济衰退的总需求外部性。因此，资本流动的自由化需要精心规划，安排好时机和顺序。从新制度经济学角度看，经济体的差异表现从根本上受到制度演变方式的影响。为达到与金融开放水平相适配的制度“阈值”，结合特定国情的税收政策措施尤其能为对升值、热钱、大量资金流入和丧失货币自主权充满恐惧的各国政府提供庇护。现实经验亦显示，内生于一国政治经济体系之中的有关资本税率和资本市场自由化程度的决策往往是同时作出的。在金融开放过程中，税收优惠对于激励跨境资本流动固不可少，财政收入和宏观审慎目标也要同步跟进，而资本的快速流入或破坏性外流同样有赖于税收工具加以矫正。总之，一国须综合考虑国情和时点选择恰当的税收措施趋利避害，以达到金融开放与税收治理循序共进的理想状态。

自由贸易区（港）［以下简称“自贸区（港）”］建设是我国金融高水平开放的战略布局，上海自由贸易试验区更是与国际金融中心建设有着深度联动。跨境资本流动的税收治理在其推进中至关重要，也由此获得试验场域。《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》提出，“研究探索适应境外投资和离岸业务发展的税收政策”，但目前尚未有实质性进展。而全球主要国际金融中心无不形成各具特色的离岸金融税收安排。类型化视角下，避税港型安排因构成有害税收竞争显然并不可取；而基于现阶段在岸与离岸市场的双轨制现状，内外分离型安排无疑更适合当下我国平衡竞争力提升、税基侵蚀应对与金融风险防范的需求。随着市场与制度环境的进一步优化，金融韧性的提高可为逐渐走向内外渗透型乃至内外一体型创造条件。新加坡的离岸金融税制就依次经历了这三个阶段，可资镜鉴。内外渗透型安排允许离岸与在岸业务的有限渗透，在扩大税收优惠覆盖范围从而更好满足外资利用需求的同时，边缘博弈地带的存在则仍能继续发挥金融风险“防火墙”作用。内外一体型税收安排与高度自由开放、体制健全机制的金融体系相辅相成，对于我国而言任重而道远。

（二）制度供给：税收规则的目标均衡与体系联动

一是强化税制优化的目标均衡与落地执行。“没有任何规则的起源不是出于实际动机。”跨境资本流动的税收规则也不例外，且与其他领域相比政策工具属性更为明显。然而，多元且动态的目标之间相容性与冲突性并存，在税制优化的过程中需在决策之前解决价值目标之间的冲突而形成一个“平衡的完备排序”，力求通过旧规则的完善或新规则的引入实现跨境资本流动税收治理的帕累托改进。例如，激励跨境投资的需要固然要求调整现有税收规则并为跨境投资提供更多税收优惠，但这些激励措施或为“返程投资”等利用而加剧反避税压力，行业性优惠、区域性优惠和变相优惠的叠加还可能造成实际税率低于BEPS项目所要求的全球最低税率，过度活跃的资本流动还会带来额外的金融风险。可见，一项税收规则的改变或出台，除考虑其对实现既定目标的有用性和必要性，也要防止对其他目标造成不相称损害。在具体评估指标上，效率、公平与可执行性缺一不可。纵然我国对金融交易税早已予以关注，但落地实施并非易事。长期以来，尽管各方已就其课税正当性及有效性达成共识，但即使是金融交易税最热忱的支持者也承认其可执行性是一个主要障碍。由于金融交易税极易因投资的流动性被规避，可考虑特殊准备金要求等可单方实施且更灵活的成本附加措施，针对大型金融机构的金融危机责任费也因义务人通常与特定金融中心联系在一起而更便于单方面有效征收。

二是注重“工具–规则–要素”的三层联动性。社会系统论视角下的跨境资本流动显然属于一个自主而不自足的复杂系统，其运作和治理对税制环境诸元素提出了更高的体系化要求。在政策工具层面，不同政策工具的协调运用是形成一致而有效的资本流动管理路径的关键。虽就资本流动是宏观经济风险和系统性金融风险的重要根源以及财政风险与金融风险之间的高度相关性而言，相关税收措施往往兼具财政政策工具、资本流动管理工具（Capital Flow Management Measures，CFMs）和宏观审慎管理工具（Macroprudential Management Measures，MPMs）多重性质，但仍要避免对其他工具特别是结构性和宏观经济调整的替代。前述部分域外国家或地区“托宾税”实践的最终效果并不理想，原因正是由于工具单一而未考虑政策间的交互效应。在税收规则层面，由于“法规范之间并非彼此无关联的简单并置”，单一税收规则的改动对于整个体系而言可能牵一发而动全身。从正面看，例如，一旦引入参股免税机制或将基金等税收中性投资工具视为透明体，针对混合性金融工具或混合实体的反错配规则也应作出相应修改完善；从反面看，全局性应变的缺位极易造成既定目标的落空，如瑞典因未及时跟进反避税条款而导致长达8年的金融交易税改革完败的教训值得汲取。在税收要素层面，旨在克服跨境资本流动负外部性之矫正税（corrective taxation）面临的一大挑战是如何将决定预期损害的所有变量纳入税收显函数的构建，否则将因不完整性而丧失准确性，甚至导致过度风险的产生。在金融风险的税法规制中，交易类型、交易规模、持有期限、杠杆率、回报率、流动性、关联性等周期性和结构性特征均应被统筹纳入对征税对象、税率等税收要素的确定之中。

（三）国际协调：跨境税收治理的合作性与综合性框架

“对于资本流动，两端控制比单边行动更能有效发挥作用。”在全球化、自由化和数字化浪潮下，从避免双重征税到打击逃避税、再到应对有害税收竞争，均对跨境资本流动税收治理架构提出更高要求。当前形势下，仅依靠各自为政的“用税收治理”（governance by taxation）已不足以创造公平竞争环境和彻底消除税收套利，而需借助多层次国际协调实现“对税收治理”（governance of taxation）。我国对于国际税收协调始终秉持积极态度，不仅主动落实BEPS行动计划等全球性税收协作、在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等框架下强化区域性税收协作，亦构筑起广泛的双边税收协定网络。截至2023年12月底，我国已与111个国家（地区）正式签署消除双重征税和防止逃避税协定。在共建“一带一路”合作中，无论是从税收协定谈签进程，还是具体的税收分配规则看，我国都针对股息、利息等消极所得的税负进行了较大力度的协调。未来，我国在进行跨境资本流动相关国际税收协调时，应在提高税收确定性与消除重复征税的基础上，对反避税和风险防范给予更多关注。除了直接投资以外，需加强对间接投资税收政策的协调，在规则方面进一步提升统一性和体系性。此外，规则制定者获胜是国际协调的惯常规律。欧盟就通过将其税收善治（tax good governance）标准作为发展援助和经贸合作的先决条件以及据之决定是否将第三国纳入非合作税收管辖区名单，做到了有力的规则输出。我国应依托日臻完善的税收协定网络与“一带一路”税收征管合作机制，特别是应在共建“一带一路”合作中发挥主导作用，坚持问题导向和话语权把握，探索跨境资本流动的税收治理新方案。

鉴于一国资本流动管理对他国金融稳定的溢出效应，必要的金融政策协调不可或缺，而宏观审慎管理工具箱中本身包含部分税收措施，由此引发金融和税收间的跨领域协调问题。例如，在“托宾税”等高度依赖于国际协调的税种征纳中，税务部门与金融监管部门在国内、国际多层面的协同攸关成败，长期以来国际合作中税收协调与金融协调的异步与割裂局面亟待弥合。国际治理分工的日益细化还易导致不同国际组织之间的规则龃龉，各国需尤为注意义务冲突之防止。国际货币基金组织（IMF）对此强调，尽管其《资本流动自由化与管理：机构观点》不改变其成员国在其他国际协定项下的义务，但仍鼓励促进跨国际协定的多边协调。简言之，跨境资本流动综合性治理框架的建立必须诉诸跨领域、跨组织的国际协调。

四、结语

在资本跨境“疾驰”的逐利之路上，税收激励是引导资本流向的“指示灯”，反逃避税措施构筑起阻挡税基侵蚀的“防护栏”，兼具资本流动管理与宏观审慎管理双重功能的税收工具则充当防范金融风险的“减速带”，三者有机配合共同为资本的有序跨境流动奠定“交通规则”。跨境资本流动的税收治理看似是国际税收问题，但实则旨在支持一国国内税收体系目标的实现。在以制度型开放为重点推进金融高水平对外开放的过程中，税收工具的运用必须因时因事因地制宜，且应切实衡量其利弊并注重与其他政策手段形成良好的联动互补。进言之，法治是最好的营商环境，这就要求在跨境投资税收规则层面落实税收法定与公平原则，在税收征管层面强化数字时代的回应型治理。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第8期）

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许多奇，董家杰.跨境资本流动的税收治理：理念、现状与路径[J].国际税收，2024（8）：18-27.

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