【讲座要点】韩国城乡关系演变与乡村发展政策前沿

壬寅年冬月十九乡村规划与建设

2024-09-04

全文字数｜ 3685

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系列讲座

城乡关系演进的国际比较

2022年12月7日，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会和同济大学建筑与城市规划学院主办，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会和上海同济城市规划设计研究院有限公司协办，《国际城市规划》和《国匠城》提供媒体支持的“城乡关系演进的国际比较”系列讲座第二期——韩国城乡关系演变与乡村发展政策前沿，通过Zoom平台线上举办并同步在腾讯会议进行转播。

中国城市规划学会小城镇规划学委会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院张立副教授主持本次讲座，并介绍了本次学术活动的背景。他指出，全球快速的城镇化和现代化进程的持续推进，引起各学者对城乡关系的重新思考。在信息和通信技术进步的今天，城乡关系的发展面临着新的机遇和挑战，乡村的价值需要被认同，城乡融合的意义和途径也在不断变化。为更好地理解各国城乡关系的不同特点，本系列讲座邀请欧洲、北美、南美、非洲、大洋洲和亚洲国家的学者，围绕城乡关系的演变和新的城乡融合政策，分享观点和本土实践。

同济大学建筑与城市规划学院副院长、上海同济城市规划设计研究院有限公司院长、中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主任委员张尚武教授应邀做了致辞。

张尚武教授强调了中国在新时代发展背景下，学习其它国家城乡融合发展经验的重要性，此次活动恰逢其时，并对来自世界各地进行学术观点和实践经验分享的学者表达衷心的感谢。

本期主题

韩国城乡关系演变与乡村发展政策前沿

本期讲座人

Prof.

LEE Inhee

釜山国立大学建筑学院教授

曾受邀担任中国同济大学和奥地利维也纳理工大学的客座教授

讲座以韩国为例，围绕城乡融合对区域发展和城市增长的影响以及近期相关项目和政策展开。

第一部分主要介绍了韩国的城乡发展的相关背景。李仁熙教授首先简要回顾了韩国发展的主要历史阶段。1960-1990年韩国经济增长时期，韩国政府制定了五年经济发展系列计划，并于1962年制定城市规划法，1973年新村运动（Saemaeulundong）兴起。

接着介绍了韩国自1960年以来的人口变化情况，1960-2019年韩国人口总数不断增多，由2501万人增长到5184万人，2019年韩国死亡人口超过出生人口，人口开始呈现全国性的减少趋势。

随后是经济变革情况，李仁熙教授梳理了韩国自1960年以来的人均国民收入情况，他指出在经济发展系列计划和新村运动之后，韩国经济得到快速增长，其人均国民收入是1960年的200倍左右，但近年由于新冠疫情的原因，人均国民收入有所下降。

在详细介绍了韩国的城乡行政区划情况之后，李仁熙教授指出目前韩国大概有91.8%的城市人口居住在全国近16.0%的土地中，生活空间十分拥挤。与此同时，乡村地区人口也在不断减少，老龄化趋势逐渐明显，其乡村面积也在不断减少。

韩国主要历史阶段划分及其土地管理法令与规划

韩国的行政区划系统

第二部分是韩国城乡融合发展的政策介绍。20世纪60年代，韩国政府通过成长据点战略和城乡分离政策，迅速将韩国从传统的以农村为中心的社会转变为工业化社会，以推动经济发展，但也面临着以下四个问题：

（1）人力和行政服务的浪费

（2）生活圈与行政区之间的不一致

（3）地区之间的政治冲突和斗争

（4）区域自我中心，NIMBY/PIMBY（邻避现象）

韩国成长据点战略与乡村发展问题

基于上述问题，韩国政府在 1995 年制定了城乡融合的新政策即：区域生活圈战略（替代成长据点战略方案），以此作为城乡整合政策重组的理论基础。通过韩国政府和相关学者研究，此项政策产生的预期影响有以下五点：

（1）城乡均衡发展

自然资源得到综合管理，加强区域生产基地，改善财政平衡，稳定城市财政能力。

（2）实现“规模经济”并加强区域竞争力

避免行政效率低下：减少额外开支，如管理和投资成本的重复（城市和县的各自为政造成的公共运营和管理的设施以及城市社会基础设施的成本）。

增强地方政府的竞争力：根据人口/地区的适当规模，实现设施投资和管理的规模经济

（3）匹配居民的生命周期和行政区域

整合目前与行政区分离的的生活圈、文化经济圈，减少居民生活方面的不便。

（4）降低管理成本

通过行政统一，可以节省组织成本和人力成本；通过降低公共服务花费减少支出预算，并将节省的预算用于地方发展。

（5）外部性内部化

由于区域基础设施或邻避设施在空间产生的外部性影响，因此很难确定其社会效益和需求是否可以内部化。

在上述政策推动下，釜山、大邱、仁川、蔚山这四个广域市城乡融合区域已经出现，1995年后很多地区也出现了很多小规模的城乡融合区域。李仁熙教授详细回顾了从1994年3月到1995年1月针对城乡整合的国民意见调查和法案制定过程，并介绍了学者（Choi，2016）针对大范围地区经济发展和城市规划的相关假设，并从生产力增长率、城市增长、生活质量提升三个方面叙述了城乡融合后的影响。

讲座第三部分是关于韩国乡村发展的政策介绍，从乡村发展现状、政策指引方向以及相关项目实施情况三个方面展开。

韩国乡村发展政策进程梳理

李仁熙教授首先介绍了在1962-1997年间，由韩国政府编制的五年经济发展系列计划，分别梳理了35年间七次规划关注的重点领域与内容。他指出，由于经济发展系列计划的实行，韩国人均国民收入由1962年的126美元增长到1996年的10,000美元。

随后，李仁熙教授介绍了韩国的新村运动，它是以改善生活环境和增加收入的全国性社区发展运动，通过对其发展五个阶段的梳理明确新村运动对韩国乡村经济发展的作用。

韩国五年经济发展系列计划

韩国新村运动

最后，李仁熙教授针对2000年以来，韩国乡村地区的提高生活质量项目、一般非城市地区发展项目、幸福生活圈项目、乡村振兴项目和农村协议政策做了一一介绍。重点指出，近期乡村发展的问题主要是在农业生产力的下降、低增长农村人口和老龄化、农业家庭收入结构恶化、自由贸易协定进口扩大/粮食供应不稳定等方面。

李仁熙教授的报告之后，同济大学建筑与城市规划学院赵民教授、苏州科技大学建筑与城市规划学院范凌云教授、南京大学建筑与城市规划学院申明锐副教授和中国农业大学风景园林系冯旭副教授受邀参与讨论。

赵民教授首先感谢了李仁熙教授的精彩报告，指出通过报告了解了很多关于韩国城乡融合发展的政策和项目。赵民教授对比了韩国五年经济发展系列计划和中国的国民经济与社会发展规划。相比于中国，韩国工业化和组织化程度更高，但仅有8.2%的人口居住在乡村地区，韩国政府是否仍关注乡村地区粮食生产的底线要求及其自我供给能力。报告指出了政府在乡村地区的财政投入规模，但在城市地区的支出规模或大致百分比并未提及。

李仁熙教授对上述问题进行了一一回应，他指出韩国目前有一些小规模的五年计划，但并非是全国性的。目前，基于政府投资，越来越多的人在尝试农村地区的新产业发展。在未来5-10年，通过相关智慧平台的建设，韩国农村地区的产业将发生翻天覆地的变化。在财政数据投入方面，缺少城市相关的数据来源，所以并未对城乡的财政投入规模做出对比，农村地区的投资可能占韩国政府投资总额的一小部分。

中国农业大学风景园林系冯旭副教授做讲座点评。

冯旭副教授指出中国、韩国和日本的城镇化进程和乡村政策有相似之处，但细节之处有很多不同。中国和日本的乡村发展往往是自上而下推动，但韩国新村运动是自下而上进行的，想了解李仁熙教授对这个差异的看法。

李仁熙教授指出新村运动确实是自乡村地区开始兴起的，但一开始，政府投入了一部分资金，改善村庄道路和桥梁等基础设施建设，也在乡村地区建设一些工厂。这些资金投入对乡村地区来说是一个很有效的激励。正如讲座最后提到的农村协议政策，地方政府直接联系到中央政府，根据当地研究机构和当地社会团体达成的协议，中央政府和地方政府共同承担了项目的主要财政支出。

南京大学建筑与城市规划学院申明锐副教授做讲座点评。

申明锐副教授分享了自己目前的研究，并对比了韩国的新村运动和中国的乡村振兴运动。中国城乡界面不再标志着乡村或城市的开始和结束，城乡的流动性也在增加：人员、物流和信息流动更加频繁。申明锐副教授想了解韩国的情况如何，是否有相关的振兴案例。

李仁熙教授表示，韩国土地不及中国辽阔，城乡人口流动非常频繁。和中国众多淘宝村类似的是，韩国目前的数字赋能。韩国的互联网络发达，生产商能够通过互联网分享他们的产品。新村运动和近期乡村发展项目有很多不同之处，新村运动更关注乡村地区的教育，而目前乡村发展项目重点关注生活环境、农民收入等方面。

中国城市规划学会乡村规划与建设学委会委员、苏州科技大学建筑与城市规划学院范凌云教授做讲座点评。

范凌云教授指出韩国新村运动对村庄具有很大的影响，但为什么这个运动未延续下来。

李仁熙教授表示新村运动在韩国农村地区的发展有非常重要的意义，但目前的乡村环境与当时有很大的不同，乡村产业结构也发生了变化。正因如此，韩国现在实施了另外的项目和政策。目前韩国新村运动第二阶段关注的更多的是一些政治性问题，而非乡村的发展问题。

最后，本次讲座主持人、中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长、同济大学建筑与城市规划学院张立副教授总结指出，李仁熙教授的介绍重要的是将城乡关系置于更大的视野中，包括了行政区划、政治制度、财税关系、社会制度等，这为我们思考当前中国的城乡关系演进和城乡融合发展提供了启发。

主持人对各位参与学者表示由衷感谢，本次关于韩国城乡关系演变与乡村发展政策前沿讲座是“城乡关系演进的国际比较”系列讲座第二期，接下来我们还将继续为大家带来各国城乡转型研究经验与实践，希望能引发学界和业界的思考和讨论。

图文来源：小城镇规划微信公众号

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