新视点：漫谈网络治理

Original 2016-12-15 特约观察员计宏亮 信息与电子前沿

介绍

颇具争议的美国监视的做法和对一些外国领导人实施监听的披露，重新激起了关于网络治理的国际辩论。有些国家希望利用这一丑闻削弱了华盛顿在互联网基础设施方面的影响力，主要是由美国非营利性组织ICANN负责协调用户和设备用于接入互联网的唯一标识符（互联网协议地址和域名）。（ICANN是一个分配名称和编号的互联网公司的名称缩写，互联网名称与数字地址分配机构），但关于网络治理的更广泛的讨论涉及一系列公共政策问题，包括言论自由、贸易、隐私、网络安全，甚至主权。

什么是网络治理？

网络治理这一概念随着时间的推移不断演进，各种团体都曾尝试开发其运作定义。随着90年代中期互联网第一次向商业和更广泛的公众开放，这一术语用来指与域名（如samplesite.com）和IP地址（如7.42.21.42）的全球同步和管理相关的一系列有限的政策。

随着互联网日益成为一个全类型信息的统一媒介，其定义大大拓宽。2005年，联合国主办的信息社会全球峰会将网络治理定义为“由政府、私营部门和民间团体，各司其职，对影响互联网演进和使用的共同原则，规范，规则，决策制定程序的开发和应用。”

具有争议的公共政策问题一经出现，网络治理的概念就混和了为其稳定及持续扩展所必须的技术资源管理，和源于所谓内容层的使用行为的讨论。

如何进行网络治理？

许多信息政策专家强调，“网络治理”不是一个体制层面的内容，而是从全球数以万计的私营实体部门分散的、自下而上的协调过程中产生的。他们通常被称为互联网的“利益相关者”，包括网络和服务器的运营商，域名注册商（如GoDaddy的）和注册方（如威瑞信），IP地址和标准机构，互联网服务提供商（如Verizon公司），以及个人用户。民间团体和政府与这些利益相关者共同参与促进技术政策的发展进步。

国家政府起到什么作用？

国家控制境内与互联网相关的政策，比如通过立法禁止网络赌博，保护知识产权，阻止或过滤访问某些内容。一些政府对政治和社会内容审查严格，一如他们对待传统媒体的做法。华盛顿特区研究和非营利性宣传发现，在所评定的国家中，超过一半的国家在网络自由方面有所下降，包括美国。

网络自由2013度（来源：自由之家）

按照“开放网络先驱”，一个以学术合作的身份对网络过滤和监视措施进行分析研究的机构的说法，全球大约一半的互联网用户经历着某种形式的在线审查。在线审查机制包括网站的技术封锁，搜索结果去除，法律去除，引发性自我审查。

此外，专家指出，在一些国家，网络审查不可能不具备商界的合规性。来自无党派国会研究服务2012年的报告说，“为了维持其营业执照和在中国的运营，中国国内和国外的互联网公司都需要遵守一套由中央和地方政府制定的大致的指导意见，从而鼓励其进行自我审查。”

什么是ICANN?

遵照与美国商务部签订的合同，成立于1998年，总部位于加州的互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）是一个私人非营利性组织，负责管理全球域名系统（DNS）和其他事物。DNS通常被称为互联网的“电话簿”,是映射域名（samplesite.com）为IP地址（7.42.21.42）的全球数据网络，使用户可以从数十亿与网络连接的任意一个设备上发送和接收信息。专家说，对于单一、通用、可扩展的互联网的正常功能来说，DNS是必需的。

ICANN受全球董事会指导，董事会由ICANN社群成员选出，并拥有最终决策权。董事会接受由来自110多个国家的政府代表组成的委员会的建议。但许多分析师指出，华盛顿凭借其与ICANN的渊源，在DNS上比其他国家有更大的影响力。由于互联网源自美国国防部开发的网络技术（ARPANET），DNS的技术基础最初由美国政府负责管理。

为什么ICANN 是网络治理争论的焦点问题？

一些信息政策专家不看重ICANN在浩如烟海的互联网相关政策中的意义，但其他人承认其独特的地缘政治进口。

ICANN代表了“从传统方法到全球监管的革命性改变，”交际学者米尔顿•穆勒在《网络与国家》（2010）中写到。“它显著降低了各国政府和现有的政府间组织在通信和信息政策方面的力量。”他列举了四个原因来解释为什么ICANN引发了这样的争议：

Ø 它是跨国的；

Ø 它是通过互联网控制的为数不多的几个集中点之一；

Ø 它以非国家行为体（主要是民营企业的利益）为主；

Ø 它由“世界上唯一现存的超级大国美国”监督。

什么是网络治理论坛(IGF)？

网络治理论坛（IGF）是2006在信息社会全球峰会上成立的一个由政府和非政府实体组成的国际集团。互联网历史学家说，IGF每年召开一次会议，讨论互联网相关的政策，在很大程度上是联合国对ICANN的回应；许多外国政府认为，由华盛顿单方面监督涉及最突出的多方利益相关者的互联网政策制定，是不恰当的。此外，IGF对它的进程不产生任何有约束力的结果，因此，IGF是一个可以自由讨论互联网内容层有争议的公共政策问题的地方。

IGF的成立值得关注，因为它包含一个多方利益相关者模型（ICANN也使用该模型），其中一些国家，包括许多独裁政府，都同意参加与私营部门和民间团体平等的政策讨论。

“没有其他的治理模式可以阻止互联网分裂成受到小心保护的全国电信运营的堡垒，在那里对社交网络，如YouTube，甚至互联网本身的访问，都可以在瞬间被切断，”美国国际关系委员会的Stewart Patrick写到。

IGF的建立解决了网络治理争论吗？

有些国家仍然不满意ICANN对DNS的管理以及网络治理的多利益主体模式。近年来，一些国家已经以企业和民间团体的力量来推动扩大国家政府的影响力。

在联合国主办的迪拜国际电讯世界大会上（2012年12月），俄罗斯，中国，沙特阿拉伯，阿尔及利亚和苏丹通过一项建议指出，“各成员国应具备主权权利建立和实施有关网络治理的公共政策，包括国际政策。”该提案还呼吁会员国接管ICANN的很多职权，包括互联网的编号、命名和寻址。

美国代表团拒绝了这一计划，声称“美国仍然认为，互联网政策必须由多方利益驱动。互联网政策不应该由成员国来决定，而应是由公民，社区和更广泛的社会来决定。”

2014年初，美国政府宣布，计划在2015年9月当其与ICANN的合同到期时，将其长久以来对编号分配机构（IANA）的管理（由ICANN运作），出让给全球多方利益相关者网络社区。商务部也再次规定，它不会将IANA的管理权转交给政府主导的或政府间的组织。

美国官员强调，他们一直打算出让IANA的管理工作给国际社会。但许多评论家将此计划看作是奥巴马政府在爱德华·斯诺登彻底曝光美国监视措施后（尽管专家指出，ICANN和美国国家安全局的活动是根本无关），为了安抚国际批评的一项战略措施。但更重要的是，许多专家认为，这种象征性的交接可能为网络治理其他领域更广泛的变化打下了基础，如知识产权和网络安全。