互联网治理的重点到底在哪儿？欧美的友谊小船会翻吗？

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本报告是受欧盟驻美使团委托而撰写的系列报告的一部分，旨在促进欧美在互联网治理方面的有效合作。本报告访谈了欧盟及美国现任、前任官员以及ICANN的高级职员并分析相关文献，最终基于案例说明互联网治理的成功经验以及仍存在的紧张关系，最后提出相关建议。

总的来说，本文探讨了欧美互联网治理多方合作的现状与未来，有助于了解欧美在互联网治理领域的共同关注和利益冲突。

文章仅供参考，观点不代表本机构立场。

欧美互联网治理合作的现状与未来

作者：艾米丽·泰勒（Emily Taylor）是英国皇家国际事务研究所（查塔姆社）国际安全部门的副研究员，牛津信息实验室（Oxford Information Labs）的首席执行官；斯塔西·霍夫曼（Stacie Hoffmann）是牛津信息实验室的互联网政策和网络安全顾问。

编译：学术plus高级评论员  大林

文章主要内容一览        

1. 迫切性。随着物联网（IoT）和人工智能（AI）等先进技术的不断涌现，互联网治理问题日益凸显，欧美迫切需要建立一个积极的共同的多方愿景来推进对互联网的监管和治理。政治、经济、社会、科技等方面因素对欧美在互联网治理方面的立场构成挑战，这将使双方未来几年难以获得共识。
2. 价值观相同。欧美在互联网治理方面拥有共同的核心价值观和立场，包括开放、自由和互操作性以及网络安全方面的框架。欧美之间亦有较多多方合作的成功案例，包括互联网数字分配机构（IANA）的过渡和欧洲互联网治理对话（EuroDIG）机制。
3.微妙的差异。欧美各自的多方主义和支持多方模式的理由方面存在微妙的差异。一案例凸显欧美在互联网治理方面的协调关系日益紧张，包括围绕欧盟《一般数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）、管理域名注册数据的WHOIS系统，以及互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）董事会的争议，后者破坏了一项独立的网络安全审查。
4.互联网环境愈发复杂。互联网治理正变得越来越复杂，参与者越来越多。在这一重要的新兴领域没有显著的权威。此外，中国的发展对未来网络主权的影响，对当前由西方价值观主导的互联网治理机制形成了冲击。为弥合认识差异，欧美应在与更多支持多方主义的利益攸关方共同努力，成立一个高效的多方互联网治理工作组，吸引更多非政府的利益攸关方积极参与。 

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互联网治理现状

1.1 互联网治理：从狭义到广义

狭义的互联网治理被理解为“与全球互联网域名和IP地址协调相关的一系列重要但相对局限的政策问题”。这些是由ICANN通过互联网数字分配机构（IANA）管理的。ICANN的章程明确限制了其职责范围，并防止其介入其职责范围之外的问题，如互联网内容治理或人工智能对社会的影响。但是，互联网治理问题伴随整个技术生态系统的创新而发展，这限制了狭义互联网治理方法的有效性。

2005年，联合国互联网治理工作组（WGIG）的定义赋予互联网治理更广泛的内涵：“政府、私营部门和社会团体从各自角色出发，制定和应用共同的原则、规范、规则、决策流程和规划，从而指引互联网的发展和应用”。由信息社会世界峰会发起成立的互联网治理论坛（IGF）对互联网治理议题采取了更加包容的态度，采用灵活的、不断发展的对话机制以适应新出现的问题。

图1：每100名互联网用户拥有域名数（2005-2018年）从侧面反映了互联网治理重点的缓慢转变。每100名互联网用户拥有的域名数量已从最高的12个（2008年）降至9个（2018年）。资料来源：Verisign域名行业概览和ITU关键信息通信ICT数据汇编（2005-2018年）。

无论互联网治理问题未来如何发展，域名和IP地址作为对互联网运行至关重要的唯一标识符，其全球治理方案仍是任何互联网治理策略的基本组成部分。但这种狭义关注不足以解决更加广泛而紧迫的互联网治理问题，尽管这些问题目前还未得到国际上各方的一致共识。这些问题包括人工智能、大数据、物联网及其适用的技术标准，对新的递归解决方案（即使用DNS over HTTPs, DoH）的监督，以及隐私、网络安全和国家在网络空间中的作用等。

1.2 互联网多方治理及其战略风险

“多利益攸关者”（多方）模式一词最早出现在上世纪90年代，是指一种扩展政策和企业决策所涉及的参与者的方法。多方主义模式近年来被广泛用于“复杂的、有争议的国际问题”的讨论。从理论上讲，互联网治理的多方模式通常与所有利益悠关者在平等基础上制定的“自下而上”、“大致一致”的政策联系在一起。

对大多数西方评论人士而言，这一模式已被视为当下互联网治理最为合适的模式。ICANN就是目前互联网治理多方模式的典范。然而，理论与ICANN实践之间的差距，给欧美互联网治理的未来合作带来战略风险。正如ICANN实践的那样，多方治理对所有的声音都给予了同等的重视，甚至是激进或自私观点……但同时，ICANN打破僵局或维护公共利益的机制都不发达。

此外，政府的角色也存有争议，可以发现，在欧美均支持互联网多方治理的背后，对多方的实际含义可能没有一个一致的、共同的理解。

1.3 主要的互联网治理论坛

表1总结了互联网治理领域主要论坛的特点，包括：开放性（是否容易参与）、决策过程（如果有的话）、政府是否扮演正式角色、主要参与者、论坛监督机构或召集人以及论坛的正式和非正式成果类型等。

表1：互联网治理主要论坛

来源：报告作者。

为了确定主要互联网治理论坛议题覆盖性方面的潜在差距，图2描绘了每个互联网治理论坛涉及的领域广度和深度。

图.2 互联网治理雷达图，资料来源：作者汇编。注:论坛讨论深度和选择的组织仅代表作者的观点。

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欧美在互联网治理方面的关系现状

2.1 共同的价值观和关注

总的来说，欧美在互联网发展方面拥有共同的核心价值观，共同努力促进一个开放和自由的互联网；不干涉主义、私营部门主导、自由市场的互联网治理方式得到了大西洋两岸的共识。过去20年，美国的做法一直相对比较一致，并得到了两党的支持。欧盟理事会2014年关于互联网治理的结论也体现了欧美的共同利益和价值观，包括:      

• 一个开放、中立的环境，在其中言论和创新可以蓬勃发展，而分布式网络架构可以促进经济或政治权力均衡。

• 支持以多方模式管理互联网核心资源的方案，包括IANA功能向全球多方社区的移交。

• 支持互联网治理论坛。

• 确保互联网开放的前提下，避免其碎片化，加强网络安全。

欧美在网络安全的核心问题上有共同目标和价值观，具体包括：预防网络犯罪、网络空间负责任的国家行为、提高关键基础设施抵御网络攻击的能力等。在讨论网络安全相关问题时，欧盟倾向于关注特定的热点领域，如网络犯罪、虚假信息或数据保护。而美国倾向于使用互操作性、弹性、标准和安全等语言。这一定程度上反映出欧美监管方式不同。发展共同的话语体系为欧美在促进互联网网络安全方面加强合作提供了机会。 

2.2 欧美互联网治理合作的成功案例

（1）IANA移交

在美国国家电信和信息管理局（NTIA）宣布其准备将IANA职能的监督移交给全球多方社群后不久，欧盟理事会即批准了美国的决定。包括欧盟各机构在内的欧盟利益攸关方积极参与ICANN内为期两年的移交进程，以确定多方模式的未来。最终，ICANN社群的所有部门，包括政府咨询委员会（GAC），一致通过了跨社群工作组（CWG）的成果。在155个成员和参与方中，欧洲人是第二大群体占26%（北美为23%，亚洲为33%）。欧洲与会者来自多个利益攸关团体，是最活跃的与会者之一，包括一位来自欧洲联席主席。

（2）欧洲互联网治理对话

欧洲互联网治理对话（EuroDIG）已经成为国家和地区互联网治理论坛（IGF）项目中最成功者之一。尽管EuroDIG并不是一个特别成功的欧美协调的范例，但它确实证明了，如果欧洲机构全心全意地参与多方进程，可以取得什么成果。欧洲机构在EuroDIG成立的整个过程中为其提供了积极的支持，使其具有合法性，并确保所有机构（包括欧盟委员会和议会）的高级别代表参与。这些机构通过参与自下而上的方案讨论过程，在不“接管”或破坏EuroDIG明显的多方特征的情况下，维持了其发展势头。 

2.3 阻碍欧美互联网治理更有效合作的障碍

（1）支持多方主义的不同理由

从美国的角度来看，似乎存在一种真正的信念，即多方治理过程比现有的互联网治理方式更有效、更合法。在美国，个人职业生涯中在公共部门和私人部门之间跳槽是相当正常和自然的，不受利益冲突规则的约束。在北欧，情况可能也是如此，但在南欧，甚至在欧盟机构中，情形却完全不同。从欧盟的角度来看，这一相对微不足道的做法差异可以被解读为一种利己主义。欧盟可能会认为，美国官员的行动可能会受到影响，因为他们希望在离任后获得有利可图的私营部门职位。这加剧了欧盟内部一些人的质疑，即多方模式有利于企业或游说者的利益。

（2）欧盟对其在互联网治理上的国际影响缺乏优先考虑

自2016年IANA职能移交以来，欧盟对互联网治理的重视程度就处于较低水平。本文的受访者都提到了欧盟委员会和欧盟成员国在互联网治理方面居高不下的人员流动率。高人员流动率会导致工作连续性和制度有效性的缺失，并可能导致一些利益攸关者认为，欧盟对互联网治理的重视程度较低。与之相反，美国NTIA的核心员工在过去20年里一直保持一致。无论员工的稳定性是否值得关注，毫无疑问，目前（尤其是在自成体系和保守的互联网治理社群）美国官员拥有更广泛的经验和联系。

（3）ICANN和IGF的弱点

ICANN的多方社群被批评为缺乏透明度和尽责性，以美国为中心，参与成本高，无法及时就大家都理解的政策问题（如WHOIS相关的隐私问题和合法获取数据）得出结论。对大多数利益攸关者而言，参与旷日持久的政策研讨过程的动力不足。而IGF被设计成一个对话论坛，而不是一个决策机构，它被刻意与联合国的官僚机构分开，这使其总是在财务上陷入困境。

（4）互联网治理问题的复杂性

随着互联网治理定义的不断拓宽，互联网治理空间变得更加扑朔迷离、错综复杂，出现了一些亟待国际协调的问题。例如，人们认为国际社会对网络安全的关注不够，因此在2011年成立了全球网络空间会议（GCCS），与会的全球互联网治理人士并不多。尽管GCCS被设计成一个多方对话的论坛，但在2017年GCCS会议上，只有5%的参与者来自学术界和民间社群。

2.4 欧美互联网治理协调的失败案例

（1）欧盟GDPR和WHOIS

欧盟一般数据保护条例（GDPR）的广泛司法管辖权及其对WHOIS造成的影响充分暴露了欧美间的分歧。通过WHOIS系统获得域名注册数据，已成为执法部门和知识产权所有者广泛依赖的用于调查和打击网络犯罪、滥用的手段。尽管欧盟提出了有关其隐私方面的担忧和书面建议，但在整整14年的时间里，美国和ICANN社群未能预估和准备好GDPR应对WHOIS的影响，以维护合法的第三方利益。如果无法找到确保执法部门获取数据的可行解决方案，GDPR和WHOIS的矛盾可能成为欧美之间的贸易问题。现在，欧盟、美国和ICANN正在有效地合作，试图达成一个可行的结果。

（2）提升ICANN对网络安全的关注

尽管“安全和稳定”是ICANN的核心使命之一，但网络安全在ICANN的社群讨论中扮演了一个相对次要的角色。主要由欧美代表参与的ICANN安全和稳定评估小组评估（SSR2）工作2017年曾一度被原因不明地暂停6个多月，而ICANN安全和稳定咨询委员会（SSAC）成员资格只能通过受邀获得，其讨论都是闭门进行的。最近对SSAC的一项独立审查建议其在ICANN社群中发挥更积极作用，以便在早期阶段发现安全问题。

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互联网治理的未来展望

近年来，关于互联网治理的讨论的性质已经发生了变化。ICANN不再是互联网治理的对话中心，未来的问题也可能不会涉及ICANN。互联网治理将涉及网络安全、物联网、人工智能、大数据、搜索引擎、社交媒体、移动运营商以及人权等广泛领域各类型参与者。这需要更复杂的互联网治理格局和治理架构。没有一个单一的场合可以全面探讨与互联网治理相关的所有问题。值得关注的是，多方参与的互联网治理未来并非确定无疑的。这是欧美都不愿意面对的。

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结论

随着互联网治理的涵义大大超出域名和IP地址范畴，当前至关重要的是，欧美在积极合作心态的推动下，从过往协调失败案例中汲取教训，加强既有的多方进程的有效性，并主动谋划，以确保人工智能、物联网、搜索系统、社交媒体、移动运营商、网络安全和网络空间负责任的国家行为等未来互联网治理议题研讨中有多方主义的一席之地。

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建议

欧盟驻美使团在其中可以发挥特殊作用，通过促进欧美机构间的密切合作以建立更大共识——尤其是在提议的成立工作组等敏感问题方面。

• 建议1：通过鼓励温和的欧洲的持近似观点的利益相关者参与互联网治理进程以提升相关能力。
• 建议2：与持近似观点的利益攸关者合作，建一个关于有效多方的互联网治理的工作组。
• 建议3：吸引更多非官方的、看法相似的利益攸关者来实现更强劲的多方参与。
• 建议4：促进关于WHOIS和GDPR问题的对话取得平衡性成果。
• 建议5：在整个ICANN过程中加强网络安全意识和投入。

（全文完）

作者专栏 

大林，学术plus评论员，专注研究网络空间战略、复杂系统仿真等。

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