卡内基:中美技术“脱钩”九大战略政策如何落地？​

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2022年4月25日，美国智库卡内基国际和平基金会发布报告《美中技术“脱钩”：战略和政策框架》（U.S.-China Technological “Decoupling”: AStrategy and Policy Framework），分析了美国应对中美竞争及未来发展的“平衡性脱钩”战略：即一方面避免因激烈的技术“脱钩”导致矛盾激化，另一方面通过对中国的战略制裁，保持美国在全球的领先优势。本文主要针对报告提出的九项具体政策进行详细介绍，并进行简要评述，仅供参考。  

卡内基发布《美中技术“脱钩”：战略和政策框架》报告

编译：学术plus观察员 罗文

本文主要内容及关键词1.战略落地：将战略转化为具体政策和进程，强调重视政策边界问题2.“平衡性脱钩战略”的九项具体落实建议：①保持美国军事优势：预判他国军用技术实现突破的时间范围，并为预判提供独立的情报资源②限制有关国家安全的情报活动：检测、处理、管理企业及个人的数据情况③防止危机中对基础设施的数字破坏：评估反价值攻势，建立安全预案，调查供应链中他国企业状况④限制社交媒体等舆论影响：建立专项评估小组⑤针对“数字监控”进行攻击：除技术上限制与制裁，重点发展替代品⑥国际贸易与知识产权问题：建立全面且包容的贸易战略⑦保持在战略行业的竞争和领先：政府技术控制措施仅在必要时使用⑧赢得国家影响力：解绑技术竞争与国际贸易⑨塑造美国国内叙事方式：促进技术控制评估程序的正规化3.评述：该报告的“平衡性脱钩战略”结合近期拜登政府相关补贴等政策调整，可预判美很有可能推动平衡性政策落地。若上述政策实施，中美竞争将进入新阶段，美可能在某些非核心领域作出些许让步，但将继续计划新兴技术领域、国际规则制定以及国际影响力等方面的竞争，并导致未来一段时间战略竞争的常态化发展。美国国家情报委员会《全球趋势报告2040》美国重大立法！《2021年战略竞争法案》美国情报界《2021年度威胁评估》兰德报告《灰区侵略的威慑评估框架》内容主要整理自外文网站相关资料仅供学习参考，欢迎交流指正！文章观点不代表本机构立场*****
阅读英文原文/完整报告请点击文末：阅读原文

1.战略落地

战略落地：将战略转化为政策和进程

本报告将美国众多的利益关系分为九个不同“技术脱钩”的政策目标，包括：国家安全目标、经济目标，以及一些辅助性的非技术目标，如：“获得对中国的总体影响力”和“塑造美国国内叙事方式”等，作为美国应对中国最为重视的策略指向。

报告提出，应将有意义的指导化为具体且可操作的政策选择。因此，尽管美国的限制主义者、中间派和合作主义者三方在对华的“技术脱钩”存在分歧，但在将其高层次的战略愿景转化为具体的政策时，都必须面对政策边界的问题，需要在具体的案例上把握好分寸。而这个“分寸”容易把握的部分是美国政府控制的风险最高、战略最敏感的技术领域，难以把握“分寸”的部分往往是风险较低、战略敏感度低的技术领域。

报告通过审查美国技术控制在实现上述政策目标中应发挥的作用，根据总体（中间派）战略，权衡中美技术相互依赖的风险和利益，以及美国政府技术控制的风险和利益，提出相应的分析框架和政策建议。但由于美国的政策制定者在实际情况中面临着更加复杂情况，本报告的建议需要具体执行机构进一步审查和辩论，才能够得以实行。

2.脱钩战略内容

脱钩战略的九项具体战略

2.1 保持美国的军事优势

自2001年以来，由于反恐和反叛乱的优先事项，美国军队在现代化的许多方面的准备程度都有所下降。就长远来看，中美军事技术竞争很可能会是一场持续多年的马拉松式竞争，并成为美国长远发展的重要负担。然而五角大楼对 "竞争优势 "概念十分模糊且缺乏界定，因此难以确定哪些技术领域值得美国政府投入资源去限制中国。如果依靠毫无边界的控制与竞争去完全切断美中科技的联系，无疑会对美国经济发展造成影响，并削弱美国的创新能力。此外，美中竞争不仅局限于军事领域的，未来几年可能会更多地依靠经济和外交手段来对华竞争。因此，美国应该避免技术限制，尽管这种限制会立即产生适度的军事收益，但会给美国带来更大、更长期的经济和外交成本。具体政策建议包括：

• 首先，国防部须优先处理中美在军事领域的竞争。包括预判军用技术发展路线图，大致确定将在什么时间范围内实现军事技术突破。这将有助于联邦监管机构设计出更有针对性的技术控制模式，以便在实现军事压制的同时，尽量减少对国家利益的损害。

• 其次，美国情报部门应该对国防部的预判提供独立的情报资源。在明确军事关键技术领域后，情报分析人员应尽快评估出实际获得技术突破的可能性，同时，分析员还应评估对外国技术转让的相对依赖性，而不是仅关注其本土开发技术的能力。

• 最后，监管机构还将考虑潜在技术控制的有效性，鉴于两用技术、私营部门主导的 "附带 "创新和全球化供应链的重要性日益增加，国家安全委员会应评估目前的技术控制程序是否足够全面和有效。

2.2 限制有关国家安全的情报活动

政策建议包括：

• 监管机构应该重点保护对情报机构具有最大边际效益的个人数据，同时接受其他类型数据的处于更高风险水平。

• 情报部门需要检查美国政府检测和处理不同类型的个人数据盗窃事件的能力。

• 情报部门应重视私人企业对个人数据的管理情况，为私人企业的数据管制制定一个合适的标准。

2.3 防止危机中对基础设施的数字破坏

美国政府应预判破坏美国关键基础设施的能力，并制定能够应对这些情况的防御措施，设计有针对性的控制措施来遏制这种风险。具体政策建议包括：

• 美国国防部应发挥主导作用，以制定国防规划方案为起点，确定对美军实现任务目标至关重要的军用基础设施或网络范围，并评估这些网络中是否存在其他大国制造的软件或硬件。
• 其次，国土安全部应该评估“反价值攻势”，并以现有的安全框架为基础，建立一套安全预案。对国家关键职能的主要利益相关者进行调查，以确定中国在供应链中的商业存在情况。
• 最后，国土安全部应在推动监管机构对中国实施技术控制之前，设定一个高标准的关键性门槛。

2.4 限制社交媒体等舆论影响

目前，美国无法明确判断中国在该方面的能力及其对美国的影响如何，因此，应该在基于严谨事实评估的基础上，指导其对技术控制措施的应用。具体建议：总统可组织一个由政治学家、通信专家、影响行动研究人员和技术专家组成的外部咨询小组，专门负责研究美国国内环境对中国数字影响力行动的敏感性。

2.5 针对“数字监控”进行攻击

美国应从以下几个方面采取具体措施：首先，美国国务院和情报部门应加强与外部团体的战略合作，确定中国现有相关技术系统的范围和内容。其次，商务部和财政部以及其他联邦机构名且相关技术系统对美国直接和间接依赖的方式（包括美国出口、融资、技术合作等）。最后，监管机构再根据实际情况，在某些关键领域实现技术控制。在"出口"技术方面，美国应该根据出口国家的不同采取不同措施，除了在技术上采取限制措施和制裁之外，还应该把重点放在促进发展西方替代品上。

2.6 国际贸易与知识产权问题

美国应首先使用技术控制来解决不公平的经济行为，并在美国整个国际贸易的全面战略中统筹协调。总体目标是建立起美国期望的国际贸易状态。其次，由于国际贸易存在复杂性，美国应该制定一个具有包容性和全面性的贸易战略。需要美国国家安全委员会、国家经济委员会、国内政策委员会、商务部、财政部以及美国外国投资委员会等机构联合制定与实施战略。

2.7 保持在战略行业的竞争和领先

在美国寻求保持经济领导力和竞争力的过程中，美国政府的技术控制应该发挥具体而有限的作用。总统应指示监管机构在必要时才采取限制性措施，以阻止中国在特定战略产业中迫在眉睫的主导地位，从而为美国的其他积极投资争取时间，使其取得成果。

2.8 赢得国家影响力

技术本身并不总是美国政策的唯一关注点，美国更多时候将其视为双边谈判中的一颗棋子。例如，特朗普政府通过将中兴和华为列入实体名单，推进与中国更广泛的贸易谈判，要求中国采购美国更多的农产品。事实上，特朗普通过这样的方式获得了对中国的总体影响力。但是从全局来看，美国这样将技术竞争与国际贸易捆绑的方式，无疑给中美日益脆弱的技术关系增加更多压力。对此报告提出如下建议：总统应指示监管机构、外交官和贸易谈判人员，除在特殊情况外，不要将与中国有关的技术限制作为其他事项的谈判筹码。

2.9 塑造美国国内叙事方式

在公共话语上，美国有时会利用宣布新的技术限制来塑造国内私有企业和学者对别国技术的威胁认知。尤其是在私有企业还未认识到与别国技术合作的风险时，美国政府的技术限制将成为一个强有力的信号，并用于政治叙事中，以获得政治支持。对此建议美国政府行政部门应尽可能遵守评估技术控制的常规程序，避免权力滥用，应制定正规化使用程序和监管机制来分析应对与中国有关的技术控制。

3.评述

本报告的政策建议不同于美国对华技术脱钩的“进攻性”和“防御性”策略，而是试图在对华脱钩中寻找战略平衡点。可以说报告的政策建议是美国对华脱钩的第三条道路——平衡性脱钩战略，是美国最新提出的“理性脱钩”构想。

报告发布本身就已经反映出美国国内对特朗普时期 “进攻性”脱钩战略的反思。再联系近期拜登政府宣布将采取新行动应对中国的产业补贴；美国贸易代表凯瑟琳·戴在众议院表示将调整对华经济策略，改变美国向中国施压的贸易政策，转向实现美国摆脱中国的经济独立；美国国务卿布林肯放风将发布应对中国崛起的新国家安全战略等信号。可以预判美国可能将在中期选举前调整对华政策，就目前态势来看，美国很有可能将在今后的对华政策推动上述报告中平衡性政策的落地。

如果报告中“理性脱钩”构想的平衡性政策得以实施，美国对华竞争将进入新的阶段，其影响有二：一方面美国在某些非核心领域作出些许让步，对两国政治、经贸和交流具有积极意义；另一方面平衡性政策的重点是在核心领域的战略竞争，很有可能将会激化如新兴技术领域、国际规则制定以及国际影响力等方面的竞争，并导致未来一段时间战略竞争的常态化发展。

（全文完）

参考链接：

https://carnegieendowment.org/2022/04/25/u.s.-china-technological-decoupling-strategy-and-policy-framework-pub-86897

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