人类政治的各种左右为难6：从总督巡抚到军阀混战
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关于中央-地方的行政层级，上篇文章说到宋。今天我们接着说元明清。
元朝的政治特点，一个是大，再一个就是乱。
元朝的疆域，大得出奇，包含了辽宋金夏等多个朝代的地区。元朝也因此继承了各朝代各种各样的政治制度，这样就很乱。元朝的中央-地方层级，不仅是三级，甚至有四级五级的。
从制度角度，元朝留给后世的，主要就是行中书省制度，也就是今天省的前身。
“省”现在是中国的行政单位名称，但过去是中央的一个机构名称，三省六部制中的“省”，相当于今天的部委办等等。地方上的最高行政单位，此前的名称有郡、州、府、道、路等等，没有省。
中书省是元朝中央的一个核心机关。在中央，就叫做中书省，派出去到了地方，就叫做“行中书省”——走来走去的中书省，后来简化为“行省”，再后来进一步简化为“省”。
前边的朝代，两级变成三级，都小心谨慎左顾右盼，就是为了防止地方行政单位过大，而威胁国家统一和稳定。这些细致入微的考虑，对蒙古人来说未免要求太高。元朝的统治，一言以蔽之，就是粗放。元朝那么辽阔的疆域，只有七个行省，可想而知每个行省有多大。
行省这么大，只好内部设置很多层级，所以有四级五级的现象。层级一多，管理势必叠床架屋，成本高昂，其实也就谈不上有什么管理了，基本就是爱咋咋地了，反正蒙古人很快就要打马回草原了。
明朝一方面继承了元朝的行省制度，另一方面是把元朝乱七八糟的多级行政制大大简化了一番。当然，明朝的疆域比元朝小多了，所以行省的面积也小多了。
除了南北直隶两省，明朝还设立了陕西、山西、山东、河南、浙江、江西、湖广、四川、广东、福建、广西、贵州、云南十三个省，一共是十五个省。很多行省已经和今天的省差不多。下设府州县，基本是三级，也有四级的。
在省这一级，明朝效仿了宋朝的地方分权制度，分设主管行政的布政使司（藩司）、主管司法的按察使司（臬司）和主管军事的都指挥使司（都司）。地方上的一般事务，按照分工由三司分头办理。但如果是大事，就要三司会同办理，任何一人都不可擅自处理。这样一来，地方上的权力就分散了，很难产生安禄山式的人物。
按下葫芦浮起瓢。地方上权力分散，好处是杜绝了地方割据势力的成长，坏处就是遇到事情，地方上应对很不得力。
除此以外，还有一个问题。地方上的官员，任职时间一长，会和地方上的种种势力结成千丝万缕的关系。明朝有官员回避制度，也就是官员不得在家乡任职。这可以缓解一部分问题，但时间一长，还是无法避免地方官和地方豪强结成关系网。
关系网结成以后，很多地方上的事务就难以处理。中央对此的解决办法，是在必要的时候，从中央派出官员到地方去解决难题。这些中央官员，和地方上并不熟悉，容易超脱在各种利益之上秉公办事。
这就是总督、巡抚的来历。
总督、巡抚，有时候派往一省办事，有时兼跨几省。时间长了以后，原本是临时派出的总督、巡抚也就成了正式官职。
同时，地方上如果有军事方面的事情要统筹办理，中央也是派出武官去指挥，这就是总兵。督抚、总兵成了正式官职以后，又有了如何监察他们的问题。明朝皇帝的办法是派出中官（也就是宫里的太监）去各地监督督抚、总兵。
这样一来，到明朝后期，地方上的藩司臬司都司三司制衡制，渐渐被督抚、总兵、中官这三个官员的制衡制取代了。原来的三司，实际地位下降了。
到了清朝，就把总督、巡抚制度正式化了。总督管理几个省，巡抚对应一个省。到后期，在中原地区，清朝共有八大总督，分别是：直隶总督、陕甘总督、四川总督、云贵总督、两江总督、湖广总督、两广总督、闽浙总督。曾国藩担任过其中最重要的两个：两江总督和直隶总督。
到这里，就有一个问题了。对中央来说，两级制优于三级制，所以，隋唐宋建立以后，恢复两级制是重中之重。当然，后来三级制以各种方式又回来了。
可是，到了明清，从一开始就是三级制。明清两朝，为什么不恢复两级制呢？
原因在于，到了明清，由于番薯、玉米等新农作物的引入，人口数量大增。清朝还是一个多民族地域辽阔的国家。这种国家的“基本面”和汉唐宋已经根本不同。在这种人口密度之下，没办法两级制了，只能是三级制。
前面说了，从宋朝开始，有了地方分权的制度创新。明清继承并发扬光大了这种创新。这种分权制，到清朝已经发展到很完善的地步。
曾国藩消灭太平天国以后，兵强马壮，且成为最富裕的江南地区的一把手——两江总督。手下有人建议曾国藩就此称帝，造反当皇上，但曾国藩不为所动。这其中的原因，当然主要是曾国藩的正统忠君思想，但清朝地方分权制的完善，也让曾国藩知道，造反很难成功。
比如，地方上军权、财权、民政权是分开的。曾国藩虽然是两江总督，就算他有军队，但财权属于其他官员控制，一旦造反，钱粮马上就会被切断。军队无粮饷，怎么打仗呢？
要知道，曾国藩奉旨镇压太平天国，在筹措军饷上费尽了脑筋，受到各地官员的种种掣肘，曾国藩多次被逼得上天无路入地无门。这还是奉旨打仗，如果是造反，那可就不是掣肘了，而是群起而攻之。
虽然总督们保持了对中央的忠诚，但到了清朝后期，总督已经势力很大。就等一个契机了。义和团运动就是这个契机。
义和团运动主要在河北、山东、陕西等北方省区，基本没怎么波及南方。其实，清廷对列强宣战时，曾经下诏要求南方那几个总督带兵北上勤王，帮着朝廷打洋人。当时的两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、两广总督李鸿章等人拒不奉诏，并且和洋人达成互不侵犯协议。这就是著名的东南互保。义和团运动及随后的八国联军，因此没怎么影响南方。
因为被列强打得狼狈“西狩”，清廷事后也就无力追究这些总督的抗旨不遵了。朝廷的威风一倒，再想恢复，可就难了。从那以后，各地总督的独立倾向越来越大，国家分裂的势头就开始了。可以说，清朝覆灭的命运，那时已经注定。
各地总督的坐大，地方势力独立性的增强，是武昌起义这个规模并不大的兵变，却一下子推翻了大清朝的根本原因。武昌起义不久，各省纷纷宣布独立，清朝也就大厦将倾哗啦啦倒下了。
从制度设计的角度看，清明两朝已经非常高明。地方的分权制衡，使得两朝即使实行三级制，也能在六百年时间里保持了很高的稳定性。明朝有那种几十年不上朝的皇帝，社会秩序也能大致正常运转；中央没有曹操司马懿那样的权臣，地方上没有安禄山那样的藩镇之祸。清朝则在内外交困中，居然还能有个“同光中兴”。
但所有这些精巧的制度设计，在王朝末世的多事之秋和一片混乱中，都被冲击得面目全非。在乱世中，有能力恢复秩序的强人，必将压倒所有精巧复杂的制度。三级制所特有的地方独立倾向，明清两朝并没能彻底解决。
到了民国，独立性很强的各省，自然而然转化成了军阀林立。原有的地方分权制衡被破坏殆尽。各省的督军，就像唐代的节度使那样，民政军事财政人事一把抓，就是一省的土皇上。
在1920年代，甚至有人主张把这种各省分立的局面固定下来，把中国建成一个联邦制国家，这就是“联省自治运动”。其间湖南还一度建成了“湖南共和国”。
后来发生的事情，大家都知道了。先是南京国民政府实现了名义上的全国统一。后来新中国建立了，彻底消灭了各地的军阀，重建了国家的统一和秩序。
新中国建立以后，同样面临着两级还是三级的问题。
起初，随着解放军各部队在全国的进展，各部队在全国分布开来。在这个基础上，设立了跨省的六大区：东北区、华北区、华东区、中南区、西北区、西南区。除了华北区以外，其他大区都是一把手党政军一手抓。
熟悉历史的人知道，这种情况有很大的隐患。
果然，有些地方的一把手很快就有了独立倾向，比如东北区的高岗就被称为“东北王”。中央当然也看到了这一点。先是“五马进京”，把大区领导调到中央，削弱大区的力量。1954年高岗倒台以后，中央就把六大区撤销了。各省党委直接对中央负责。
1961年，又成立了东北、华北、华东、中南、西南、西北六个中央局。后来，在文革中，也先后撤销了。省以上的行政区，此后没再出现。
可是，两级制还是三级制的问题，依然存在。主要是因为，中国的一些省，也是面积大且人口多。三十多个省区直辖市，对应着两千多个县。两级制的话，一个省直接管理几十个县，也是很难很复杂。
于是，在省和县之间就又出现了一级——地区行署。但这一级一直没有“坐实”，没有成为完全意义上的一级行政区。地区行署领导人被称为“专员”，显然不是正式的官职，省的派出机构的色彩更浓。
不过，因为毕竟有这么一级，所以就成为三级制。三级制就造成了上传下达的层级过多，浪费资源。所以后来又有了撤县并市等行政改革，往两级制的方向靠。
中国行政区划的另一个问题就是，有的省区过大，实在不适合两级制。所以一直有人主张进一步细分省，比如增加到五十个省级单位。这个问题一直在讨论，估计短时间内还不会实施，不过已经有一些具体动作，比如把重庆从四川划分出来。今后还可能根据现实情况增加一些省级单位。
当然，现代社会，交通、通讯技术飞速进展。古代不容易做到的事情，可能今天就能做到，甚至轻松完成。这也是两级制还是三级制这个问题现在不是那么突出的重要原因。
总结一下，中央-地方关系中的分级问题，之所以左右两难，就在于，以中国的辽阔疆域，如果实行两级制，那么最高一级的地方行政单位，数量就会很多，造成中央难以有效管理。
于是，在这个级别之上，早早晚晚，都会出现一个更高级别的行政单位。起初，可能是监察区，或者是军事区，但只要有个框架，后来就会“脱虚向实”，演变为实实在在的一级行政区。于是，两级就变成了三级。
三级制下，最高的那级地方行政单位，面积人口都会相当于一个国家。这时，如果出现中央衰弱，或者内忧外患，地方势力就会趁机独立，从而造成国家分裂。随之就是军阀混战，民不聊生。
历史上，虽然有汉朝的小官刺史监察大官郡守，宋朝开创的地方分权等精巧的制度设计，但终归是没能彻底解决问题——这就是一个永远无法彻底解决的左右两难问题。
看到这里，读者诸君可能会有些沮丧。看来，历史就是一遍遍重复犯同样的错误，就是一遍遍折腾而已。难道说，真的就没有彻底解决办法么？
其实，大可不必因此沮丧。社会发展周而复始，看上去是无聊的周期律，但其中自有深意。
一方面，虽然表面上看是简单的循环，但细看之下，会发现其中有持续的提高和改进。所以，中国历史的各个王朝，大的趋势是，制度越来越完善，国家的稳定性越来越高——就算出了乱子，恢复起来也是越来越快。
更重要的是，对社会整体的那些大规律，不经历几次反复，人们是认识不到理解不清的。就以中央-地方关系来说，中国历史经历了这么多的反复试错，虽然没找到彻底解决方案，但我们中国人对这个问题的认识，因此非常深入。
两级制和三级制，各有利弊，且各朝各代一再重复类似的演变规律。有鉴于此，中国的政治家早已意识到，中央和地方的关系，简单偏重哪一方，都是不对的。重要的是，要在其中找到平衡。既不能事事中央一把抓（两级制），也不能中央事事大撒把（三级制）。好的制度，是在这两种状态之间，找到微妙的平衡。
相比之下，其他一些国家，由于没经历过这种反复试错，在中央-地方关系上就很傻很天真。
这方面的典型例子是苏联。
同样是社会主义制度，苏联几乎把所有权力都集中到莫斯科。地方上的自主空间和主动性，很小。这其实是苏联快速崩溃的主要原因——莫斯科一出问题，全国瘫痪；全国瘫痪又让莫斯科更加无法解决问题。这就成了恶性循环，局势迅速恶化到不可收拾。
而我们中国，即使在1950年代全面学习苏联“老大哥”时，决策层也充分意识到中央-地方关系保持平衡的重要性。当时，毛泽东明确指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”。
所以，同为计划经济，中国比苏联保持了多得多的地方自主性。这也是中国后来改革开放顺利展开的主要原因——地方上有空间有条件率先突破，成功以后再在全国推广。苏联就没有这个条件。
周期律或许不可避免，那些左右为难的问题也注定永远不可能彻底解决，但是否经历了这些，区别很大。经历了周期律，感受到很多问题的左右为难，能大大增加人们的智慧和经验，这就不会再被幼稚简单的方案所蒙蔽，而是能够准确地把握住问题的关键。
老谋深算、老成持国，就是这么来的。漫长丰富的文明史，价值就在这里。
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