吴士存：南海海上安全挑战，中国需要感知什么
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吴士存
中国南海研究院创始院长、中国论坛特约专家
2021年，南海地区形势在继续沿着“总体稳定可控、局部动荡不安”路径演变的同时，也呈现出一些新的特征。南海依然是亚太乃至全球地缘政治竞争的热点地区，中美军事与安全较量的前沿地带；南海问题依然是全球最为复杂的海洋争端和中国与东盟国家间关系当中牵一发而动全身的敏感因素。
2021年6月7日，中国和东盟十国在重庆举行落实《南海各方行为宣言》（DOC）第19次高官会，就尽快恢复“南海行为准则”（COC）案文第二轮审读及下步磋商安排达成一致，中国与越南、菲律宾、马来西亚等国也利用高层会晤和既有双边机制保持对话磋商势头，双方共同有效管控着海上分歧。但与此同时，也应该看到南海形势因诸多因素的叠加作用，呈现出前所未有的复杂局面。
美国以拉拢盟友伙伴联手抗华为主要内容的“南海新政”基本成型。2021年7月11日，拜登政府的国务卿布林肯重新确认2020年7月13日蓬佩奥在特朗普政府国务卿任上发表的“南海政策声明”之有效性，这标志着拜登政府全盘接受了其前任奉行的在南海有关争议问题上放弃中立立场。同时，拜登政府回归联盟框架，把重构并强化与菲律宾、越南等盟友国家伙伴的特殊关系置于美南海政策的优先位置。美防长奥斯汀和副总统哈里斯先后于7月、8月访问菲、越，在重新激活《菲美访问部队协定》的同时重申《美菲共同防御条约》“适用于南海”，并向越南送上一揽子防务合作“礼包”。
拜登政府南海政策之“新”，还体现在全方位聚焦中国，以强化军事威慑力为导向，加强海上活动，深化前沿部署。2021年6月，美国国防部“中国特别工作组”提出一份报告，其中心思想是集中力量应对中国这个“头号挑战”，其所主张的具体措施包括振兴盟友和合作伙伴网络，增强威慑力，加速构建新型、现代化作战能力，等等。这意味着继“亚太再平衡战略”“两个60%”部署之后，美国开启新一轮战略调整，南海地区将是美军向“印太”地区集结优势力量和实现“无人化”“智能化”等新战力的重点。
2021年，美军在南海开展的“航行自由行动”（全年五次）及空中抵近侦察活动虽相对以往有所收敛，但根据其提出的“太平洋威慑”“综合威慑”等新概念，美军平均每两个月派遣至少一个航母打击群进入南海，并且增加了核潜艇的活动频次，加剧了“南海军事化”趋势。
美国主导、多国参与的海上新型多层多边安全同盟机制逐渐浮出水面。拜登政府深知面对中国的强大以及亚太地区复杂的地缘政治和经济现实，美国无法搭建“北约式”的高度组织化和行动一体化的“印太”联盟集团，转而试图以由其盟友伙伴国家组成的“模块化”和“任务驱动型”合作体系，应对中国在西太平洋对其海上霸权构成的“挑战”。
2021年美先后两次主导举行美日印澳四国机制（QUAD）领导人会议，南海问题被列入议题。9月，美联手英澳建立冷战结束以来亚太地区首个三边安全伙伴关系（AUKUS），并计划为澳组建一支由八艘核动力攻击性潜艇组成的潜艇部队。这两个举动对西、南太平洋安全形势的负面影响不容低估。此外，在南海区域内，美国与菲律宾、越南在基地使用、武器销售、海警合作、联合演习以及情报共享等领域的合作势头引人注目。
部分南海声索国以法理“索权”、油气开发“扩权”、岛礁扩建与设施部署“固权”为特征的单边行动此起彼伏。从牛轭礁渔事纠纷到仁爱礁风波，菲律宾一些政客极力挑动事端，推动复活、落实“南海仲裁裁决”。个别东盟国家仍在暗中推动大陆架界限委员会（根据《联合国海洋法公约》设立的机构）对其南海北部200海里外大陆架划界案进行审议，甚至扬言效仿菲律宾提起新的“国际仲裁”，还在南海争议区油气开发和推进实控岛礁扩建部署设施方面有新动作。
从2020年以来南海海上态势发展动向看，几乎没有一个大国能够置身事外。美国、日本、澳大利亚、英国、法国、德国、印度甚至荷兰的军事力量扎堆进入南海，“项庄舞剑意在沛公”。仅从此角度看，未来一段时间，南海的地缘政治和安全环境也会更趋复杂严峻，南海“由乱及治”任重道远。接下来，我们尤其需要加强以下几方面的应对。
对美主导设置、为遏制中国量身打造的各类安全机制的负面影响及其发展趋势进行综合评估。美将“印太战略”框架下的QUAD、AUKUS合作重心引向南海、东海，并加紧推动与越、菲等域内国家建立起针对中国的安全合作关系，将重构亚太地区既有安全架构，改变地区力量分布的原有格局。与此同时，西、南太平洋海上安全局势将由于澳装备核潜艇可能引发地区军备竞赛、中美军事博弈升级等而更加趋于恶化。
在现代国际体系中，小国的影响力极小或根本不存在，它们只能通过分析大国的行为来推算自己的益损率，进而做出决策和反应。南海地区小国林立，它们很难超然于大国博弈之外，一旦出现南海周边国家在中美之间选边站的局面，南海将永无宁日。
对个别声索国利用COC磋商“窗口期”推进单边行动的风险性有充分估计。随着2017年以来COC磋商的加速推进，一些南海周边国家开始为“准则时代”的来临进行超前谋划和布局，试图利用COC最终文本达成前的时间，在岛礁建设、争议区油气开发等COC可能会做出约束性安排的领域加紧推进单边行动，以造成既成事实，巩固和扩大既得利益。与此同时，某些对海上油气利益、岛礁扩建和设施部署有迫切需求的声索国，将利用美国的暗中支持和所谓“国际仲裁”的背书，择机加快单边行动的步伐，争议地区执法、油气勘探、渔业生产、岛礁控制和建设等突发性因素有可能使南海海上形势出现周期性、阶段性升温或动荡。
对菲律宾依据仲裁裁决强化主张和推进海上行动导致两国关系遭遇新的挫折应有思想准备。菲国内部分政客自2020年以来频频提及仲裁裁决，再度激活了影响两国关系的南海问题。2020年9月菲总统杜特尔特在第75届联大一般性辩论上演讲时称，“裁决已成为国际法的一部分”。2021年6月，菲外长洛钦公开声称“裁决是国际法的里程碑”。7月，菲副总统莱尼·罗布雷多发表声明指责杜特尔特政府“尚未充分利用国际裁决作为追求我们国家利益的工具”。这些言论与南海和平稳定的大势相悖，也给来之不易的中菲友好合作带来消极影响。
菲国内一些政客挑动南海问题，菲领导人不得不跟风发表消极言论，有其复杂的菲国内政治斗争背景，菲总统大选的不确定性更为未来中菲关系发展增添不稳定因素。目前菲已进入大选季，一直到2022年6月新总统产生，不排除菲总统候选人及各种党派势力为了赢得选举而大肆炒作仲裁裁决，甚至制造新的海上事端的可能性。届时，如何管控好可能出现的涉南海问题消极因素，如何确保中菲关系平稳过渡，对维护南海和平稳定至关重要。
对中国倡导的海上合作和共同开发要有合理预期。出于以资源开发巩固既得利益和海域主张的考量，部分声索国利用仲裁裁决强化其单方面主张，对中国倡导的海上合作和共同开发反应冷淡甚至态度消极，缺乏推进海上合作的政治意愿和行动措施。同时，从他们的视角看，在COC磋商完成前，以单边行动巩固和扩大既得利益的重要性和紧迫性大于现阶段开展海上合作的实际需求。与此同时，域外国家谋取地缘利益的做法又将对冲南海沿岸国推进海上务实合作的努力。
对美国与南海周边国家及台湾当局海巡部门开展“执法合作”应保持警惕。海岸警卫队已被美赋予可补充海军、海军陆战队作用，在南海应对中国海警和海上民兵“灰色力量”的任务。美海岸警卫队通过同越、菲、马、印尼及台湾当局签订双边协定、定期开展联演、实施能力提升计划、港口访问和基地使用等方式，在南海实现了常态化的存在。不排除未来美与南海周边一些国家合作，以签署“随船观察员协议”方式在争议海域执法。
扩充中国的“工具箱”
中国在今后相当长时期内，应继续围绕两个重点任务扩充政策“工具箱”。这两个任务分别是：确保中国—东盟全面战略伙伴关系不受南海问题干扰，避免中美军事力量在部分海域和航道的“控制”与“反控制”斗争演变成军事冲突。
以南海稳定为导向，制定切实可行、具有前瞻性和一定透明度的南海战略。中国与越南、菲律宾、马来西亚等声索国建立的双边磋商机制应依次推进提升互信、预防性外交、危机管控、海上合作及争端解决等阶段性目标，在双边合作中说彼此都听得进的话，做现阶段能做得到的事。
扎实推进地区秩序构建，打造海洋命运共同体，实现南海长治久安。COC磋商需要根据新的情况和实际进展商定时间表和路线图，以弹性、灵活的进度安排，和与DOC框架下海上合作并行不悖的方式，稳步推进COC案文磋商，同时推动南海海上合作尽快取得“早期收获”新突破。
加强能力建设，提升南海维权和维稳的综合实力。强大的威慑力是阻止美国在南海一意孤行的不二选择。同时，中美两国应考虑制定新的有拘束力的军舰军机相遇规则，覆盖海上、空中和水下，避免南海日益频繁和密集的军事活动发生不测事件。
文章2022年1月6日首发于《世界知识》
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