个别投资者并无要求人民银行必须为其个人利益而履行查处职责的请求权｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 根据《中华人民共和国中国人民银行法》《中国人民银行行政处罚程序规定》《支付结算办法》等相关规定，中国人民银行对支付、清算系统监管的首要目标在于保障全国支付、清算系统正常运行，促进经济发展，维护公众的共同利益，亦即保护不特定当事人的集合性权益而对金融机构进行宏观审慎监管，其履行监管职责并不直接保护个别投资者的个人利益。存款人、投资者或其他客户举报金融机构支付结算系统违反相关规定的行为，是发现违法行为的线索来源，中国人民银行应当予以重视，但个别投资者并无请求通过复议或者诉讼等途径要求人民银行必须为其个人利益而履行查处职责的请求权。

2. 在支付结算领域，投资者因投资金融产品造成亏损，举报商业银行存在违法支付结算行为，有管辖权的人民银行分支机构作出答复，举报人不服申请行政复议或提起行政诉讼的，属于“为维护自身合法权益”情形，具有复议申请人和行政诉讼原告资格。但是，如果举报人举报商业银行的违法行为没有初步事实根据、证据线索，或者举报的违法行为不可能对其投资行为产生实际影响的，举报人与相关人民银行分支机构的处理或不处理行为没有利害关系，不具有复议申请人、行政诉讼原告资格。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政裁定书

案号：（2019）京行终10054号

当事人信息

上诉人（一审原告）何涌东，男，1973年7月18日出生，汉族，住北京市石景山区。

被上诉人（一审被告）中国人民银行，住所地北京市西城区成方街32号。

法定代表人易纲，行长。

委托代理人韩冰，中国人民银行工作人员。

委托代理人李玄，北京市兰台律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人何涌东因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京01行初1143号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

案件基本情况

2019年9月2日，中国人民银行作出（银）复决字〔2019〕第35号《中国人民银行行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人何涌东不服被申请人中国人民银行营业管理部（以下简称人行营管部）于2019年6月13日对其作出的《举报答复意见书》，向中国人民银行提出行政复议申请。中国人民银行认为：根据《中华人民共和国银行法》《中国人民银行行政处罚程序规定》等相关法律规定，被申请人对申请人举报的平安银行股份有限公司北京亚奥支行（以下简称平安银行北京亚奥支行）违规从事支付结算业务负有监管职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项的规定，公民合法权益受到具体行政行为侵害的，可以申请行政复议，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据《中华人民共和国中国人民银行法》等法律规定，被申请人对支付、清算系统相关业务实施监管的首要目标在于保障支付、清算系统正常运行和金融秩序，促进经济发展和维护公众共同利益，并不直接考量和保护个别投资者的个人利益。本案中，申请人作为个人投资者举报平安银行北京亚奥支行涉嫌违规提供支付结算服务等违法违规行为，系发现违法行为的线索来源，并无要求被申请人为其个人利益而履行职责的请求权。涉案《举报答复意见书》对申请人的权利义务不产生实际影响，与申请人不具有法律上的利害关系。申请人提出的第二至六项行政复议请求，不属于行政复议的受案范围，本机关不予支持。基于上述事实和理由，根据行政复议法实施条例第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，中国人民银行决定驳回何涌东提出的行政复议申请。何涌东不服被诉复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求判令中国人民银行撤销被诉复议决定，并重新答复。

一审法院经查：2018年12月，何涌东向人行营管部提交控告书及附件材料，举报平安银行北京亚奥支行、平安银行股份有限公司、平安银行股份有限公司广州金穗路支行、广东冠东石化产品交易中心有限公司涉嫌违规提供支付结算服务、涉嫌洗钱等违法行为。何涌东请求事项略为：1.请求人行营管部和北京银监局调取平安银行在网上银行开展“商品交易所”的文件、《平安银行交易第三方存管服务使用协议》，并对其提供的附件三的支付记录进行支付违规认定；2.依据《支付结算办法》第二百四十一条、第二百四十二条的规定，请求人行营管部协调平安银行及其分支机构赔偿申请人本金7762286.69元及其4.75%的流动资金贷款利息，另加20%罚息；3.依据《电子银行业务管理办法》第九十条的规定，请求人行营管部和北京银监局协调平安银行及其分支机构赔偿申请人本金7762286.69元及其4.75%的流动资金贷款利息；4.请求人行营管部和北京银监局等主管部门查清广东冠东石化产品交易中心有限公司账号×××诈骗的资金总额、被诈骗储户账号、诈骗资金最终去向（查5级以上账户）、分赃情况、洗钱行为，并依法移交司法机关。5.依据《中华人民共和国刑法》第九十一条，请求人行营管部和北京银监局协调平安银行先行代偿申请人被诈骗款再行追索权，并以挪用（盗用）公款罪名控告广东冠东石化产品交易中心有限公司及其团伙，向公安机关报案。2019年1月23日，人行营管部向何涌东作出《举报管辖告知书》，告知其举报的平安银行股份有限公司、平安银行股份有限公司广州金穗路支行、广东冠东石化产品交易中心有限公司不属于人行营管部管辖，建议其向以上单位所在地的监管机构反映情况。2019年2月20日、2019年4月19日，人行营管部先后作出《延长举报办理期限告知书》，于2019年6月13日向何涌东作出编号为00003162的《举报答复意见书》，主要内容为：1.在平安银行股份有限公司北京分行已签约的特约商户名录中，未发现何涌东材料反映的“广东冠东石化产品交易中心有限公司”字样的特约商户。广东冠东石化产品交易中心有限公司系平安银行股份有限公司广州分行的商户，根据属地管辖原则，建议何涌东向中国人民银行广州分行反映情况；2.何涌东举报的“商品交易所”业务系平安银行股份有限公司的业务，根据属地管辖原则，建议何涌东向中国人民银行深圳市中心支行反映情况；3.依据现有材料，未发现平安银行北京亚奥支行存在未按交易指令擅自划转资金的行为，未发现平安银行北京亚奥支行存在强行绑定交易账户的情况，如果何涌东有更多证据材料，可进一步向人行营管部提供；4.何涌东请求查清广东冠东石化产品交易中心有限公司洗钱行为，经查，该公司不属于人行营管部管辖，建议何涌东向有管辖权的单位反映情况；5.关于何涌东提出赔付损失的相关要求，人行营管部对何涌东民事权益受损内容、责任主体等情况的认定无相关法定职责，建议通过司法途径解决与支付机构的民事纠纷；6.目前未发现何涌东来信所述支付机构涉嫌犯罪需移送司法机关的情况，如有相关证据，何涌东可向人行营管部提供或直接向司法机关提供相关证据。何涌东不服上述答复，以人行营管部为被申请人，于2019年7月14日向中国人民银行寄交行政复议申请材料，中国人民银行于次日签收。何涌东复议请求为：1.请求被申请人撤回00003162号《举报答复意见书》并重新答复申请人对平安银行北京亚奥支行“商品交易所”业务违法违规的投诉；2.请求被申请人认定平安银行北京亚奥支行“商品交易所”业务违反《支付结算办法》第十六条，并开出处罚单；3.请求被申请人认定《平安银行交易资金第三方存管服务使用协议》违反《金融消费者权益保护实施办法》第二十二条，该协议无效；4.请求被申请人查清或协查广东冠东石化产品交易中心有限公司账户×××诈骗的资金总额、被诈骗储户账号、诈骗资金最终去向（查5级以上账户）、分赃情况、洗钱行为，并依法移交司法机关；5.请求被申请人依据《支付结算办法》第二百四十一条、第二百四十二条和《电子银行业务管理办法》第九十条、《中华人民共和国商业银行法》第七十三条强制平安银行北京亚奥支行先行代偿全部损失7762286.69元及其4.75%的流动资金贷款利息（2016年5月至今）；6.请求被申请人依据《中华人民共和国刑法》第九十一条“公共财产的范围”，将进入平安银行商品交易所的储户资金视为公共财产，要求平安银行北京亚奥支行代偿申请人被诈骗款再行追索权；并以挪用（盗用）公款罪名控告广东冠东石化产品交易中心有限公司及其团伙，向公安机关报案。2019年9月2日，中国人民银行作出被诉复议决定，于次日寄送何涌东，何涌东于2019年9月5日签收。何涌东不服，于2019年9月9日向一审法院起诉。

一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，当事人提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第（二）项所规定的“具有利害关系”的要件之一。中国人民银行作为我国的中央银行，具有负责全国支付、清算系统正常运行的法定职责。同时《中国人民银行行政处罚程序规定》第六条规定，中国人民银行分支机构负责查处辖区内所监管金融机构的违法行为。前款所称中国人民银行分支机构包括中国人民银行分行、营业管理部、金融监管办事处、分行营业管理部、中心支行和支行。故人行营管部对其辖区内金融机构的支付、清算系统违法行为负有查处职责。但根据《中华人民共和国中国人民银行法》《中国人民银行行政处罚程序规定》《支付结算办法》等相关规定，中国人民银行对支付、清算系统监管的首要目标在于保障全国支付、清算系统正常运行，促进经济发展，维护公众的共同利益，亦即保护不特定当事人的集合性权益而对金融机构进行宏观审慎监管，其履行监管职责并不直接保护个别投资者的个人利益。存款人、投资者或其他客户举报金融机构支付结算系统违反相关规定的行为，是发现违法行为的线索来源，中国人民银行应当予以重视，但个别投资者并无请求通过复议或者诉讼等途径要求人民银行必须为其个人利益而履行查处职责的请求权。

本案中，何涌东以其投资利益受损为由，针对平安银行北京亚奥支行“商品交易所”业务提出举报，后因对人行营管部作出的《举报答复意见书》不服，向中国人民银行申请行政复议，其目的在于要求人行营管部就其举报事项进行立案查处，以进而主张相关民事权益。何涌东与平安银行北京亚奥支行及广东冠东石化产品交易中心有限公司之间的具体纠纷，仍然应当通过其他途径解决。《举报答复意见书》对何涌东的权利义务不产生实际影响，何涌东针对《举报答复意见书》向中国人民银行提出行政复议申请，明显不属于行政复议的受理范围。另经审查，何涌东的第二至第六项复议请求亦明显不属于行政复议受案范围。鉴此，被诉复议决定对何涌东的复议申请予以驳回不会侵害其合法权益，不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回何涌东的起诉。

何涌东不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判，一、二审诉讼费由中国人民银行承担。

中国人民银行在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。

裁判分析过程

本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政复议法实施条例第二十八条第二款规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当与被复议的行政行为具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款亦对行政诉讼原告资格作了同样规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国>行政诉讼法的解释》第十二条第（五）项进一步明确，为维持自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉事项法定职责的行政机关作出或未作出处理的，举报人具有原告主体资格。参考最高人民法院（2020）最高法行申1259号行政裁定书的裁判意旨，在支付结算领域，投资者因投资金融产品造成亏损，举报商业银行存在违法支付结算行为，有管辖权的人民银行分支机构作出答复，举报人不服申请行政复议或提起行政诉讼的，属于“为维护自身合法权益”情形，具有复议申请人和行政诉讼原告资格。但是，如果举报人举报商业银行的违法行为没有初步事实根据、证据线索，或者举报的违法行为不可能对其投资行为产生实际影响的，举报人与相关人民银行分支机构的处理或不处理行为没有利害关系，不具有复议申请人、行政诉讼原告资格。本案中，何涌东举报称平安银行北京亚奥支行用“商品交易所”绑定其帐户，通过“商品交易所”进行非法清算，使其在非法期货交易中造成重大损失，但何涌东未提供该支付结算行为违法的初步事实根据，亦不能证明其投诉的行为与其投资损失之间存在相应的因果关系，故何涌东对人行营管部对该事项的处理没有利害关系，不具有复议申请人和行政诉讼原告资格。

当事人要求行政机关履行法定职责，请求的履责事项应当属于该行政机关的权限范围。《中国人民银行行政处罚程序规定》第六条规定，中国人民银行分支机构负责查处辖区内所监管金融机构的违法行为。前款所称中国人民银行分支机构包括中国人民银行分行、营业管理部、金融监管办事处、分行营业管理部、中心支行和支行。《支付结算办法》第二十条规定，支付结算实行集中统一和分级管理相结合的管理体制。中国人民银行分、支行负责组织、协调、管理、监督本辖区的支付结算工作，调解、处理本辖区银行之间的支付结算纠纷。根据属地原则，平安银行股份有限公司、平安银行股份有限公司广州金穗路支行、广东冠东石化产品交易中心有限公司等单位均不在人行营管部的辖区范围，何涌东就上述单位的违法行为向人行营管部提出投诉请求缺乏事实根据，与人行营管部就上述事项作出的处理没有利害关系，不具有复议申请人和行政诉讼原告资格。

据此，何涌东针对人行营管部作出的《举报答复意见书》，不具有复议申请人和行政诉讼原告资格，其提起本案之诉，不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回。

综上，一审法院所作裁定正确，本院予以支持，何涌东的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　刘井玉

审判员　　周凯贺

审判员　　哈胜男

二〇二〇年十一月二十七日

书记员　　杨含章

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