税收助力传统产业高端化、智能化、绿色化转型的体系思考

作者：

任 征（国家税务总局山西省税务局）

党的二十大报告明确提出“推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”，并将其作为建设现代化产业体系的一个重要着力点。2024年3月，习近平总书记在湖南省长沙市主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时指出：“深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，让传统产业焕发新的生机活力。”从历史上看，我国传统产业积淀深厚，有着成熟的工艺体系，在制造业中占比超过80%，主要集中在机械制造、轻工纺织、食品加工等领域，是我国产业构成的基本盘。推动传统产业升级改造、提升传统产业的竞争力，既是积极适应新一轮科技革命的必然选择，也是主动引领产业革命的战略需要。传统产业转型升级不仅能够为战略性新兴产业和未来产业发展提供技术、人才等方面支撑，而且能对国家稳就业、稳增长、稳外贸起到关键作用。

传统产业“三化”转型是当前推动经济发展的重要战略部署，关系现代化产业体系建设的全局。税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用，是国家调节经济社会活动的重要经济杠杆，理应在助力传统产业“三化”转型中更好发挥作用。传统产业的“三化”转型是以新质生产力为背景的一次深度转型升级，实质在于以技术革命性突破为前提，推动生产要素实现创新性配置。这需要进一步深化税制改革，精准推送税收优惠政策，全面释放减税红利，优化税收共治，创造更加公平优质的税收环境，充分发挥税收的导向性、激励性和调控性作用，更好赋能传统产业，扎实推动传统产业向“新”而进，向“绿”而兴。

一、税收在助力传统产业“三化”转型方面可发挥重要作用

传统产业“三化”转型，需要在新质生产力这个“新赛道”上完成超越。习近平总书记指出：“传统产业改造升级，也能发展新质生产力。”新质生产力代表先进生产力的演进方向，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力质态。传统产业如果要在新质生产力的“赛道”上完成深度转型升级的战略目标，需要把技术革命性突破和生产要素创新性配置作为前提和保障。在推动传统产业转型升级的过程中，税务部门要主动担当，积极作为，立足企业创新、产业转型的需求，积极完善税收制度，有效发挥税收政策的激励效应，创造更加公平优质的税收环境，深化拓展税收共治格局，为传统产业“老树发新芽”增添“税动力”。

（一）产业深度转型升级离不开税收制度的完善和保障

推动产业深度转型升级，合理布局是关键。从产业划分看，改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，都是实现产业“三化”转型的重要路径。新兴产业是技术含量高、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好且具有重大引领带动作用的产业，而未来产业则代表新一轮科技革命和产业变革的发展方向，是把握未来发展主动权的关键。要瞄准前沿领域，加强技术研发，为产业转型升级预留更多空间。习近平总书记强调，发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。由此可见，传统产业探索高质量发展新模式、创新转型升级新路径，代表生产力领域的突破和提升，需要在生产关系领域辅之以系统化、体系化制度和政策创新。税收制度作为生产关系的重要组成部分，影响着劳动力和生产资料的结合方式、生产要素的质量高低、物质技术基础的先进程度。构建新型生产关系要求改革和完善税收制度，尤其是完善绿色税收制度，着力构建绿色税收体系，引导低碳生产，促进经济社会全面绿色转型，使新的生产关系与升级后的物质技术基础相适应。

（二）技术突破的革命性进展离不开税收政策的有效激励

实现技术革命性突破是推动产业深度转型升级的前提。技术革命性突破能够改变既有产业格局，在经济发展中产生“换道超车”的效果。突破新“赛道”上的关键核心技术，是传统产业尤其是传统制造业“腾笼换鸟”的前提和基础。目前，我国在新能源汽车这个全新“赛道”上占据优势地位，其关键技术在于用电能驱动取代了燃油驱动，颠覆了以内燃机和变速器为主的传统燃油车体系，具有能源利用率高、零排放的显著优势，打破了西方传统汽车行业的百年垄断。这种“换道超车”的发展模式反映了技术革命性突破在产业转型升级中的重要作用。一般认为，长周期、高风险和颠覆性的基础研究成果是基础科学的本质创新，也是创新策源的根本动力。税务部门通过税收优惠政策的制定和实施，能够有效降低研发风险，为科技创新形成正向激励，不仅能有效激发各类经营主体的内生动力和创新活力，还能促使集聚式创新的出现，为新兴产业和未来产业的发展提供有力支撑。通过对人工智能、生物科技与新能源等未来产业予以税收优惠政策方面的支持，不仅能通过降低经营主体税负水平的方式更好地招揽高素质人才，还能引导企业优化生产流程、更新机器设备，从而打造具有国际竞争力的优质产品。

（三）要素创新性配置离不开公平优质的税收营商环境

创新要素配置是推动产业深度转型升级的保障。创新要素配置有助于夯实产业基础。一方面，创新要素配置能提高基础技术的创新能力。众所周知，技术进步是实现经济高质量发展的主要因素，而创新要素配置能促进技术创新、引进、扩散和应用，加快推进基础原材料、关键芯片、高端元器件、新型显示器件等核心技术的研发和转化，从而加强产业基础技术的创新能力。另一方面，优化创新要素配置能避免产业同质化竞争带来的产能过剩、产品雷同问题，防止“内卷式”恶性竞争。此外，劳动和资本要素的自由流动、制度要素的稳定保障、数据要素的多向互通，有助于提高产业对不确定性的预见性和应对性，从而根据市场变化和需求作出及时调整，同时提高产业对知识、信息、经验等创新资源的获取和利用能力，增强产业基础的适应性和进步性。发展完善技术要素市场对现有市场体系提出了更高要求，需要税务部门始终以“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”为引领，进一步深化税收征管改革，全力打造市场化法治化国际化营商环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵、畅通国民经济循环，为传统产业加快实现“三化”转型提供良好的外部条件。

二、税收助力传统产业“三化”转型存在的不足

（一）绿色税收的引导和促进作用未能充分发挥

一是我国绿色税收的有效激励不足。首先，绿色税种税目较少。比如，资源税中不含碳汇资源、不可再生资源，虽然国家鼓励各地结合实际适当对自然资源开征资源税，但目前各省份实际开征相关税种的工作进展并不大；又如，消费税征收范围目前除成品油外，并未纳入其他高碳能源制品。其次，我国绿色税收的整体税负较低，治理污染的作用难以发挥。以大气污染物的环境保护税为例，国家规定的应税大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2元至12元，但有的省份仍然按照最低标准执行，导致环境保护税对促进绿色低碳的作用有限。最后，从现行税收政策来看，我国环境保护税和资源税对纳税人的激励措施较少，减免税形式也较为单一，尚未为传统企业“三化”转型带来明显的正向激励效应。

二是环境保护税征收部门协作机制不健全。环境保护税因其专业性和特殊性，与其他税收相比在征收管理方面有很大的不同。税务部门无法仅仅通过企业的会计账簿，将数据代入简单的公式进行数学计算，并完成核定征收，而是需要准确区分应税污染物类型来确定其征收税率，并通过复杂的核算方法才能得到准确的计税依据。虽然税务部门与生态环境部门建立了数据复核机制和工作协作机制，但在实际运行过程中存在因需要部门之间相互对接进行纸质资料传递而导致数据传递效率偏低、税务部门需要填报的数据口径与生态环境部门掌握的监测数据口径不一致等问题，甚至出现因两部门之间职责划分不清而相互推诿并形成征管漏洞的情况。

（二）税收优惠政策的激励作用不够明显

一是促进科技创新及其成果转化的税收政策力度、精度和效度不够明显。促进科技创新及其成果转化一直是税收政策关注的重要领域。由于新兴技术具有前沿性，所以其对税收政策的精准落地有着更高的要求。然而在实践中，税务部门对于研发费用加计扣除、技术改造设备投资抵免等优惠政策的宣传，常常难以全面覆盖到传统的制造企业中，导致部分纳税人对一些最新的税收优惠政策了解不足，未能及时享受到相关优惠。同时，不同地区、不同部门在执行税收优惠政策过程中存在差异，导致纳税人享受不同程度的优惠政策，可能会影响税收的公平性和纳税人的积极性。

二是缺乏创新成果转化方面的企业所得税优惠政策。通过政策梳理可以看出，企业所得税优惠大部分集中在前期研发投入的阶段，而促进创新成果转化为生产力阶段的优惠政策却较少。虽然前期的研发投入是绿色技术创新的前提和必要条件，但是缺乏将创新成果落地实施、真正应用到企业生产环节的优惠政策，在一定程度上会导致科研成果转化率较低，进而减少科研成果投入生产的数量。因此，企业所得税优惠在保证科研成果直接转化为生产力方面的力度稍显不足。

（三）税收营商环境有待进一步优化

一是对智慧税务建设的认识不足。近年来，我国税务部门加快推进智慧税务建设，着力提升税费治理效能，但由于受硬件设备、人员素质、合作意识等诸多因素影响，税务干部对推行数字化征管的认识不够高、责任意识不够强、创新能力不足，究其根本原因在于服务意识不够强。

二是税收信用体系不够制度化。就目前而言，税收失信缺乏严格的惩戒手段。虽然国家税务总局实施了企业信用等级评价制度和“黑名单”制度，但是使用这些手段提高的是纳税人失信带来的经济成本和道德成本，在法律成本方面尚待加强。同时，我国在涉税信息共享方面的相关法律建设尚不完善，在征纳双方涉税信息不对称的情况下，税务机关获得涉税信息的渠道受限，在一定程度上降低了纳税人的税法遵从度。

（四）税收共治格局尚未完全形成

一是思想认识不足，协作意识不够。税收共治涉及地方政府、执法单位以及金融管理部门等不同行政主体，需要不同部门在各自法定职责范围内共同参与税收治理，形成协同共治新格局。但在实践中，有些机关单位在构建一体化治理格局方面站位不高、认识不足，认为税收共治无法给本部门带来实际利益，参与程度不高。

二是数据共享不充分，数据标准不统一。部门间数据壁垒客观存在，统筹考虑相对欠缺，信息化系统建设分散，数据整合困难。比如，税务信息系统、数据共享等方面还存在整合程度不够高等问题，而其中数据共享面临最大的技术障碍是标准不统一，究其原因是政府职能部门的管理制度、技术标准、运作机制等各不相同。业务系统多、数据量大、逻辑关系复杂，数据治理难度较大，加上缺乏统一的数据标准，客观上使各部门难以对接汇入数据共享平台，从而导致无法共享应用相关数据。

三、税收助力传统产业“三化”转型的政策建议

（一）持续健全绿色税制体系

一是调整环境保护税的征税对象。目前，环境保护税的征税对象主要为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。随着环境问题的日益严重，可以考虑将更多的污染物纳入征税范围，如光污染、土壤污染等。通过扩大征税对象，可以进一步引导企业减少各类污染物的排放，推动绿色低碳转型。

二是研究支持碳减排相关政策。可考虑在环境保护税中增加煤炭和天然气的税目，或综合考虑经济发展状况、纳税人承受能力、行业特性等因素，适时考虑征收碳税；完善消费税、车辆购置税、车船税等税种的税目和税率，系统整合对矿石能源征收的各税种间的相互关系，避免综合税率过高和重复征税的现象；对传统的高耗能企业碳减排行为设计相应的税收抵免政策，激励其积极主动地参与节能减排活动。

三是构建绿色税制社会联动机制。建议建立绿色税制社会联动机制，吸引企业、非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等多元利益主体参与，确保各方公平、充分地表达其诉求。同时，提高社会公众参与度，将社会各界对于绿色税制对就业、收入、消费影响作出的反应有效地传递给政策制定者，提升政策设计的科学性和可行性。

（二）着力完善税收优惠政策落实机制

进一步落实增值税留抵退税、进项税额加计抵减、研发费用加计扣除等一系列税收优惠政策，及时缓解传统的制造业企业转型时期的经营困难，减轻企业的资金压力。各级税务机关要坚持“一盘棋”统筹开展税收优惠政策落实，将其作为“一把手”工程扎实推进，充分借鉴近年来落实大规模退税减税降费政策的经验做法，第一时间推动层层建立税收优惠政策落实工作领导小组，及时组建工作专班并持续充实骨干力量，健全从省局、市局、县局一直到分局（所）的四级政策落实机制，按日调度落实工作进展、按周制定重点任务清单、按月统筹重点工作计划。同时，通过问题快速反应机制、基层直联点等渠道广泛收集问题，针对纳税人关注度高、诉求集中的问题，发布问题答复清单，明确执行口径；对于基层和纳税人提出的复杂政策问题，探索建立规范化制度化的政策解读机制，由省局进行统一答复，提高政策解读的权威性、精准性、统一性，推动税收优惠政策落实到位。

（三）聚力打造一流税收营商环境

一是树立以纳税人为中心的服务理念。将纳税人当作“客户”，关注其在办税过程中所面临的问题，利用新兴技术为纳税人提供高质量的服务，帮助其了解并履行自己的义务，提高税法遵从度。坚持以纳税人为中心的服务理念，推进“非接触式”办税缴费，提升网上综合办税率。创新落实各项纳税便利化改革举措，深化“最多跑一次”改革，持续优化税收营商环境，构建优质便捷的现代化税收服务体系，不断提升纳税人和缴费人的满意度及获得感。

二是开展“一对一”税收宣传。各级税务机关要深入企业开展调查研究，开展“一对一”跟踪靶向服务，向目标纳税人精准推送、宣传税收优惠政策等措施，确保企业精准享受研发费用加计扣除等政策红利。对重点制造业企业开启“定制化服务”模式，通过问卷调查、电话沟通、调研走访等方式进行需求征集，为重点企业定制符合企业特点的税务服务。

（四）多方协力共建精诚共治新格局

一是加大金融信贷方面税收优惠政策的支持力度。各级税务机关要联合金融信贷机构，提供切实可用的“税银互动”产品，实现以信用“换”资金，降低中小企业融资的时间成本和资金成本。全方位打通部门之间平台和数据壁垒，为包括A级纳税信用经营主体提供融资授信、项目申报等联合激励措施。着力构建税务部门、企业、银行三方常态化联动机制，为纳税人提供申请、审批、授信、放贷“一站式”贷款服务。同时，对金融机构专门用于支持传统制造业转型项目贷款取得的利息收入，予以适当减免增值税和企业所得税，以鼓励金融机构向传统制造业提供更多的资金支持。

二是加大力度优化项目引进政策。面对当前产业发展不均衡的现状，省、市相关部门要加大力度优化项目引进政策，着手解决优质产业链配套企业引进难、落地慢等问题，鼓励制造业企业与上游供应链成立合资子公司，为企业提供标准厂房及配套设施，打造轻资产运行的招商引资平台，并为投资企业发展提供优惠政策支持。同时，政府应做好沟通桥梁，实现企业联动、互通有无，让全产业链上的企业能够加深、加速合作，助力企业健康发展、社会经济良性运行。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第10期。）

欢迎按以下格式引用：

任征.税收助力传统产业高端化、智能化、绿色化转型的体系思考[J].税务研究，2024（10）：58-62.

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