胡海涛：涉众型金融犯罪案件的检察执法风险及防控对策
依法惩治涉众型金融犯罪和防控办案风险成为当前检察工作中一项急迫而艰巨的任务。检察机关应当重视执法办案过程中的定性风险、定案风险及信访风险，采取精准适用法律、加强协商配合、落实稳控责任等有效措施，以化解社会矛盾，实现案结事了。
关键词：涉众型 金融犯罪 检察 风险 对策
近年来，我国民间金融市场快速发展，对激活民间资本、增强资金融通、促进经济发展发挥着一定的积极作用。与此同时，非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型金融犯罪案件却呈现井喷式增长和连锁式爆发态势。该类犯罪不仅严重破坏社会主义市场经济秩序，破坏金融管理秩序，造成受害人巨额财产损失，而且案件引发受害群众频繁集体信访，对社会稳定造成较大威胁。依法惩治涉众型金融犯罪和防控办案风险成为检察工作中一项急迫而艰巨的任务。
一、涉众型金融犯罪案件的形势与特点
（一）涉案罪名集中，发案数量居高不下
涉众型金融犯罪案件主要涉及非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、非法经营罪、贷款诈骗罪等罪名。犯罪分子常常利用中老年人、离退休人员等弱势群体金融风险防范能力差，而大肆作案。犯罪形势严峻复杂，案件高发并增长迅速，跨地区特点突出，涉案金额大幅攀升，重大、特大案件不断见诸报端。如查处的“e租宝”案件，一年半之内非法吸收资金500多亿元，受害投资人高达90余万人，遍布全国31个省市区。
（二）作案手法隐蔽，诱惑性欺骗性强
犯罪方式日趋公司化、专业化、规模化，作案手段富有诱惑性、欺骗性，着实令人防不胜防。有些犯罪分子注册合法的公司，打着“金融创新”“互联网金融”的旗号，夸大投资项目的盈利能力，诱骗社会公众投资；有些利用金融从业人员的特殊身份，打着商业银行、保险公司、私募基金的幌子，使受害人放松警惕，落入犯罪分子的圈套；有些采用“拆东墙补西墙”的手段，起初按约定支付高息，制造受益的假象，诱使受益人不断发展亲友作为下线。
（三）受害人数多，经济损失严重
涉众型金融犯罪案件的侵害人数众多，少则数十，多则成百上千，有些案件受害群众多达数十万，与普通经济犯罪案件区别显著。其中相当一部分受害人是中老年人、离退休人员，该类人群自身经济状况较差，抵抗金融风险能力弱。投资泡沫幻灭之后，日常生活、养老、医疗都会遭受重大困难。有些受害人甚至倾其毕生积蓄进行投资，案发后血本无归，经济损失极其惨重，基本生活无以为继。
（四）矛盾化解难，信访压力大
犯罪分子一旦暴露，多以现金方式转移赃款，涉案款项去向难以查明，实际追赃比例较低，众多受害人的损失无法及时弥补，进而向办案机关转嫁负面不满情绪，苛责检察机关的正常履职行为。有些案件证据难以收集，导致因证据不足而对作案事实无法认定，受害群众因没有其他有效救济途径，往往至检察机关集访、闹访，寻求说法，接访措施稍有不慎，极易引发群体性事件。
二、涉众型金融犯罪的主要成因
（一）投资渠道不畅
随着社会和经济的进步，居民收入水平大幅增加，可支配收入日益增多，理财意识进一步增强。但是，投资股票、保险、房产等传统理财产品，要么需要一定的财经知识，要么需要雄厚的资金基础，一般社会公众都难以企及。近年来，银行存款和理财产品收益率持续走低，大量民间资金缺乏可靠的保值增值渠道，犯罪分子推出的“理财产品”迎合了社会公众的需求，滋生了涉众型金融犯罪。（二）高收益的诱惑
追求利益最大化是“经济人”的正常心理。犯罪分子正利用了追求高收益的心理，推出各式具有高度欺骗性的“理财产品”，诱惑社会公众受骗上当。如“中晋系”案件中，“中晋合伙人”力推的永久合伙人产品，承诺收益率高达40%，限量限购。不少受害群众缺乏专业的理财知识和有效的风险防控手段，加上投机逐利心切，不能正确辨别投资风险，难免落入犯罪分子设计好的圈套。
（三）法律意识淡薄
有些犯罪分子不学法、不懂法，未经金融监管部门批准，擅自以高息向社会公众吸收存款，自认为属于普通民间借贷；还有些犯罪分子为周转经营资金，明知无力偿还，却不惜铤而走险高息举债。至于受害人，有的意识到“理财产品”存在问题，但仍出于侥幸心理进行投资，而没有从法律后果方面评估投资行为的巨大风险；有的以为总有下家“接盘”，自己尽早收回本金和收益即可，案发后却发现损失已无法挽回。如“中晋系”案件中有些受害群众认为，“这只是金融普查行为”，“身边的很多投资者都认为中晋可以挺过去”。
（四）执法监管滞后
涉众型金融犯罪作案手法多样、隐蔽性强，执法人员在专业知识和监督手段上仍有待提高，金融、工商、税务等行政执法部门几乎还处于事后被动治理状态，未能对有反常迹象的企业开展及时有效的事先监督和事中监管，使得犯罪分子实施犯罪有可乘之机。此外，对涉众型金融企业存在多头监管、监管重叠与监管空白等问题。从而导致监管职责主次不明，工作上相互推诿，监管效率低下、效果不佳。
三、检察执法面临的风险
（一）定性风险
1.与民间借贷区分不清晰司法实践中不少涉众型金融犯罪以民间借贷之名而行非法集资之实，两者在外在表象上有一定的相似之处，一定程度上会导致难以认定合法借贷还是非法集资，以致于错误地扩大打击面而影响经济发展，抑或无法准确有力地打击犯罪行为而放纵犯罪。如有关司法解释尝试区分非法吸收公众存款罪和民间借贷，将民间借贷通常存在的亲友借款和单位集资作一定程度的豁免，但是两者仍没有十分清晰的界限。“迄今为止，对于民间融资的概念，无论是在民事法律中还是在其他非刑事立法中，都没有作出一个清晰的界定”。
司法解释对非法吸收公众存款界定了四个行为特征，即“非法性”“利诱性”“公开性”及“社会性”。但要对照这四个行为特征，区分非法吸收公众存款行为和民间借贷仍非易事。
首先，民间借贷无需有关部门批准，“非法性”这一特征对区分两者没有意义。其次，还本付息也是民间借贷的基本特征，“利诱性”无法作为区分两者的标准。再次，民间借贷也可能采用公开宣称的方式，“公开性”也无法区分两者。最后，“社会性”即对象是否特定可以作为两者区分的标准，但对象是否特定的认定在司法实务中也存在一定分歧。实践中又需要通过综合考量金额大小、人数多少、资金流向、利率高低、借贷双方关系等因素，分析借贷对象是否特定。因此，在一定程度上区分涉众型金融犯罪和民间借贷仍依赖于司法人员对两者之间关系的理解。
2.罪名之间界限不明确
涉众型金融犯罪主要涉及非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、非法经营罪、贷款诈骗罪等罪名，司法实践中以非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪最为常见。“非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪作为非法集资犯罪主要的两种犯罪类型，两罪的认定区分堪称刑法理论界及实务界中‘ 难啃的酸果’。”通说认为，两者区别表现在侵犯客体、行为方式、犯罪目的三个方面的不同。即集资诈骗侵犯了金融管理秩序和公民财产权，而非法吸收公众存款只侵犯金融管理秩序；集资诈骗除了非法集资行为外，还必须使用了诈骗的方法，而非法吸收公众存款不以行为人是否使用了诈骗方法作为构成犯罪的要件之一；集资诈骗罪最终将所集资金占为己有，而非法吸收公众存款罪企图通过吸收公众存款的方式进行营利，不具有非法占有的目的。
但是，上述三个标准并不明确。首先，犯罪客体无法直接观察得出，需要通过抽象理解，而且实践中非法吸收公众存款也常常造成公民财产损失。其次，非法吸收公众存款也会伴随欺诈，很难在客观行为方式将两者完全区分开来。最后，非法占有目的存在行为人的意识之中，无法被外界感知，而行为人为了逃避处罚或者减轻处罚，通常会否认非法占有目的。如曾经轰动一时的吴英案，以涉嫌非法吸收公众存款罪被批准逮捕，后又以集资诈骗罪被提起公诉和判处刑罚，从罪名的变化上来看，把握两罪的界限存在一定的困难。
（二）定案风险
1.认定事实不全面
近年来，涉众型金融犯罪案件多采取“金字塔”式管理模式，高层管理人员下辖多名客户经理，客户经理又下辖多名客户代表或者业务员，最终由客户代表或者业务员开展具体业务。其中高层、中层、低层人员均涉嫌犯罪。但是，实践中不少案件犯罪分子达到数十上百人，往往不能将全部犯罪嫌疑人都追诉到案，影响了相关犯罪事实的认定。受害人则认为办案机关工作不力，未全面打击犯罪，全力追缴赃款。此外，有些受害人未及时至公安机关报案，在起诉甚至宣判之后，再到检察机关反映情况，要求补充认定犯罪事实，并责难检察机关未待全部受害人到案就轻率起诉。
2.处理标准不一致
因案件涉案人员众多、层次不一，实践处理过程中定案标准难免会出现不一致。某些类似案件在不同检察院之间处理的人员层级不同，有的处理处于最低层级的业务员，有的则不处理，对此目前尚无统一的执法标准。如有些地区指导意见认为既不能降低入罪标准，又规定“对于因投资导致损失较大为挽回损失参与犯罪活动，且参与时间较短，参与程度较低，所起作用确实较小的，可以认定为犯罪情节显著轻微，危害不大，不以犯罪论处” 。而受害群众直接与这些业务员接触，深受其害，会强烈要求检察机关追诉这些业务员。即使一律追究业务员，也会因部分情节较轻的业务员被取保候审，或者被法院判处缓刑，受害人也可能因此强烈不满，要求全部逮捕或者全部判处实刑。
3.处理时机不恰当
多数涉众型金融犯罪案件经过犯罪分子深思熟虑、精心策划，作案范围大，涉及人员复杂，案件潜伏期长。案发后犯罪分子早已逃匿，迅速转移非法所得，给公安机关在取证、抓捕工作上造成很大障碍。有些案件公安机关迫于信访压力，将“带病”案件提请批准逮捕，检察机关根据在案证据依法做出存疑不捕的决定，受害人因不理解不捕决定而向检察机关信访，要求逮捕犯罪嫌疑人。在公安机关补足证据重新提请逮捕后，检察机关依法做出逮捕决定，受害人又会怀疑检察机关办案的公信力。因此可见，检察机关提前介入、协商报捕、批准逮捕甚至提请公诉，都要把握好处理时机，否则容易导致办案工作陷入被动局面。
（三）信访风险
1.案件信息沟通不畅
因检察机关和公安机关对部分案件信息和信访情况沟通不畅，面对突如其来的集体访、告急访、越级访，控告申诉检察部门时常难以开展有针对性的工作，导致信访接待疲于应付，无所建树。在有些案件中公安机关在处理信访问题上可能存在敷衍、推诿的现象；在有些存疑不捕案件中，公安机关忽视案件证据的不足，与检察机关答复口径不一致，容易导致信访人怀疑检察干警收受犯罪嫌疑人的好处，以致于对司法公信力产生不良影响。
2.信访处置成效不佳
受害人的核心信访诉求通常为追回经济损失，但因信访人员组成复杂、教育程度参差不齐、受害程度各不相同，又衍生出一系列诉求，如对案件定性不满、认为检察人员徇私渎职、要求从重处罚等。有些案件中部分信访人要求逮捕同案犯，其他信访人则要求对犯罪嫌疑人取保候审，继续经营业务，以偿还欠款。面对如此纷繁复杂甚至矛盾的诉求，信访接待工作困难程度可想而知，释法说理工作很难达到理想的效果。还有些信访人法律意识淡漠，信“访”不信“法”，缠访闹访，存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的想法，导致正常的信访秩序都难以维护。总体而言，信访人对检察机关期望过高，拼命抓住这根最后的稻草，希望借助刑事诉讼程序挽回经济损失，当诉求得不到满足时就对检察机关产生负面抵触情绪，甚至产生新的诉求，控告举报信访接待人员。
四、防控执法风险的对策
（一）精准适用法律
1.坚守依法办案的底线在办理涉众型金融犯罪案件时，要严格区分一般民间借贷行为与非法吸收公众存款、集资诈骗、非法经营等刑事违法行为，准确区分罪与非罪的界限，确保不枉不纵、客观公正。在打击犯罪的同时又要兼顾经济发展，根据个案情况予以区别对待，防止因强调惩罚犯罪而出现打击面过宽的现象，依法惩治犯罪者、保护无辜者、支持改革者。还要完善认定“非法占有目的”的具体情形，避免仅凭行为人本人供述而予以认定，准确厘定非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪之间的界限。
2.坚持宽严相济的刑事政策
什么是宽严相济刑事政策？作为时下学界的一个热门问题，关于其内涵的官方权威解释是：“对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。”
有关司法解释指出，“要根据经济社会的发展和治安形势的变化，尤其要根据犯罪情况的变化，在法律规定的范围内，适时调整从宽和从严的对象、范围和力度” 。在涉众型金融犯罪案件中，对于起决策、组织、指挥作用或者其他主要作用的，应贯彻“当严则严”的刑事司法政策，坚决予以打击。同时，要在办案过程中应督促侦查机关更加注重掌握犯罪嫌疑人的财产状况，加强追赃力度，竭力挽回损失，敦促犯罪嫌疑人主动退赃。对全部退缴非法所得、积极提供赃款赃物线索的犯罪嫌疑人，可以建议审判机关适用缓刑、单处罚金、定罪免罚等轻缓式刑罚，最大程度减低受害群众的损失。
（二）加强协商配合
1.适时提前介入侦查
为了化解案件处理风险，提高案件办理效率，检察机关需要与公安机关建立涉众型金融犯罪案件提前介入侦查工作机制。公安机关应在第一时间将案件信息通报给检察机关，检察机关应适时介入公安机关的侦查活动，听取侦查人员案情介绍。检察机关应协助公安机关确定案件侦查方向，完善侦查方案；引导公安机关及时与全部受害人联系，全面收集受害人持有的证据；研讨案件处理涉案人员的层次及相关证据标准；协商公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的时机。
2.加强法检协调配合
通过建立法检联席会议机制，相互通报案件办理情况，研讨办理过程中遇到的疑难复杂问题，管控法检之间的认识分歧。在起诉之前与法院沟通协调案件性质、事实认定、处理标准、起诉时机等关键问题。对于集体信访及维稳善后工作，可以商请法院刑事审判部门共同做好接待处理工作。必要时，与法院统一答复口径，防止因答复不一致，引发新的矛盾。
（三）落实稳控责任
1.加强执法风险评估
检察机关可以协调公安机关在移送审查批捕、审查起诉时及时通报信访风险，在办案时及时开展风险排摸工作，对案件是否存在引发不稳定因素，执法行为是否会激化社会矛盾，进行综合分析研判和论证评估。对有可能发生执法办案风险的案件，及时提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动加强释法说理、心理疏导、教育稳控、司法救助等风险防范和矛盾化解工作，做到早发现、早报告、早控制、早处置，力争将风险化解在萌芽状态。
2.落实诉访分离制度
对受害群众的来信来访，要根据法律规定按照诉求性质、职能管辖进行甄别和分流。对于普通信访事项和不属于检察机关管辖的事项，引导受害人向有关部门或有权处理机关反映诉求。如对存疑不捕决定不满的案件，既要依法对公检法的职能分工进行释法说理，又要引导受害群众向公安机关反映，并督促公安机关及时补足证据。对于属于本级检察机关管辖事项，及时受理并依法审查办理，并在第一时间内告知受害人，防止多头上访。如反映检察人员徇私渎职的，应及时将案件线索分流至检察机关纪检监察部门。
3.切实做好接访工作
针对初次访、重复访、多次访、集体访、缠闹访，制定不同层次的接待信访预案，根据实际来访人数、来访次数及事态发展启动相应接待方案，确保信访秩序安全可控，防止发生突发性集体事件。在接访过程中应当理性平和，讲究接待方式方法，客观阐释检察机关在刑事诉讼中所起的作用，注重化解受害人的过激行为，疏导受害人的激动情绪，努力做好安抚工作。对确有需要与案件承办人、检察长当面沟通的，可以预约承办人、检察长接待，有条件的做好全程同步录音录像。对受害群众提供的案件线索及追赃线索，应当移送侦查机关核查或检察机关自行核查，核查结果及时向受害群众反馈，最大程度赢得受害群众的理解和信任。
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