关保英丨新《体育法》背景下的体育依法行政
代表作：《行政法分析学导论》，商务印书馆2011年版。《行政法中技术标准的运用》，《中国法学》2017年第5期。《比较行政法学》，商务印书馆2022年版。
依法行政和法治政府建设在通常情况下有两个层次的法律渊源，第一层次的法律渊源是基本的行政法典则，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政诉讼法》等；第二层次的法律渊源则是部门行政法，如《体育法》《教育法》《治安管理处罚法》等。后者是依法行政和法治政府建设中的实体法，政府行政系统中不同的职能部门对于这些实体法的适用是有所不同的，这也形成了我国不同领域的依法行政。体育行政部门便是政府行政系统的职能部门之一，它在依法行政中除了适用第一层次的法律典则之外，主要适用《体育法》以及调整体育治理关系的其他实体法。新《体育法》颁布后使体育依法行政进入了一个新的历史阶段，那么，如何看待新《体育法》中依法行政的趋势和走向呢？我将从以下五个方面作简要分析。
一、新《体育法》廓清了体育依法行政的内涵
体育依法行政的概念在学界并没有较为准确的界定，但在体育法治中体育依法行政则是一个客观存在。它是指体育行政部门依法行使体育治理的权力，并进而形成新的体育治理关系和新的体育治理秩序。旧的《体育法》虽然也为体育依法行政概念的理解提供了依据，但与新《体育法》相比，这些依据还是不够充分的。新《体育法》对体育法治中相关主体的职能，体育治理的法治原则等都作了较为详实的规定。例如，第4条规定：“国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内管理相关体育工作。县级以上地方人民政府体育行政部门主管本行政区域内的体育工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内管理相关体育工作。”第5条规定：“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障。”这些条文基本上廓清了体育依法行政的原则和相关理念，并且在后续的章节和条款中分别对社会体育、学校体育、经济体育等体育治理的范畴作了厘清，使我们很直观地看到体育依法行政包括社会体育依法行政和职业体育依法行政两个泾渭分明的范畴。这些规定都使得体育依法行政在内涵上越来越清晰，为体育依法行政奠定了基础。无论是学界还是实务部门，都无需在这个问题上再做争论。当然，新《体育法》没有给体育依法行政下一个法律层面上的定义则略显遗憾。而不争的事实是，新《体育法》关于体育依法行政的内涵大大超越了旧《体育法》，这是新《体育法》一个非常明显的特点。
二、新《体育法》营造了体育依法行政的气场
体育法治是我国法治建设的组成部分，它包括体育立法、体育执法以及与体育纠纷解决相关的其他法律活动，尤其是体育司法。它们共同使我国体育法治形成了机制，而在体育法治机制中，体育依法行政无疑是重中之重，体育行政机关履行着非常广泛的体育行政治理的职能。例如，公民、法人和社会组织从事体育行为要取得相关的主体资格，这便需要体育行政机关作出相应的行政许可。在竞技体育中，公共安全秩序的维护还有其他方面理性秩序的构建，都需要体育行政机关很好地履行职能。
体育依法行政作为一个范畴概念，需要有良好的文化环境、社会环境和法治环境。新《体育法》出台之前，体育行政机关的职能履行主要体现的是体育行政管理行为，而不是严格意义上的体育治理行为。换言之，旧《体育法》在体育依法行政中没有营造出良好的法治氛围，而新《体育法》则改变了这种格局，其相关内容的表述都尽可能追求法言法语。例如，第42条规定：“国家加强对运动员的培养和管理，对运动员进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及道德、纪律和法治教育。运动员应当积极参加训练和竞赛，团结协作，勇于奉献，顽强拼搏，不断提高竞技水平。”第44条规定：“国家依法保障运动员接受文化教育的权利。体育行政部门、教育行政部门应当保障处于义务教育阶段的运动员完成义务教育。”这些规定都将体育主体的行为贴上了法律或者法治的标签，而不是简单地通过行政管理职能予以处置，新《体育法》所营造的和体现的法治氛围极其明显。同时，《体育法》在修改过程中自上而下以及自下而上的积极性很高，有法律人共同体的参与，有体育工作者的参与，也有广大社会公众的参与，更有体育行政管理部门的参与。整个修法过程就很好地普及和宣传了《体育法》，使各类主体都近距离地接触体育法治，新《体育法》中诸多理念的形成就是这种良好氛围的结果。新《体育法》所营造的体育依法行政的氛围对我国体育法治意义重大，它必然使体育依法行政由封闭而开放、由个别而一般。
三、新《体育法》实现了体育依法行政的全覆盖
我国法治国家的建设包括三个有机联系的方面，即法治国家、法治政府、法治社会，三者覆盖了依法治国的各个方面，三者之间也有着非常严密的逻辑关系。如果说法治社会是依法治国的基础，那么法治国家则是依法治国的目标，而法治政府建设，对下承载了法治社会，对上则承载了法治国家。在我看来，在三者的关系中，法治政府建设最为关键，依法行政的逻辑演绎必须从法治政府建设展开。在这个展开中，依法行政既要考虑法治社会建设中的相关元素，也要结合法治国家建设中的相关元素。这对法治政府建设提出了非常高的要求，要求法治政府建设不能顾此失彼，不能有所失衡。
新《体育法》非常好地总结了旧《体育法》的经验和教训，非常好地补充了旧《体育法》中若干被遗漏的地方，如新《体育法》对反兴奋剂、体育产业、体育仲裁作了专章规定，每一个规定都非常精细。例如，第53条规定：“国家提倡健康文明、公平竞争的体育运动，禁止在体育运动中使用兴奋剂。任何组织和个人不得组织、强迫、欺骗、教唆、引诱体育运动参加者在体育运动中使用兴奋剂，不得向体育运动参加者提供或者变相提供兴奋剂。”第93条规定：“国务院体育行政部门依照本法组织设立体育仲裁委员会，制定体育仲裁规则。体育仲裁委员会由体育行政部门代表、体育社会组织代表、运动员代表、教练员代表、裁判员代表以及体育、法律专家组成，其组成人数应当是单数。体育仲裁委员会应当设仲裁员名册。仲裁员具体条件由体育仲裁规则规定。”这些规定都使得新《体育法》在依法行政方面，非常强调规制技术问题和规制效果问题。体育事业有着自身的特性，它涉及的内容非常广泛，而《体育法》作为体育领域最重要的法律规范，如果在某些方面有所疏漏，那就无法使体育关系的调控实现效率和效能的最大化。新《体育法》在上列若干方面的补充使其基本上覆盖了体育依法行政的基本方面，在体育法律责任的设置中也针对性地与体育治理的每一个范畴相契合，使后续的体育处罚行为能够对应相关主体的法律责任。这种将前因后果予以科学处理的立法技术同样也反映了体育治理中的全覆盖。
体育事业有着非常深刻的技术含量，无论是竞技体育还是群众性体育，都对数字有着非常高的敏感性。竞技体育中的主要项目都能够进行量化，而群众性体育活动中相关的量化指标也越来越普遍。从深层上讲，体育事业与当今大数据时代的契合度非常高，而体育法治对这样的契合必须有所回应。笔者注意到，新《体育法》在此方面有一系列新的规定。例如，第6条规定：“国家扩大公益性和基础性公共体育服务供给，推动基本公共体育服务均等化，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共体育服务体系。”第9条规定：“开展和参加体育活动，应当遵循依法合规、诚实守信、尊重科学、因地制宜、勤俭节约、保障安全的原则。”从这些规定可以看出，一方面，它强调体育治理要尊重科学，要具体问题具体分析。另一方面，强调国家在体育公共服务中要讲求均等化，讲求普惠共享。这都使得旧《体育法》所体现的粗放式规定有了明显的提升。
新《体育法》有关竞技体育、体育产业的规定对人工智能和大数据持开放和包容态度。近年来，我国一些地方在体育赛事的组织上缺失一定的严谨性，结果造成了相应的体育事故。针对这种情况，新《体育法》非常精确地要求体育赛事的举办要考虑天气的因素，考虑公共卫生事件的因素，考虑自然灾害的因素以及考虑其他风险的因素。在上列每一种因素的考量中，都将相应的职责赋予了体育行政职能部门，这便使得体育依法行政由传统的过程性过渡到当下的技术性，所以我们认为新《体育法》在体育依法行政方面越来越精准。
五、新《体育法》赋予了体育依法行政时代意义
旧《体育法》是1995年制定的，在当时的历史条件下，我国在诸多方面的改革开放都有一定限制，这既包括认知方面的限制因素，也包括传统上计划经济的限制因素。随着我国改革开放的深化，尤其在2001年我国加入世贸组织以后，包括体育事业在内的国际交流有非常大的拓展。必须强调的是，我们2008年在北京举办了夏季奥林匹克奥运会，又在2022年在北京和其他一些城市举办了冬季奥林匹克运动会，并且都非常成功。体育事业也在这种大的时代背景下，全球化程度越来越提升，那么新《体育法》在体育治理中如何与国际体育组织的规则对接，如何与法治发达国家的体育规则对接，便是新《体育法》必须予以回应的问题。新《体育法》有关体育仲裁制度的设计便是这种衔接的表现之一，新《体育法》还就我国体育法治与奥林匹克规则的衔接问题作了规定。例如，第63条规定：“中国奥林匹克委员会是以发展体育和推动奥林匹克运动为主要任务的体育组织，代表中国参与国际奥林匹克事务。”
总体上讲，我国已经成为体育大国，在有些项目上也是体育强国。与体育事业发展相契合，我国的法治现代化水平也逐步提升，我国的法律体系已经形成，法治体系也越来越完善。无论体育还是法治都处在一个新的历史坐标上，体育法治和体育依法行政就是在这样的坐标之上形成了新的内涵。基于此，新《体育法》赋予了体育依法行政新的时代意义。
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