赵星宇｜基层治理法治化中司法所建设的实证研究

赵星宇

华中师范大学法学院硕士研究生

要目

一、睹影知竿：调研对象的概况与职权二、日新月异：乡镇（街道）法治建设的司法进步三、日省月修：司法所在基层法治建设中的问题及成因

四、补偏救弊：针对司法所工作现存问题的对策及建议

结语

基层司法所是乡镇（街道）法治建设的前沿阵地，也是展现法治建设成果与不足的铜镜，其职能定位的优化亦有助于乡镇（街道）依法治理各项工作的有效开展。当前司法所在基层工作中体现了法治建设数字化、法律服务基层化及法治队伍联建联动等亮点，但是也暴露出编制配给不匀、人才匮乏、非法定职能负担重和联动机制失灵等弊病。为解决上述问题，需要多方主体携手努力，优化公务人员编制结构，增加劳务派遣人员配给；优化司法所职能定位；拓宽基层人员晋升渠道以及搭建快速联动机制等措施。司法行政机关亦应当加强与高等院校的合作交流，搭建校司联合平台，构建“司法智库”，推动基层法治建设专业化。

党的十八大以来，全面依法治国在全国范围内统筹推进。党的十九届三中全会决定组建中央全面依法治国委员会，进一步加强了党对法治中国建设的集中统一领导。2022年8月，中央全面依法治国委员会发布《关于进一步加强市县法治建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出全面依法治国基础在基层，工作重点在基层。要建立乡镇（街道）法治建设领导体制和工作机制，依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》也提出应推动执法重心向市县两级政府下移，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。随着法治国家、法治政府和法治社会建设有序推进，乡镇（街道）司法所势必在基层与地方治理法治化进程中扮演非常重要且不可替代之角色。治国犹如栽树，本根不摇，则枝叶茂荣。司法所扎根于基层，是直接面向人民群众的法律服务窗口，司法所职能作用发挥得好与坏，直接关系着基层社会的和谐稳定，关系到基层法治建设进程，也关系着人民群众的法治获得感、幸福感和安全感。因此，借助乡镇（街道）司法所这一“法治”窗口，通过纵向、横向以及纵横链条拓展，能够基本描绘出基层与地方治理法治化的主要样态，能够梳理总结基层与地方治理法治化的经验问题，从而打通基层与地方治理法治化的“最后一公里”，助力法治国家、法治政府和法治社会建设目标如期实现。故此，基于“百所观察”项目，笔者及团队成员分别前往全国27个基层司法所开展实证调研。希冀以司法所为视角，凭借问卷调查、个别访谈及实地考证等方式，窥探目标司法所日常工作现状和我国乡镇（街道）法治建设的基本样态，助力我国基层治理法治化、现代化进一步发展。

一、睹影知竿：调研对象的概况与职权

本文调研对象系分布于全国不同地区的27所司法所（以鄂西地区为主），它们大多位于乡镇地域，少部分位于县（市、区）城区的中心地带，故其基层法治工作样态鲜明、特点突出。就职责权限、编制配给等内容而言，调研样本的共性特点较为突出，但是调研样本的区位差异与受案类别等因素的差异性亦十分显著。

司法所的职权简述

司法部发布的《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》提出，乡镇司法所应认真履行职责，要履行好指导和管理人民调解、社区矫正、法律援助、基层法律服务、安置帮教、法制宣传、依法治理等各项职责。从宏观上看，司法所的职能定位较明确，即主要负责调解、服务、监管、宣传等与人民群众日常生活息息相关的本职工作；从微观上看，上述工作子项亦有更加细化、明晰的实施细则，保障了司法行政工作有序开展。例如，社区矫正法第29条规定，社区矫正对象有下列情形之一的，经县级司法行政部门负责人批准，可以使用电子定位装置，加强监督管理：（一）违反人民法院禁止令的；（二）无正当理由，未经批准离开所居住的市、县的；（三）拒不按照规定报告自己的活动情况，被给予警告的；（四）违反监督管理规定，被给予治安管理处罚的；（五）拟提请撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监执行的。《法律援助法》第5条、第10条、第15条以及第56条，亦就司法行政部门提供法律援助的职能、方式和宣传义务等详以规定。就法律规定而言，司法所的工作类别明确，职责范围周延，但就实际工作而言，基层司法所的日常工作并不限于此，除上述法定职能外还承担大量的政治职能任务。目前我国基层司法所接受司法局和乡镇（街道）政府的“双重管理”：既需要接受上级司法行政机关的领导和考核，还需承接乡镇（街道）政府指派的一系列行政性任务。基层司法所除了承担地方政府分派的治安维稳、驻村扶贫、疫情防控等行政性事务之外，一些地区另需承担兼具地域特点的任务。例如，因三峡大坝修筑之需，数百万三峡居民必须举家搬迁，故此鄂西地区的司法所大多需承办三峡移民安置工作；川渝地区普遍山高林密，每逢山林防火期，该地区司法所亦需接受乡镇（街道）政府指派的封山防火等任务。总体而言，各地司法所既有法律明文规定的“显性”职责，又需承担基层政府指派的内容各异、灵活多变的“隐性”任务。

根据现行法律规定，我国基层司法所尚不享有行政强制权及行政处罚权。基于法定主义的立场，国家对各机关实行职权法定原则，要求行政机关不得任意处分其职权。行政处罚法规定了行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。行政强制法第13条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。由此可见，我国法律及相关法规并未赋予司法所行政强制权及行政处罚权，该两项权力主要由公安机关、人民法院等机关依法享有，司法所日常工作的开展主要依靠当事人自觉配合，若突遇紧急状况或发生当事人拒绝配合之情形时，司法所必须请求上述职能机关予以协助。

司法所的人员与设施配置

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（下文简称《纲要》）指出，推进编制资源向基层倾斜，鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。但据调研数据可知，各司法所配备的工作人员数量普遍较少，其中人数最少的仅为2人，人数最多的亦不过6人（包括司法局下派司法所挂职人员、在外驻村开展扶贫工作人员等）。大多数司法所配备工作人员2~3人，基本由1~2名政法专编人员及1名公益性岗位人员组成。公益性岗位安置对象系因身体状况、技能水平等原因就业困难的人员，其岗位补贴期原则上不超过3年，期限届满后不得继续留任。此外，司法所年轻的工作人员经常被其他项目组借调，待相关项目结束时方可返回司法所继续工作。故此，在司法所实际工作中，其业务“骨干”数量显然少于纸面数据（图1）。

图1  目标司法所工作人员数量统计

笔者发现，部分司法所工作人员配给数量与年度工作量比例失衡。例如，A、B两司法所均位于同一县城，A靠近县城中心，辖区面积较大，B地域相对偏僻，辖区面积较小，且两司法所辖区人口数量差异很大，其中A辖区人口较多（共计60794人），B辖区人口偏少（共计19500人），因此A、B每年纠纷调解数量、社区矫正监管人数等总体工作量显著不同。但是A仅配备了4名工作人员（人均负责15198.5人），B仅配备3名工作人员（人均负责6500人），如此造成两司法所的人均工作量差异巨大。

目前，司法所高学历人才或取得法学职业资格的工作人员较为稀缺。据统计，27所目标司法所共计86名工作人员，其中大专及以下学历59人（占比68.6%）、本科学历22人（占比25.6%）、硕士及以上学历5人（占比6.1%），以上数据包含在职学位及非全日制学位（图2）。上述司法所共有4人（占比4.7%）已经取得法律职业资格，其中包含司法局下派挂职人员。诚然，学历或法律职业资格与业务能力并不必然成正比，但从法学知识的系统性之维度考虑，基层司法所工作人员的法律素养及知识厚度仍有较大提升空间。

图2  目标司法所工作人员学历现状

物质基础是司法所有序开展日常工作的重要保障。目前，绝大多数司法所的经费开支实行报销制度，无独立划拨的办公经费，日常办公所需物品由县（区）司法局统一供给，人员工资标准亦参照公务员工资制度执行。《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》强调应切实加强乡镇司法所业务用房管理和使用，乡镇司法所业务用房不得出租、出让等。整体而言，基层司法所工作环境得到极大改善，基础配套设施较为完善，且多与乡镇（街道）政府共享办公楼，未出现违规出租、出让等现象。但是各司法所均未配备执法执勤车辆，如有纠纷调解、普法宣传等外出工作需求则由工作人员驾驶私人车辆出行，司法局会给予每人每月550元交通补助费。

司法所日常工作情况

在乡村共同体中，儒家“无讼”观根深蒂固，因此在基层社会治理中调解的价值和作用不可或缺，“息诉”“止讼”乃至“不诉”是治理的目标之一。近5年来，目标司法所辖区纠纷调解数量整体呈增长趋势，27所司法所平均每年受理的案件数量亦随之递增（图3）。首先，目标司法所平均每年受理调解案件数如下：2017年平均受理58.4件、2018年平均受理62.8件、2019年平均受理83.4件、2020年平均受理90.4件、2021年平均受理122.6件。其次，不仅司法所受理案件数量逐年增长，其辖区内人民调解委员会受理案件数量增长趋势更加显著：2017年平均受理208.6件、2018年平均受理231.4件、2019年平均受理238件、2020年平均受理304.8件、2021年平均受理363.2件。最后，目标司法所整体受理案件的结案率极高（97.6%），但是只有极少量案件的当事人向有管辖权的人民法院申请了司法确认。

从纠纷案由之维度观察，乡镇（街道）纠纷特点鲜明、类型单调。目前，我国乡镇和农村等基层地区产业升级阻力较大，仍然以第一产业为主，致使基层群众的矛盾主要集中于邻里关系和农业生产等相邻关系纠纷。此外，地区间经济社会发展不平衡、不公平等问题进一步强化人口的单向流动，加剧人口流失。大量年轻人单独前往经济发达地区打工，其配偶则在老家留守照看，致使夫妻双方长期两地分居，势必产生大量的婚姻家庭纠纷亟待调解。一言以蔽之，目前基层司法所受理的纠纷案由主要以相邻关系纠纷和婚姻家庭纠纷为主，此类纠纷亦带有鲜明的基层特色。

图3  目标司法所辖区近5年调解案件数量

二、日新月异：乡镇（街道）法治建设的司法进步

全面依法治国进程中，基层是联系政府和群众的关键一环，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。乡镇（街道）司法所作为基层单位在法治建设中发挥着举足轻重的作用，其不仅是法治政府建设的“答题纸”，更是广大人民群众化解纠纷的“点金石”，因此司法所工作取得的成就亦是乡镇（街道）法治建设成果的重要组成部分。

乡镇（街道）数字法治建设成果显著

1.“司法e通”系统助力司法所实现社区矫正信息化

2009年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正会议，并下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，明确从2009年起在全国试行社区矫正工作。然而，工作伊始主要采取人工对接的方式开展矫正监督工作，其内容包括但不限于手工填表、打电话和当面听取汇报等。限于物理空间和通讯时效的桎梏，监管人员不仅工作效率非常低，而且无法实现对矫正对象日常活动全方位监督。在引入信息化技术前，一个司法所每月矫正对象最多为32人，每月仅一次性表格就需要填写96份，电话沟通达500余次。然而司法所使用“司法e通”系统后工作效率显著提升，每个司法所不仅可以同时管理百余名矫正对象，而且节省了大量的司法资源，保障了矫正监督工作的质量与效率。

据查证得知，“司法e通”是以司法局为中心对数据进行存储、处理，通过GPSONE手机定位技术及中国电信的CDMA无线通讯技术实现对矫正对象位置的监管，实现社区矫正监管工作从“人防”向“技防”的转变，且该技术首先在宜昌市装备应用。该系统主要具备区域监管、信息交互、档案管理和警示告知等功能。具体而言，在调研时笔者发现鄂西某司法所的办公区域挂置一块大屏幕，该屏幕上的1：10000电子地图实时显示辖区内社区监管对象的行动轨迹，为了确保定位的有效性，矫正管理人员可随时要求监管对象通过拍照的方式实施人机分离抽查，即要求矫正对象实时自拍并将图像通过WAP上传到平台，以证明系其本人持有手机接受监管。司法所如有任何通知亦可以利用支持WAP的终端向多名矫正对象同时发送短信，充分保障了沟通交流的高效性及实效性。同时，每个矫正对象的个人信息、考核情况等资料都会形成单独档案记录在“司法e通”系统，以便于矫正管理人员调取查阅。此外，当矫正对象超过所设定的监管活动区域时，系统会自动在电子地图上显示其越界时间、地点，并会向矫正对象及监管人员发送警告短信，告知矫正对象已经处于越界的位置并提醒监管人员及时处理越界情况，该警示告知功能既有利于矫正对象的自我约束，也便于监管人员的管理，充分发挥了“技防”的独特优势。

2.“宜律帮”：基层群众的法律帮手

宜昌市司法局探索“互联网+公共法律服务”新模式，开发了宜律帮平台，该平台共有法律咨询、信息查询、便民服务和普法超市四大板块，为基层群众提供24小时的公共法律服务场景，弱化了基层群众和法律服务之前物理空间的桎梏。该平台对于基层法治宣传和普法答疑工作同样起到极大的补充作用，不仅缓解了司法所人员配比不足问题，还便于基层群众足不出户了解法律知识、解决法律问题，是基层法治建设信息化、高效化和便捷化的有力证明。在各地司法行政系统中，此类利用“互联网+”开展法律服务新尝试的探索很多，对此应予以肯定，受篇幅限制，笔者仅列举一例加以说明。但是，基层法治治理过程中，工作思路和工作方式之创新应当一以贯之地加以执行，让基础群众切实感受到数字法治建设带来的便利，切忌只注重前期搭建，而忽视后期维护的“虎头蛇尾”式创新。

乡镇（街道）法治建设“零距离”

司法行政系统推行“三下沉”法治建设与法律服务，即法治培训下沉、集中普法下沉、纠纷调处下沉，这为基层法治建设奠定了坚实的基础。首先，法治培训下沉是指重点开展针对乡镇（街道）司法所工作人员的法律培训，强化其法治思维与法律素养，并将更有利的软硬件资源下沉到基层站所，稳固维护社会和谐稳定的“前沿阵地”。其次，集中普法下沉是指各司法所充分利用线上和线下资源，定期为基层群众开展“送法下乡”活动，极大地推动了法治社会建设的进程。最后，纠纷调处下沉是基层法治治理的重中之重。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》强调，深化农村基层组织依法治理，发挥村规民约积极作用，推进农村社区治理法治化、规范化。目前，乡镇（街道）司法所重视学习“枫桥经验”，强调“小事不出村，大事不出镇”，即充分利用村委会等基层群众自治组织，善于发现问题、勇于直面问题、敢于解决问题。正所谓“徒法不足以自行”，中国千百年来的传统决定着司法所开展纠纷调处工作时不仅要讲理还要讲“情”，要着力化解人民群众心中的“疙瘩”，而这些工作仅凭法院的一纸判决恐很难实现，唯有通过司法所召集村里资历老、威望高的的成员共同开展纠纷调解工作方能达到理想的效果。因此，在我国基层法治建设进程中，充分展现了“礼法融合”之特点。在法治的基础上讲理、讲情是化解基层群众纠纷的良策，这对于维护社会整体的和谐稳定至关重要，乡镇司法所作为推进基层治理体系和治理能力现代化的“神经末梢”自然不可或缺。

乡镇（街道）法治建设的联建与联动

为破解基层法治力量不足、队伍素质不高、工作推进不平衡等问题，司法行政系统着力开展队伍联建、业务联动等工作。例如兴山县积极探索乡镇综治中心阵地联合、人员整合、工作融合的“三合”模式，以及在公共法律服务工作站设置法治服务窗口，建立乡镇派出所、基层法庭、信访办周一联合接访制度，为基层群众提供了集中反映、集中解决问题的平台。各基层司法所在日常工作中多与乡镇政府、派出所和林业局等部门联合办公，例如川渝地区某司法所受理的主要纠纷之一为林地纠纷，此类纠纷主要特点系由于历史遗留问题致使林地产权不清、权属不明，在土地征收征用过程中时常发生村民因权属问题发生纠纷甚至大打出手。然而，此类纠纷仅凭司法所独立开展调解工作，不仅难以解决产权归属问题更无行政强制力作背书，因此司法所会邀请派出所及林业所工作人员参加调解会议，共同就林地权属问题、纠纷解决问题协商，以期全面、彻底地化解群众之间的矛盾与冲突。司法所作为化解群众纠纷的前沿阵地，其工作人员必须专业知识扎实、业务本领过硬，故其需要与兄弟单位开展业务联动，共育骨干力量。各个县（区）司法局经常联合县检察院、县法院等单位进行战略合作，搭建人才培养引进和共享平台，司法所亦十分重视对人民调解队伍、农村“法律明白人”等群体的培养，并挑选精干人员组建法治人才库，为提升基层社会治理水平提供法治人才保障。由此可见，乡镇（街道）法治建设离不开基层法治人员的支撑，乡镇司法所对基层法治人才培养亦发挥积极的促进作用。

三、日省月修：司法所在基层法治建设中的问题及成因

工作人员数量不足且专业人员比例较低

根据前文可知，基层司法所一般配备2名专职在编人员，个别辖区人口多的司法所还会增加1名公益性岗位安置人员或劳务派遣人员，但是与司法所逐年递增的工作任务相比，2~3名工作人员的工作压力非常大，并且不同司法所人均工作量的不平衡性较为突出。具体而言，A司法所辖区人口数量为60794人，有4名司法所工作人员负责辖区的法律服务工作，平均每人服务15198.5人，该4名工作人员还需同时承担辖区内的法治宣传、社会治安综合治理工作，并根据政府的命令承办扶贫、防疫、防火或防洪等行政性任务。B司法所辖区人口数量为19500人，虽然仅有3名司法所工作人员，但是平均每人服务6500人，该比例较为合理。通过对比A司法所（15198.5：1）与B司法所（6500：1），我们不难发现两司法所虽然地处同一县域，但是司法所工作人员人均服务人口数量却相差2.3倍，致使不同司法所的人均工作量相差甚远，这显然是不合理的。此外，上述27所司法所工作人员大多数为大专及以下学历（占比68.6%），接受过系统性法学教育或取得法律职业资格的人员比例很低，若除去县（区）司法局下派挂职的工作人员，司法所工作人员中专业性法律人才将更加稀少。对于基层单位而言，专业人员缺乏确实是一个十分常见的问题，部分资历较老的同志由于历史客观原因没有机会接受相对专业的高等教育。但是根据专项访谈得知，司法所往年也会招聘到一些刚毕业的大学生，其中不乏一流院校学生或者具有法律职业资格的学生，但是这些专业基础较为扎实的学生并不会长期在司法所供职，其大多将司法所作为临时过渡平台，待时机成熟则考取其他机关单位或者辞去公职从事律师等职业。

笔者认为，上述问题主要由以下原因导致。首先，主管部门未能结合司法所辖区实际情况，具体问题具体分析地分配编制，而主要是在各司法所之间平均分配编制，此举仅重视形式公平却忽略了实质公平。由于各司法所辖区人口差异较大，经济发展情况各异，工作量显著不同，若仍然规划相同的编制数量显然是不适宜的。其次，聘任制工作人员较少导致司法所工作压力较大。公务员编制配给相对稳固，且编制管理制度极其严格，后期很难作出较大的改动，而雇佣聘任制工作人员性价比较高，且可以根据司法所工作的实际情况灵活调整，遗憾的是目前司法所未能充分发挥劳务派遣机制的优势，合理增聘工作人员，致使所内人员疲于应对大量工作。再次，根据政策要求，公益性岗位安置对象系因身体状况、技能水平等原因就业困难的人员，其大多为40岁以上且身负残疾，很难妥善处理司法所的工作。一则因其身体条件等客观因素的限制难以胜任司法行政的本职工作，只能从事临时性辅助工作；二则，该岗位补贴期原则上不超过3年，且期限届满后不得继续留任，安置对象刚刚熟悉司法所工作模式后就面临期满离职的困境，司法所若投入大量资源开展培训沉没成本过高。以上原因，致使公益性岗位安置对象在自身处于相对劣势的情形下又得不到适格的培训，最终无法实现该岗位设置的初衷，难以缓解司法所人手不足的困境。最后，基层工作人员工资较低，晋升渠道狭窄，极大地遏制了人才吸引能力。乡镇地区整体的交通、医疗、教育等资源远不如大城市，难以满足人才定居及子女培养等生活需求，并且乡镇司法所工作量大、晋升空间小等现状无法给予高水平人才职业成长保障，不能满足其职业发展预期，自然造成人才单向流失的困境。

政治职能负担较重

司法部发布的《关于创建规范化司法所工作的意见》强调司法所要把本职工作和基层党委政府中心工作紧密结合起来，积极为党和国家的中心工作、为当地改革、发展和稳定提供有力的法律服务和法律保障。目前司法所与所在乡镇（街道）政府及职能部门的关系十分密切，经常与财政所、林业所和派出所联合办公，共同处理复杂的工作事务，例如公安部门出警后如有调解需要会联系司法所派出工作人员，联合开展调解工作。但是部门联合应当适度，否则易适得其反。目前，司法所承担过多的乡镇（街道）政府分派的行政性事务，不仅包括扶贫工作、疫情防控工作、雨季防洪工作和山林防火工作等等，而且司法所工作人员还经常按照乡镇（街道）政府指令参加各项会议，承担与司法所职能无关的工作，由此导致其政治职能负担较重。以冀中某司法所为例，该所工作人员时常接到乡政府通知去参加与司法行政工作无关的会议，此时若有调解工作或普法宣传工作需要完成时，司法所将出现无人值班的情况。上述问题主要由三方面原因导致。一则，乡镇政府对司法所享有管理权。《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》强调要全面实行县（市、区）司法局和乡镇人民政府双重管理、以司法局为主的司法所管理体制。从政策规定之维度看，对于司法所而言，乡镇政府拥有对其直接管理的法基础，与县（市、区）司法局具有近似的领导地位，有权对司法所直接规制。从机制运行之维度看，部分乡镇政府自行对司法所制定考核标准、定期进行考核，而且部分司法所所长曾在乡镇政府任职，对乡镇政府具有较强的思想依附性，自然格外重视乡镇政府的考核结果。二则，县城或乡镇是一个标准的熟人社会，特别是行政体系中各个部门的同志工作交流非常密切，如有工作需求合理地开展联合协助无可厚非，但是联合的尺度很难把握，正所谓“低头不见抬头见”，兄弟部门提出超限度的协助请求司法所也很难拒绝。例如A司法所与当地镇政府的办公地点均位于同一栋办公楼，无论从行政效率角度或者人情社会的习惯考虑，司法所完成镇政府分配的所有工作都是“理所应当”的。三则，司法所职能定位不够明确，缺乏根本性工作与附随性工作之分，致使相关职能部门未能重视司法行政机关纠纷调解、法律宣传、矫正帮扶工作的本源性，片面地认为行政机关完成行政性工作任务即可，没有轻重缓急之分。

快速联动机制缺位

上文已述，现行法律规范并未赋予司法所行政强制权及行政处罚权。在建设法治政府及简政放权的语境下，“把权力关进制度的笼子里”以及减少可以限制公民人身权利的享权机关十分合理。司法所如果需要对相关主体采取人身强制措施可以请求公安机关予以协助，因此赋予司法所与公安机关相同的强制性权力并无必要。但是，如果情况十分紧急且当事人随时有实施犯罪行为的可能性时，司法所工作人员如何依托快速联动机制弥补执法权缺位问题值得考虑。例如，2014年鄂北一司法所工作人员发现其监管的某社区矫正人员购买了大量汽油，形迹十分可疑，有再次实施犯罪行为的可能性，于是工作人员立即亲赴该矫正人员家中查看情况，但是由于没有执法权无法对当事人采取强制措施规避其再次犯罪的风险，需要紧急通知派出所出警才能控制现场、查明实际情况，但是其通讯录保留的联系方式却失效了，无奈只得通过常规报警方式寻求警方协助。该案例充分体现出建立司法所与派出所常态化快速联动机制的必要性。但是，由于风险意识不足、过分依赖私人情谊等原因，各基层单位开展联动办公时仍以私人联系为主，尚未建立高效、常态化联动机制。

四、补偏救弊：针对司法所工作现存问题的对策及建议

优化拓宽晋升渠道

行政干部获得项目越多、成绩越突出，越能获得晋升。目前。乡镇（街道）司法所工作人员将主要工作精力投入到纠纷调处与法治宣传中，其直面基层的工作特点与我国行政晋升考核机制并非完美契合，尤其是其工作表现之好坏很难向上级行政机关或者领导干部直接展现，由此造成基层专业性较强的工作人员常有“怀才不遇”之感，致使司法所很难引进高水平大学生，也很难留住专业型人才。破解乡镇（街道）公务员队伍人才短缺的问题重点在于“薪资”与“晋升”的双重保障，基层司法所亦然。但是公务人员的工资标准有严格、统一的规定，恰逢政府财政收入较为紧张，短期内大幅提高基层公务人员的薪资待遇可行性较低，因此必须拓宽基层工作人员的晋升路径，依托政策加持，保障有抱负、有能力的工作人员具有明朗的职业发展前景。

优化晋升渠道核心在于考核，重点在于激励。《加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调要改进基层考核评价，完善考核评价体系和激励办法，加强对乡镇（街道）、村（社区）的综合考核，严格控制考核总量和频次。具体可从如下三个方面着手。1.上级行政机关定期开展遴选考核，保证司法所工作人员具备常规性晋升机会，如此既实现了上级行政机关的工作人员来源于基层、了解基层之目标，也保障了基层人员职务晋升通道顺畅透明。2.确立科学合理的遴选考核标准，重点考核候选者的本源性工作。如前所述，纠纷调解、法律宣传等工作系司法所本源性工作，符合其职能定位，上级机关在遴选优秀工作人员时应当重点考核其纠纷调解成功率是否达标、社区矫正工作是否跟进到位、安置帮教工作是否完善等等，保证晋升者业务能力过硬、服务意识坚定。3.设定为期一年的考核期。为检验遴选的工作人员是否具备相应的工作能力并且维系其积极工作的热情，可以赋予接收单位一年期的考核决定权，接收单位经过对专业水平和工作态度等多方面考核后，有权将考核不合格的人员退回原单位。在改善薪酬、晋升的同时提高基层工作人员职业荣誉感对于人才留任同样至关重要，例如通过评比表彰、模范宣传以及教育培训等方式强化其日常工作的荣誉感与成就感。

加强校司联合，共建“司法智库”

鉴于乡镇（街道）司法所极度欠缺专业人才之现状，实施人才引进政策确实有助于破解该困境，但是引进人才需要高额的资金及完善的配套保障措施，而乡镇的教育、医疗等资源不尽人意，严重掣肘人才引进政策落地实施。因此，希冀凭借改善工资或者晋升等手段引进人才虽然有效，但是实操阻力较大而且性价比很低，需要挖掘其他解决路径—充分利用高校的“智库”资源。地方司法机关应当多开展法律学术人才交流活动，努力吸引专家、学者型人员深入农村一线，为基层治理法治化建言献策。

笔者前往鄂西地区开展调研时，有数位高校法学院教师同行，他们在调研期间开展了多场专题讲座和“送法下基层”活动，并与当地司法机关工作人员互留联系方式，工作人员纷纷表示日后如有专业性难题需要与专家学者共同探讨。此种建立在私人情谊之上的交流学习方式给予笔者破解乡镇（街道）司法所缺乏专业人才之困境的灵感：搭建官方的校所联合“智库”平台，实现沟通交流常态化，方为专业人才匮乏困境的另一破解之道。首先应由市司法局牵头与高等院校联系，共同协商搭建长期合作实践基地等事宜。而后，市司法局分派下辖各县（市、区）司法局与高校指派的法学教师分别对接，构建常态化交流机制。为了提高交流效率，各县（市、区）司法局系与高校教师对接主体，司法局负责收集整理辖区内各司法所反映的疑难问题，再将这些问题集中反馈给高校教师征集专业意见，而后将上述有针对性的建议传达给司法所。最后，为了保障合作交流机制的可持续性，司法行政机关亦应为高校提供大学生实践实习、调研支持、宣传强化等帮助，以期实现“1+1＞2”的效果。

明确职能定位，弱化政治职能负担

乡镇（街道）司法所不仅面临工作人员不足、工作量逐年增加等一系列问题，由于政策导向及政治习惯等多重因素影响，乡镇政府还长期为司法所指派额外的行政性事务，并经常要求司法所长参加一些与司法行政工作无关的会议，致使其工作效率大打折扣。如上分析，县城或乡镇是一个熟人社会，尤其行政体制内部交流十分密切，乡镇政府分派任务后司法所也不便提出异议，故此需要在政策引导和运行机制方面多措并举，在合理协作与过度分派任务之间划拨出“隔离带”。《意见》中提出要优化司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应，有效调动、整合相关部门力量和资源，确保乡镇（街道）依法治理各项工作有效开展。司法部《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》亦强调要建立以司法局为主的司法所管理体制。欲实现上述目标需要采取如下措施。1.坚定规范化司法所指导思想。坚持习近平法治思想，认真落实党关于基层法治建设的政策指引，努力把服务群众之宗旨贯彻落实到司法所日常工作中。2.强化司法所职能宣传，明晰“本源性”工作种类。笔者认为，司法所应当将主要工作精力投入到调解纠纷、社区矫正、安置帮教、指导管理基层法律服务工作、组织开展法治宣传教育工作等工作当中。因此应当在政府机关中（重点是乡镇政府）着重宣传司法所上述“本源性”职能，减少行政性任务的指派，进一步优化司法所职能定位。3.完善针对司法所的考核机制，突出强调“本源性”职能的考核比重。此举不仅有利于激发司法所开展纠纷调解、社区矫正等工作的热情与动力，还可以为司法所工作人员拒绝过度的行政性任务指派提供理想的屏障，克服“人情社会”的桎梏。

搭建常态化快速联动机制

《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》指出要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解农村矛盾纠纷综合机制。就纠纷调处和治安防控而言，在基层治理中应当充分发挥机构联动优势，多方位多角度处理基层群众的矛盾和不稳定因素。开展对社区矫正人员的监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶工作以及协调有关部门和单位开展对刑释人员的安置帮教工作是司法所的重要工作，上述工作多针对曾实施违法犯罪行为的对象开展，该类对象较普通群众具有较大的社会危险性及再次犯罪可能性，当司法所工作人员发现其具有再犯罪嫌疑时无权采取强制手段提前规避，只得紧急求助于公安机关。故此，为了维护司法工作的权威性以及避免发生违法犯罪危害结果，应当建立公安机关与司法行政机关的快速联动机制。首先，确立联动机制法治保障。各级政府应当出台相关政策和规范性文件，从法律层面明确联动机制的主体及相应职责，确保公安机关和司法行政机关搭建联动平台有法可依、权责明晰。其次，强化联动机制综合保障。从物质层面而言，财政部门应当根据实际情况划拨财政经费，确保联动平台维护及人员出勤保障资金充足；从意识层面而言，机制的完美运行离不开各单位人员之重视，因此各单位党委应充分发挥思想引领作用，加强思想培训，摆正工作人员的态度，否则该机制将流于形式，徒浪费司法资源罢了。最后，提供通讯技术保障，快速联动机制必须依托于实时通信技术，可借鉴110报警中心较为成熟的运行经验，引入专业人员开发可靠、便捷的通讯平台，或者将该机制作为110报警中心平台的子平台，以期实现不同部门间快速高效地沟通。

结语

窥一斑而知全豹，乡镇（街道）法治建设包罗万象、纷繁复杂，而基层司法所无疑是探究、考察乡镇（街道）法治建设的理想切入点，我们从中可以剖析出现阶段基层法治治理的本质特征。在基层司法所工作中，法治建设数字化、法律服务基层化等亮点充分体现我国基层法治建设取得了显著进展。然而，工作人员及专业人才匮乏、政治职能负担较重等问题亦显露出现阶段乡镇（街道）法治建设的弊病顽疾。法治问题最终应交给“经验”而非“理论”，即在经验素材中提炼并回应理论问题。在新形势下，司法所工作人员及其他多方主体应深入学习领会《意见》精神，优化职能定位，树立法治思维，共同携手着力将司法所打造为新时代基层综合法治工作部门，助推乡镇（街道）法治建设。

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