庄优波｜世界自然遗产地保护管理规划（之社区规划）的若干实践
世界自然遗产地保护管理规划
（之社区规划）的若干实践
庄优波
清华大学国家公园研究院
清华大学建筑学院
《世界遗产公约》第五条提出对于遗产规划的要求：“为了保护、保存和展出该国领土内的文化和自然遗产要采取积极有效的措施，包括采取适当的法律、科学、技术、行政和财政措施来保护遗产。”我们认为规划是从法律或者是技术的手段来进行遗产地的保护。《实施“世界遗产公约”操作指南》第108条指出：“每一处申报遗产都应该有适宜的管理规划或其他有文可依的管理体制，其中需要详细说明是如何采取措施（最好是多方参与的方式）保护遗产的突出普遍价值。”在申遗文本（《实施“世界遗产公约”操作指南》）中也特别要求有一份适宜的管理规划，保证这份规划能够有效的实施，同时也应把可持续发展的原则纳入管理体系中。可见，世界遗产的保护管理规划是《世界遗产公约》和《实施“世界遗产公约”操作指南》里已经明确的必须的要求。
我们国家在申报世界自然遗产的过程中，以及后续的保护管理过程中，遗产地的保护管理规划也经历了一个发展过程，我们可以把这个过程分为三个阶段。
第一阶段：国家法定保护地规划阶段
上世纪80年代到90年代中期，我国申报世界遗产时提交的附件遗产提名地保护管理规划，实际上就是我们本国的保护地规划。黄山或泰山申报遗产地时使用的就是风景区的总体规划。
第二阶段：“改良版”国家法定保护地的规划
上世纪90年代末到本世纪初，随着申遗难度增加以及对遗产地保护管理要求的提升，我们对当时的国家保护地的规划进行了相应的调整，出现了“改良版”国家保护地规划，既配合申遗过程重新编制国家保护地的规划，内容构成基本遵循国家保护地规划规范要求，但是在编制理念上参考国际保护地规划的先进理念。如在进行三江并流申报时，对梅里雪山进行了专门的风景区规划，这份规划除了满足我们国家风景区的规划要求外，也根据遗产的要求进行了相应的调整。
第三阶段：专门的提名地或遗产地规划
本世纪开始为提名地或遗产地编制专门的规划，一方面是应对遗产委员会对遗产保护管理日益严格的要求，另一方面也是应对我国自然遗产地构成单元发生的变化，从原来单一的风景名胜区，逐步向多个空间相邻的保护地组合，甚至空间不相邻的保护地组合的转变。四川省及其他部分省份专门提出要对已经成为遗产地的也要编制遗产地保护管理规划，尤其像一些系列申报的遗产，例如武夷山申遗时将自然保护区、水源地、风景区和文保单位共同形成一个遗产提名地，就需要编制一个综合性的规划。大熊猫、喀斯特和丹霞也是这样的模式。
基于以上实践， 2015年我国住房和城乡建设部发布了《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法（试行）》。这个办法对于遗产地的保护管理规划进行了专门明确，认为世界遗产保护管理规划是开展遗产保护管理和建设利用的基本依据，明确要求管理机构编制世界遗产保护管理规划。同时，提出遗产地保护管理规划要和城乡规划、土地利用总体规划等相协调。
我国国内对于世界自然遗产地保护管理规划在内容上也参考了IUCN(世界自然保护联盟)提供的自然遗产地管理规划指南，围绕着OUV（突出普遍价值）来展开，包括完整性保护、可持续利用、科学管理、管理机制和缓冲区与区域统筹，符合管理目标体系-识别目标影响因素-保护管理分区的基于突出普遍价值的保护管理逻辑。目前我国在编制遗产地的保护管理规划中，以上内容基本都已涉及。
世界遗产公约的全球战略被简称为“5C”，包括可信度credibility, 有效保护Conservation, 能力建设capacity-building, 宣传communication，社区communities。作为全球战略之一，世界遗产各个时期的文件都特别强调了对社区的关注，其中《世界遗产公约》40年以“世界遗产与可持续发展：地方社区的作用”为主题，也证明了世界遗产对社区工作的重视。
随着可持续发展理念越来越重视，《世界遗产公约》缔约国大会2015年提出了“将可持续发展观点纳入《世界遗产公约》进程的策略”。可持续发展包括三个方面：环境的可持续、包容性社会发展，和包容性的经济发展。在包容性社会发展和包容性经济发展中，社区受到了较多关注。社区成为了可持续发展的重要内容，尤其是在社会发展层面“缔约国应该进一步认识到，对所有利益相关方，包括地方和有关社区及原住民的充分的包容、尊重和公平，以及对性别平等的承诺，是包容性社会发展的基本前提。”所以社区的可持续已经成为了世界遗产可持续的重要内容。
目前在我国14个自然遗产地以及4个自然与文化双遗产地中，遗产地内总人口约为14万，缓冲区总人口约55万，总计约70万人。这是一个非常庞大的数据。此外，根据1999年风景区规划规范条文说明的统计，55个国家级的风景区人口密度是268人/平方公里，高于全国的平均人口密度。因此社区是遗产地讨论中重要的、不可回避的主题。
我国自然保护地社区规划相关指南也在经历发展演变。在1999年的《风景名胜区规划规范（GB50298-1999）》中，对于居民社会调控规划强调要编制经济社会系统规划，对人口规模、居民点的性质、用地方向、产业等有相关要求。十年后，2009年的《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）2009》中，除了物质空间要求以外，还强调了社区共管的要求。最新的2020年的《国家公园总体规划技术规范（GB/T 39736-2020）》对社区共管的内容做出了更细致的规定，包括社区参与、生态管护、生态补偿资金以及收益分配，地役权等。除了社区共管外，还强调要重视保护地外入口社区建设。
接下来将结合四个规划实践案例来具体讨论社区规划思路的演变过程，重点从社区与遗产地的关系、社区的价值认知、规划的内容以及规划的范围四个方面的演变进行讨论。
90年代末参与到泰山规划编制时，泰山风景名胜区范围内大概有45800人。数量庞大的居民生产生活对于泰山风景区产生了不利影响，如生活垃圾清理难度大、过度垦荒种地、工厂污染严重。所以当时希望对居民进行分区、分期全部搬迁出风景名胜区，其中无居民区涉及到了7000人左右，居民衰减区涉及到了38000人左右。当然我们当时认为风景区实际上可以留下适量的居民，但是这需要有完善的管理制度以及比较高的居民素质，如法制意识和环境保护意识。但是在当时的实际情况下，泰山的管理力量比较薄弱，居民的素质提高也还需一定的时间，然而环境破坏的局面非常的严峻。所以当时的决策是说把居民能够分区、分期的搬迁出来。另外，缓冲区划定为泰山周边一公里的范围，没有特别的制定缓冲区的具体管理政策，也没有明确区域协调的相关政策。
泰山的规划特点反映了当时遗产地规划中部分比较经典的认识和做法，社区的关系基本上是区内搬迁或是限制发展，在区外进行受益。此阶段规划的社区价值基本上认为是对于遗产地保护的环境压力，没有对社区本身的价值进行认识。在规划理论上是一种物质空间规划或是视觉景观的控制。规划的重心还是在风景名胜区范围内，虽然对缓冲区边界进行了划定，但针对缓冲区的管理内容相对较少。
2002年的黄山风景名胜区规划的发生了一些变化。2002年时，黄山的风景区里有五个乡镇和一个林场，人口约6000人。黄山风景名胜区特点如下：第一，黄山海拔800米以上是国有林，面积约130平方公里；海拔800米以下是当地社区的集体林，面积约30平方公里。第二，当时有社区在集体林中自行开发了一些低山景点，景点各自管理经营，缺乏沟通。第三，需要给导游或者是旅行社一些回扣来招揽游客。因此当时黄山区域旅游市场是较差的。在低山景点的开发过程中也缺乏约束和指导，因此建构筑物的建设质量也较差。
由于低山景点经营的特殊性，单纯地依靠物质空间的规划不能有效地解决问题。所以规划中增加了很多非物质空间调控的内容，包括社区管理机制、文化教育引导等各个方面。我们认为黄山社区低山景点的经营可以存在，也可以用多种经营方式，包括由风景区统一经营或特许经营等方式，但它的前提应该是统一规划，统一管理，包括统一的制定门票的价格、统一进行宣传，相关设计也应由管委会进行统一的监督和审批。
在缓冲区方面，因为黄山非常的重视防火、防虫，所以对于周边区域的工作也是非常重视的。我们对于缓冲区的范围提出过两个方案。一个是四公里宽的生物防控带，另一个是五镇一场的范围。后来由地方政府决策时认为五镇一场的范围更适合于管理的协调，所以选择了五镇一场的范围作为缓冲区的范围，总面积约490平方公里。在缓冲区规划里面，包括了土地利用管理、资源与环境管理、基础工程规划等，也包括社区管理、低山景点调控等内容。
同时我们注意到黄山风景区总体规划的实施机构是黄山风景区管委会，但是缓冲区规划的实施机构是周边的五镇一场以及黄山区人民政府，这两者间是并不是一体化的，它需要有一个协调机构。我们当时建议由黄山市人民政府来担任协调机构。同时对于规划审查机制、社区专项资金进行了相应的规定。
黄山的规划中并没有特别强调搬迁，而是强调了社区受益以及权责利的平衡。同时，为解决低山景点的问题，规划内容从物质空间的规划转变为了一种综合的管理规划。这份综合管理规划中特别强调了对于就业以及经营机制的管控。另外就是由于这种防火防虫，使得我们对于规划的范围从风景区的范围扩展到了缓冲区的范围，协调工作进一步深入。
2011年参与到规划编制中时，我们发现四川省规划院编制的九寨沟总规中已经将社区作为一个焦点问题来进行分析。总规中特别强调了要逐步地搬迁社区，对产业进行调控。但是到2011年我们编制遗产地规划时，实际上总规实施已经有十年的时间了。社区的受益以及就业，或者是退耕还林等工作颇有成效；但是居民点或者是居住的人口不减反增，从原来的1000人增加到了1180人，十年内增加了180人。在此背景下，我们认为处理居民的搬迁问题首先需要对居民点的价值进行评估。
对居民点的价值在遗产地整体的价值体系中进行定位时发现九个寨子实际上是九寨沟世界遗产自然美学的重要组成部分，也是地方的文化价值组成部分，如神山圣水的崇拜体系以及藏族传统的藏寨及其选址和格局都具有极高的地方价值。所以我们认为九个寨子居民在遗产地里居住其实有利于自然遗产价值的完整性，也有利于载体功能的延续性。所以在这样一个前提定位下面，我们为解决九寨沟社区的居住密度问题提出了五个方案：方案一，允许居民就地进行建筑改造；方案二，将居民向老寨疏导；方案三，允许景区内新增建设用地，从九个寨变为十个寨子；方案四，部分的居民外迁；方案五，村寨整体外迁。
对五个方案分别从保护角度、居民角度和管理可实施角度进行分析后，选择了方案二部分居民向老宅疏导和方案四部分的居民向外部搬迁、区内集体经营和区外创业引导相结合的方案。对方案的讨论中可以发现，居民居住的问题并不能完全依赖于空间规划来解决，也需要有其它的非物质手段，如传统文化教育以及区内集体经营和区外创业相引导的方式，不是单独的只是一个就空间论空间的模式。当然传统文化培养和发展创业产业在实施过程中也面临着时间长、难度大等问题。
其次在九寨沟规划过程中，我们也发现九寨沟不仅是风景名胜区，也是作为大熊猫栖息地的自然保护区，所以它的范围在区域协调的时候远远超出了遗产地的范围，扩大到整个岷山山系的大熊猫廊道以及生态保护网络中。所以区域协调不是单一层次的而是多个层次的。
在九寨沟县这个尺度上更强调的是遗产地对经济发展的带动作用，包括周边的游线组织、交通组织、住宿设施等多方面的统筹。到了更大范围，如大九寨的范围，规划对于区域的淡季旅游的协调和季节性的分布不均有较强辐射和带动的作用。到了更大尺度的岷山山系范围，规划需要考虑大熊猫迁徙以及监测等。
可见九寨沟社区规划其实不是单一层次，而是体现了多层次的协调关系。在九寨沟的社区规划里面，我们认识到社区的规划需要在遗产地整体价值的识别上进行社区管理。此外需要对区域的多层次协调进行讨论时不是局限在单一的一个层次上，要基于区域联系性的特点进行多层次协调的探讨。
2019年时，我们加入到国家公园体制试点的探索中去。大熊猫国家公园唐家河片区入口有一个名为落衣沟的村子，该村位于国家公园范围内，但其本来是唐家河自然保护区中位置比较边缘的一个村子。2019年时，落衣沟村人口总数为1801人。大部分人口居住在实验区内，有零星的分布在缓冲区和核心区内。缓冲区和核心区内的人口因交通区位条件差，大部分人都已经搬到镇上居住，村庄空心化率达40%。
在此背景下，进行唐家河社区规划的时候，除了常规的人口空间调控的内容之外，我们重点强调讨论了两个方面。一方面是建立和完善社区的共管机制。唐家河在自然保护区保护管理时期已经建立了比较好的社区共管的基础，尤其是建立了包括保护区、地方政府、社区、高校、企业和公益组织在内的六位一体的管理模式。然而我们调研发现并不是六个主体都能够较好地发挥作用，总体而言，高校、企业或公益机构的参与的力度和覆盖的范围仍然相对有限。因此我们规划时重点强调了多种主体模式的社区共管的形式。并且这种模式要与唐家河片区产业特点进行联系。例如：农耕、养蜂产业需要有更多的合作社和企业加入；民宿和农家乐产业需要有更多的品牌委员会或者是商会加入；而自然教育中心之类的产业类型需要有更多的高校或NGO组织（非政府组织）等科技力量的加入。
另一方面重点对生态补偿机制进行了讨论。尽管我们一直强调社区应该责权利平衡，然而在实践中，责、权、利分别是多少，三者如何平衡还是比较模糊的。其次虽然提到了生态补偿，但往往是非常概念化，具体实践中应该怎么补偿，补偿多少，并没有具体的数据。所以本案例中重点测算了社区的应得收入和实际收入的差额：假如没有在国家公园或保护地范围内，林地、耕地（含退耕还林的损失）、养殖业等大概可以收益多少，列入到国家公园之后的实际收入为多少。测算发现应得收入和实际收入之间存在明显差距，平均每一户损失了约9000元的收益，所以在进行生态项目补偿时就有比较清晰的对位关系。在进行公益岗位补偿、基础设施扶持、绿色产业扶持时可以相应的对于对应受损的社区或是金额有相应的配对的关系。
我们国家目前正在开展国家公园和自然保护地体系的改革，尤其是在《建立国家公园体制总体方案》中特别强调社区协调发展，包括社区共管、生态补偿机制以及社会参与机制。虽然我国第一批的国家公园是2021年开始建设的，但是我们也从已经实施一段时间的国家公园试点方案中看到了很多探索和希望。
因此，在国家公园体制建设的背景下，未来的自然遗产地社区规划应能够更好地促进社区的可持续发展。第一，在社区和遗产地的关系方面，权责利的平衡会成为遗产地和地方政府合作保护的重要的抓手。第二，在社区价值识别方面，遗产地社区会成为人和自然和谐共生的模式示范。第三，在社区规划内容方面，综合管理规划会越来越完善，对生态、文化、经济、社会进行全面的规划，能力建设、社会参与、机制保障全面发展。第四，在社区规划范围方面，将会有更多层次的区域协调，包括从遗产地社区到入口社区，到更广泛的区域保护发展带。所以我们对未来遗产地社区规划有更好的期待。
（注：泰山风景名胜区总体规划、黄山风景名胜区总体规划、九寨沟自然遗产保护管理规划的项目负责人为清华大学杨锐教授。）