济南总体城市设计
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济南城市宣传片
设计背景
2016年10月济南市自然资源和规划局（原济南市规划局）委托中规院城市设计分院编制《济南总体城市设计》。在项目启动初，规划局本意是总体城市设计与城市战略规划一同展开，结合战略发展布局对济南总体城市形态格局进行设计。但工作启动后，济南市进入了一个快速变动发展的时期，撤县划区、重大项目、泉城申遗等重要城市事件导致城市格局不断变化。
2016到2019年，章丘撤县划区、黄河北侧新旧动能转化区的部署、济阳撤县划区以及莱芜的撤市划区将济南市的城市结构迅速拉大。2016年到2019年也是政府工作转变的重要时期，城市发展由追求速度到追求品质，济南作为双修城市试点以及城市设计试点也对总体城市设计工作提出了新的要求。
那么在设计条件及重点频繁发生调整的状态下，济南总体城市设计的设计方法和核心技术路线的选择就显得更为关键。总体城市设计到底要做什么？解决哪些问题？总体城市设计在不同城市不同设计条件下应该呈现怎样的方法选择？这个问题在济南市推进总体城市设计的过程中变得愈发重要。
方法选择
在《城市设计管理办法》中，第八条对总体城市设计的工作内容进行了界定，同时根据相关研究和实践经验包括两大部分，总体城市设计的技术内容主要包括基础研究以及基本设计，并根据不同的城市因地制宜进行设计内容的增加和调整。
在对济南的城市资源和城市问题进行摸底盘整评价后，项目组对目前国内一些城市所编制的总体城市设计进行了解析研究，以便对济南总体城市设计的技术路线进行清晰的选择。通过对一系列总体城市设计项目进行研判，不同城市的总体城市设计根据其不同发展阶段，不同编制时间以及不同的城市特色、规模，其关注重点与技术路线各有特色。
首先，根据总设开展阶段的不同，政府对总体城市设计所要发挥作用的要求也不尽相同。总体城市设计开展在总体规划之前，作用应该是在战略层面指导和影响总规，将战略性的内容落入总体规划之一，例如北京、武汉；如果与总体规划一同展开，那么应该结合总规的规划部署，互相影响规划设计内容，总体城市设计更加偏重系统性的体现，如长沙、南昌、海口等等；如果在总规后编制，那么政府部门更多的看重总体城市设计的实施与落实，对该城市未来一段时间内的设计项目、近期建设等进行设计指导。
城市自身的需求和特色不同也对总体城市设计提出该城市独特的要求。比如《东营总体城市设计》主要以解决问题为导向，解决城市长久以来“大、空、旷”的问题，通过设计体现石油城市空间品质的提升；而《郑州市总体城市设计》是同总规一同编制，目的是塑造整体城市景观特色，通过体系的设计完成一体化的设计；《武汉总体城市设计》则是把范围放在了整个市域，针对其百湖之城的生态环境意向来突出城市特色，塑造整体的城市形象；苏州由于整体城市设计体系较为成熟和完善，在新一轮的总体城市设计中，将关注的重点转移到“人”的尺度，关注人对城市空间的真实需求以及与之相适应的形态和组织方式。
通过对不同城市总体城市设计的研究，项目组针对济南城市设计缺少顶层设计的问题、同时考虑到济南城市发展需求以及外部环境变化等特点，选择了战略层面的总体城市设计，通过战略共识的构建和核心要素的控制，以不变应万变，形成济南城市设计的顶层设计，用以指导下一层级的设计项目与实施项目。
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确定目标
通过资源摸底评价，问题特色发掘，反思当前发展，无论城市如何变化、拓展，城市特色的基本构成还是山水环境、历史文脉以及时代发展，因此项目组从“本、源、新”的角度，确定城市风貌目标定位。
建立共识
济南总体城市设计从三个方面建立战略共识，包括整体格局、战略要素、品牌塑造。
整体格局（市域-中心城区）
济南城市格局的迅速拓展，需要其在整体格局上有一个清晰而简明的指向。在市域格局中建立“一河一轴、南山北田”的总体格局。在中心城区顺应自然山水，突出济南重要的生态资源，以传统的营城理念，根据城市地形环境，确定城市形态中的高层集中区。
图：市域格局与中心城格局的建立4.2
核心要素管控-山泉湖河城
山泉湖河城是济南最明晰的评价，也是最重要的要素。无论城市如何变化，这五大要素都是构成济南的最核心要素。因此项目针对五大要素在两个层面进行控制。
第一个层面，强调关系。针对老城要控制要素间的关系，所谓“山泉湖河城”不但是城市中的重要资源要素，要素之间的关系才是形成济南特色的关键。在城市高速拓展的今天，济南已成为远远大于老城的大都市，那么对于其五要素关系的控制需要严格把控在核心区域中，这里就涉及了景观视廊、核心特色区域等等控制要求。
图：山泉湖河城关系的控制
第二，强调控制。明确五大要素在济南大都市区中的控制方向和要求，形成城市整体对五大要素设计控制的核心方向。
——生态要素的控制：
例如山体要素，在城市既有发展中一些视廊难以短期见效的情况下，更要突出山体作为城市生态开敞空间的作用，对山体形成分类统筹，从单纯强调看山，到强调山体资源的利用，山体周边用地功能的统筹等等。
再如河湖要素：
战略性布局北侧湖泊湿地，与黄河生态国家公园一同成为济南北部区域重要的蓝绿斑块。对于隐没在城市中的河流要素，在对其现状进行评估的基础上，结合周边城市发展趋势及需求，将河流分为生态型河流与公共型河流，对其后续发展更新指明了方向。在2018年城市街区更新中，历下区就选取全福河的一个段落，进行了生态修复，根据其季节性的特征，形成旱季旱河段休闲空间。
图：核心自然资源的控制
——城市要素的控制：
针对“城”要素的控制，也尽量精炼简明，分别从“看”和“用”两个层面落实城市要素中的设计管控。在“看”的方面，确定战略型视廊，为城市区域的视觉美感塑造指明方向；在“用”的方面，结合资源要素评估，筛选具有发展潜力和需求的公共空间组成城区战略型公共空间。
图：战略型眺望视廊与公共空间的筛选
品牌塑造
在这个不变应万变的总体城市设计中，抓住济南泉城的核心要素，重塑城市品牌，也是通过总体城市设计加强城市竞争力的关键。
百年来，济南的“泉”早已家喻户晓，泉水是济南的灵魂、文化标记、世界标志。泉水作为济南城市最具特色的价值资源，通过城市设计的方法全面提高人们对泉水的认识、感知和体验，突出泉城特色。
但“泉”如何作为城市品牌塑造的核心，在总体的战略中又如何明确“泉”在城市品牌塑造中的做法，成为总体城市设计中战略共识关键的关键。
在要素控制中，我们已提出“泉道”概念的塑造。从总体层面提出“泉道+公共空间”的概念，在泉城建立“泉道”体系，将泉的价值在全城演绎，将“泉道”打造成为济南独有的城市品牌。
图：泉道体系的建立
不但在老城区通过泉道联系城市特色节点、空间；在新城区泉道也将城市重要公共空间的联系线路。泉道将济南的公共空间进行了分类提取，也为未来城市空间的塑造、线性空间的政策制定以及存量更新的位置选择提供了最直接的空间抓手。
泉道在未来应结合城市宣传，文创品牌的打造，成为济南的标志。泉道从最初的特色道路铺砖到今天的泉道+城市公共空间系统，得到了全市上下的一致认可，一个品牌的塑造在济南正在起着越来越重要的作用。
图：泉道品牌的塑造
设计实施
如何实施，是总体城市设计向下传导的关键。核心的价值共识通过总体城市设计的编制明确了下来，它将成为各个部门对城市未来核心价值的共同判断。
同时，战略型的总体城市设计更关注在顶层层面的部署，而不是面面俱到的管控。济南市总体城市设计，通过三个“1”来确保总体城市设计的逐级传递。
一套规划编制
图：规划编制内容的指引（黄色内容在总设编制期间规划局已着手编制）
总体城市设计首先将总体的控制纲要落入了下一级行政分区中，用以指导分区总体城市设计的编制；并划定了城市重点风貌地区对下一步这些重点片区的片区城市设计提出相应的要求。同时，针对核心控制要素，建议规划部门需要进一步研究与编制的相关规划研究内容。
一个管理体系
明确城市设计的管理体系，确保城市设计内容的逐级落实。落实各部门的事权范围：市规划局负责整体价值共识的建立，全市整体的控制以及总体设计；规划分局+区住建局+区政府要对本区域的分区落实进行负责；在具体的建设层面，要发挥更新局、各局委办、区街道等单位综合协调性，形成微观实施，减少微观项目设计和总体方向的脱钩。
图：事权管理体系的落实（市规划局现已更名为自然资源与规划局）
图：历下区分区城市设计控制要求的落实
一个建设抓手
通过“泉道”这个公共空间建设抓手，串联具体实施项目与特色政策区域。泉道将公共空间、公共艺术、公共设施、公共文化进行整合串联，通过具体的存量更新及工程建设，将“泉城”品牌效应展示出来。同时，泉道相邻区域可以成为特殊政策区域试点，对建筑底层更新要求，业态调控等等指出明确的空间范围。
图：泉道成为建设抓手，统筹各项资源，激活公共空间
后续：实施情况
济南总体城市设计经历了较长时间的反复磨合，期间对接济南双修、泉城申遗、济南战略、多个重点片区的城市设计，可以说在与各个事权部门的意见交换中，与兄弟单位的设计探讨中，总体城市设计的核心共识也在不断的渗透进各个团队、部门。
（1）向编制体系的传递
在编制的过程中，总体城市设计团队与负责编制《济南城市设计编制办法》的东南大学团队密切合作，最终形成了以总体城市设计为顶层设计的城市设计编制体系及设计内容的要求。
（2）向重点片区的传递
总体城市设计内容已经在一些重点片区进行落实，如新旧动能转换区中心区城市设计及崔寨城市设计。新旧动能转换区的中的重点片区城市设计将总体城市设计中的相关要求进行了落实，依据总体城市设计落实城市形态的塑造，对鹊华两山通道进行了重点设计，并将泉道体系在新区中进行布局。
（3）向存量空间的传递
存量空间的更新改造缺少上位规划的指引一直是微观项目操作的主要问题。济南城市更新局（现归于济南市住建局）在2018年度提出的重点更新项目中，参考了总体城市设计的相关要求，结合重点片区的划定，选择“5+1”重点更新街区，实现了总体城市设计要求向存量空间的传递。这些更新片区更好的落实了存量重点片区的设计要求，如老城区已将泉道概念落入更新设计。
图：济南5+1街区提升中的黑西趵北路项目对总设泉道的落实
（4）向事权部门的传递
本次总体城市设计中的相关要求也成功地传递至下级事权部门。在总设的引领下，历下区政府结合本区情况对明府城区域以及解放路区域进行街区更新设计提升，泉道已经在历下区实践了两个版本，黑西趵北路街区的更新设计实施也将于今年10月完工。由事权部门组织的泉道实施也标志着总设从宏观落实到微观的工程层面。
图：历下区住建局及城市更新局负责落实中的黑西趵北路街区更新提升
后记：
国土空间规划体系的建立标志着国家关于统一规划体系的顶层设计已经完成。城市是国土空间规划的重要阵地，在城市空间资源产品的供给中，城市设计则成为管控空间资源品质的重要工具。
城市既是国土空间规划中的重要规划要素，也是被山水林田湖所承载和作用的重要地域。在国土空间规划体系中，如何通过总体城市设计延续城市与资源环境的文脉关系，如何在文化、形态、特色上建立城市整体空间格局与生态山水资源的关系，应作为不可或缺的重要部分。
济南，通过战略性的把握山水资源与城市的关系，将“山泉湖河城”的历史格局延续下去，传承下去，也通过后续城市设计的实施管控，提升济南核心空间资源的品质，实现在变化中的适应。
* 济南市规划局现已更名为济南市自然资源与规划局
* 本项目于莱芜区划之前基本完成，研究内容不含莱芜
项目完成单位：中国城市规划设计研究院城市设计研究分院
项目主要完成人员：陈振羽、何凌华、周瀚、纪叶、杜燕羽
撰文：何凌华
文章来源于规划中国，作者城市设计研究分院
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