文在寅政府外交的“模糊性战略”：动因、内涵及影响因素

作者：金永皓，中国社会科学院大学亚洲太平洋研究系博士研究生。主要研究领域: “一带一路”、区域经济；田德荣，中国社会科学院大学亚洲太平洋研究系硕士研究生。主要研究领域: 大国外交、朝鲜半岛问题。

首发：《当代韩国》2021年第2期。

内容提要：“模糊性战略”本是文在寅政府为处理中韩因 “萨德事件”产生的矛盾而推行的外交政策，但随着中美从“合作”走向 “竞争”，“模糊性战略”逐渐成为韩国处理同中美关系的外交战略。韩国在处理中美战略竞争相关议题时，不追求在所有问题领域追随哪一个国家，而是根据不同问题具体做出应对，在每一个问题领域都体现出韩国对国家利益的追求。文在寅政府的“模糊性战略”受制于中美韩三边关系互动和国内进步势力与保守势力斗争的双重影响。从自身利益出发，中国应尊重韩国的这一外交战略选择，加强中韩外交关系，推动中韩走向合作共赢。

01

引言

韩国文在寅总统在竞选期间就“萨德”部署问题发表看法时指出，“有必要维持‘模糊性战略’，现政府的外交战略可被称为‘模糊性战略’”。韩国作为中国的全面战略合作伙伴以及重要邻国，同时也作为美国亚太同盟体系的重要一环，其外交政策变化受到外界的普遍关注。随着 2017 年美国把中国定位为 “竞争对手”，与中国进行战略竞争，韩国外交的外部环境发生了很大变化。外部环境的变化导致韩国政府对既有外交政策进行了一定的调整。韩国自中韩建交以来曾长期坚持与中国发展经济合作，并在应对朝鲜半岛问题上寻求与中国合作。在中韩关系中，合作是主流。但随着中美陷入战略竞争，韩国采取合作政策的空间缩小。

在中美战略竞争压力下，韩国既没有奉行完全的“一边倒”外交政策，也没有坚持采取经济领域合作但安全领域对抗的“两面下注”，而是选择奉行“模糊性战略”。“模糊性战略”是指国家在外交实践过程中，通过有目的的模糊手段来获得国家利益的外交战略。韩国为什么会奉行“模糊性战略”？“模糊性战略”有何特点？韩国奉行“模糊性战略”有何影响？这些都是本文需要回答的核心问题。

本文首先对韩国文在寅政府奉行 “模糊性战略”的动因进行阐述，认为驱动因素的变 化，使得韩国将“模糊性战略”由处理具体问题的外交政策转变为外交战略。其次，结合韩国的外交政策阐述文在寅政府奉行的“模糊性战略”内涵，并认为“模糊性战略”的内涵包含“不选边站”、具体问题具体分析、话语模糊等特点，主要表现在安全、经济、科技和舆论等中美战略竞争的核心议题上。最后，阐述韩国文在寅政府奉行“模糊性战略”的影响因素。结论部分分析文在寅政府外交“模糊性战略”的前景和中国对韩外交的启示。

02

文在寅政府实施“模糊性战略”的动因

“模糊性战略”最早由美国组织传播学者埃里克·艾森伯格 ( Eric M. Eisenberg) 提 出。他认为，“一个组织的所有成员可以通过战略性地使用模糊性来获得利益”。“模糊性”是相对于“确定性”而言的，其优点是可以为自身外交活动赢得空间，以最大限度地获取国家利益。国际关系领域随后也借鉴了“模糊性战略”这一概念，研究中美关系正常化以来，美国在台湾问题上的政策，以及特定时期中国对中朝关系的战略定位。美国自中美关系正常化以来，一直在台湾问题上奉行“模糊性战略”。黎安友(Andrew Nathan)认为，“这一政策兼具政策目的的清晰性与政策手段的模糊性”。虽然这一政策随着中美关系的变化而时有波动，但是美国的目标长期未变。美国奉行“模糊性战略”的特点可以归结为避免中美之间的直接冲突、保持对中国大陆武力统一和台湾“独立”的双重威慑以及实现中美之间在台湾问题上的共识。中国在20世纪90年代同韩国建交后，对朝鲜半岛的政策发生了较大转变，由承认朝鲜一个国家转变为承认朝鲜和韩国两个国家并致力于发展中韩关系。这一时期，中国在中朝关系的定位上表现为“模糊性战略”。因此，“模糊性战略”是国家采取模糊化手段但目标清晰的外交战略。

韩国推行“模糊性战略”有多个方面的原因。一是处理“萨德事件”缓和地区紧张关系。因朴槿惠总统仓促下台，文在寅政府未能经历充分的交接过程。文在寅自上台伊始，就面临着中美在朝鲜半岛的安全压力，这也是文在寅政府奉行“模糊性战略”政策的主要动因。2016 年，韩美宣布将在韩国部署美国的末段高空区域防御系统 ( Terminal High Altitude Area Defense，THAAD，“萨德”)。2017年，韩国在乐天集团提供的土地上部署了“萨德”，从而导致了“萨德事件”的发生。“萨德事件”是中韩之间因美国“萨德”入韩而产生的 “安全困境”。尽管韩国宣称部署“萨德”是出于应对朝鲜核导威胁，而非针对中国，但由于韩国部署 “萨德”的韩美同盟因素，以及“萨德”X波段雷达可以监控中国的核心区域，客观上破坏了东北亚地区的战略平衡，从而引起了中韩之间关系的恶化。针对中韩关系恶化问题，文在寅政府改变了朴槿惠政府时期的政策，以维护韩国国家安全和利益为核心，推行“模糊性战略”。

二是避免朝鲜半岛局势恶化。朴槿惠政府末期发生的“萨德事件”导致中韩关系恶化，关闭开城工业园区则导致朝韩关系恶化，这两个问题成了文在寅政府必须首先解决的问题。在这样的国际环境下，文在寅政府自然需要致力于解决当前面临的外交难题。为了解决朝韩关系恶化问题，文在寅提出了“朝鲜半岛司机论”，即在得到周边国家的广泛认同之后，分阶段推进南北关系。中国是东北亚地区的重要国家，解决朝鲜半岛问题，尤其是朝核问题与构建朝鲜半岛和平机制都离不开同中国的合作。朝鲜半岛问题的解决需要相关各方合作与共同努力，因此韩国新政府致力于弥合各方分歧，推动朝鲜半岛的和平与合作。这也为韩国选择不偏不倚的外交奠定了政策基石。

三是为韩国经济发展提供良好的国际环境。韩国经济疲软多年，也使得文在寅政府上台后，需要考虑为韩国经济发展提供良好的外部环境。韩国经济最突出的特点是出口导向型。出口导向型经济体强调“一切以扩大出口为目标”的发展战略，在此前提下，对外经济政策成为国家实施发展战略的关键工具。但韩国面临的出口形势不容乐观。在文在寅上台之前，根据韩国统计厅发布的数据，2016年6月就业人口同比增加 35.4万人，但青年失业率一路飙升，达10.3%，创17年来新高。受出口形势严峻等因素影响，6月制造业就业人口增幅创34个月新低。朴槿惠政府也未能很好地解决经济问题，尤其是解决困扰韩国多年的财阀问题。随着朴槿惠的下台，这些问题遗留给了文在寅政府。文在寅上台之初面临重振韩国经济的任务。因此，文在寅政府努力缓解紧张局势，以为经济发展创造必要的外交空间。

韩国面临的外交和内政困境需要依靠同中美的良好关系和国际合作才能更好地缓解。这促使文在寅上台之初的对外政策，尤其是处理关涉中美关系的问题时，呈现“模糊性战略”特征。中美在朝鲜半岛围绕“萨德”问题的博弈，使韩国较早面临两国竞争的压力。但此时，“模糊性战略”仍然只是一项韩国的外交政策。随着中美战略竞争关系的确立，中美战略竞争在多个领域展开，韩国面临的外交压力越来越大，韩国把“模糊性战略”转变为处理中美两国战略竞争的外交战略。

图片来源网络

03

文在寅政府“模糊性战略”的内涵和实践

2020年7月28日，韩国外长康京和在第三次外交战略调整会议上指出，韩国政府制定了 “一贯的方针”，并提出各领域的应对原则。韩国将自身的关注点聚焦在四个方面：一是在国家安全领域，将巩固韩美同盟；二是在经济贸易领域，将在坚持公平和互惠原则的同时，基于国际规则朝着开放和包容的方向处理经贸事务；三是在科学技术领域，将在秉持战略开放性的同时，努力维护技术安全；四是在价值规范领域，韩国将为实质性地增进全人类共同的福祉、实现人类共同价值做出贡献。韩国通过几次战略调整会议也明确了在中美战略竞争下要采取的外交战略——“模糊性战略”。文在寅政府外交的“模糊性战略”的内涵包含三个层面: 一是“不选边站”，二是具体问题具体分析，三是话语模糊。

首先，韩国拒绝在中美之间选边站队。特朗普政府一直在积极推动韩国等亚太盟国部署中程导弹和共同“巡航”南海，并怂恿它们中断与华为的合作，在新冠肺炎疫情期间也试图拉拢它们共同 “妖魔化”和“污名化”中国，目的在于推动建立“反华统一阵线”。面对中美战略竞争不断加剧的形势，韩国多次表明自身立场。韩国认为，中韩关系和韩美关系都非常重要。韩美关系正在向全面同盟关系发展，中国则是韩国的最大贸易国，各方应该为增进朝鲜半岛和平而合作。因此，韩国没有必要在中美之间“选边站”。

其次，韩国坚持具体问题具体分析。“不选边站”是韩国 “模糊性战略”的立场，具体问题具体分析则是韩国“模糊性战略”的实践原则，即在行动上坚持 “一事一议”。简单来说，就是一个领域的问题尽可能在该领域内得到解决，而不延伸到其他领域。韩国经济发展离不开同中国的经济合作，美韩同盟是韩国国家安全的保障，且两国都是朝鲜半岛和平与稳定不可或缺的国家。面对中美、美韩和中韩矛盾，韩国坚持一事一议原则，以避免矛盾扩大化导致关系恶化，损害韩国的国家利益。最后，话语模糊。话语模糊是指韩国拒绝在中美之间就两国战略竞争相关且韩国没有直接利益的领域，发表有损一方的看法、观点和承诺。

“模糊性战略”虽然清晰地表明韩国拒绝在中美之间 “选边站”，但并不是在所有事态上都坚持，主要根据韩国的国家利益进行界定，针对的是韩国没有直接利益诉求，但中美之间又竞争激烈的安全、经济、科技和舆论等领域的具体议题。

(一)“印太战略”

美国总统特朗普在2017 年 11 月的亚洲之行中提出要构建“一个自由开放的印太”。随后，“印太战略”逐渐从倡议变为现实，包含美国、日本、印度和澳大利亚的“四国安全合作”逐渐实体化。尽管“印太战略”在表述上始终以构建“一个自由开放的印太”为目标，但外界普遍认为这是一个针对中国的战略。这也构成了美国对华军事制衡的基本政策。

韩国对 “印太战略”始终持谨慎态度，认为“印太战略”降低了朝鲜半岛的作用，体现了日本的战略意图，其主要目的是围堵中国，韩国贸然加入其中会承受巨大的战略负担。随着美国坚定推进“印太战略”，并持续向韩国施压，韩国的态度逐渐松动，但韩国在此问题领域的“模糊性战略”并未改变，如只强调加强“新南方政策”与美国“印太政策”之间的对接，强调经济合作，而非安全合作；用“印太政策”替换“印太战略”；等等。同时韩国的态度在“四国安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue，QUAD)上也表现出“模糊性”。2021年3月，作为美国的盟国，韩国也被邀请参加 QUAD，但文在寅政府对“QUAD +”问题保持了一贯的慎重态度。韩国外交部第一次官崔钟建在接受采访时表示: “历届政府都追求的是，不能为了排斥或牵制特定国家而建立所谓的排他性地区结构。”

韩国对待 “印太战略”的态度表明了其对中美战略竞争不偏不倚的立场，无论是面对中国的“一带一路”倡议还是美国的“印太战略”，韩国认为均可以与之进行经济合作，并通过“新南方政策”对接，实现经济而非安全合作。

(二)中美贸易摩擦

由于韩国和中国之间地理相邻、文化相似、产业互补，中韩之间的经济合作不断扩大。韩国企业以各种形式与中国相关，且与美国进行贸易。中国和美国分别是韩国第一大和第二大贸易伙伴国。随着2018年以来中美贸易摩擦的逐渐升级，韩国经济也直接受到了冲击。2018年，韩国向中国出口2044亿美元，自中国进口1088亿美元;向美国出口743亿美元，自美国进口563亿美元。在韩国出口比重中，中国占26.8% ，美国占12.1% 。在进口比重中，中国和美国分别占10.0%和4.5%。从进出口总额来看，韩国与中国的贸易规模是美国的两倍多。基于韩国对中美两国的经济依赖度比较高，韩国贸易协会预测，受中美贸易摩擦影响，韩国的损失将达13.7% 。可以说，中美贸易摩擦对韩国这样一个经济对外依存度很高的国家来说是致命的，而且这两个国家还是韩国两个最大的贸易伙伴，因此更具威胁性。

（三)中美科技竞争

新一代网络技术将在未来传统产业升级与新兴产业发展中发挥基础性作用，中国的网络通信产业因而成为美国对华科技施压的重点领域。美国重点打击以华为为代表的中国高科技公司并寻求与中国进行高技术“脱钩”，以确保美国在科技领域保持绝对领先的地位。一方面，美国通过国内立法，限制华为在美国的发展。2018年，美国把《外国投资风险评估现代化法案》纳入2019 年《国防授权法案》，限制那些导致外国政府直接或间接取得美国敏感企业重大权益的交易。另一方面，美国游说包括韩国在内的盟国，共同向华为施压，以信息安全为借口，打压华为在全球的发展。韩国在中美科技竞争之中，保持了必要的“模糊性”。

美国欲以本国为中心重组全球供应链的行动正在加快。对中国的施压力度也会加大，对韩国企业产生的影响也备受关注。拜登政府认为半导体供需是“安全问题”，并反复强调投资包括三星电子在内的企业，以重组以美国为中心的半导体秩序。韩国在半导体产业领域与美国的合作仍然非常重要，在以美国为中心的尖端部分供应链强化重组方面，韩国不得不加强与美国的合作。从半导体市场占有率来看，2000 年以24%位居世界第二的美国在2020年跌至12% ，中国等的份额则大幅上升。在这种情况下，韩国国内企业也很难做出选择，因为不得不考虑与占韩国半导体产品出口40%的中国之间的关系。因此，面对中美科技竞争，韩国科技企业的处境十分尴尬，这也强化了文在寅政府实践“模糊性战略”的决心。

(四)中美舆论战

新冠肺炎疫情在 2020年席卷世界，美国政府抗疫不力导致国内感染人数居高不下，基于中美战略竞争，美国对中国发起了舆论战。一方面，美国对华舆论战服务于美国对华战略竞争；另一方面也有转移特朗普政府抗疫不力导致国内矛盾激化的考虑。但无论如何，中美舆论战增加了中美之间的敌意。美国不仅自身站在“污名化”中国的前沿，还拉拢其他国家一道对中国进行“污名化”。

韩国对美国“污名化”中国采取“模糊性战略”，避免卷入中美围绕新冠肺炎疫情的舆论战。一是在新冠肺炎疫情期间，中韩两国守望相助，建立了良好的疫情防控合作关系。2020年3月13日，中韩应对新冠肺炎疫情联防联控合作机制正式成立并举行首次视频会议。该机制旨在落实中韩两国元首重要共识，加强双方沟通协调，统筹开展联防联控，共同早日战胜疫情，增进两国人民健康福祉，维护和促进双边交往合作。二是韩国拒绝使用“污名化”中国的美国话语表述，如“武汉病毒”等。美国对中国的“污名化”得到了不少国家的追随，一些国家的官员也开始使用“武汉病毒”等话语表述，而韩国始终没有追随美国“污名化”中国，对中韩关系的稳定发展起到了良好作用。

总之，在中美战略竞争背景下，韩国坚持“模糊性战略”，拒绝选边站队，采用“一事一议”的具体问题具体分析方式，在话语表述上也避免明示自身的立场，甚至面对美国的压力也拒绝表态，努力防止中韩和韩美关系恶化。但随着拜登政府坚持选择同中国进行战略竞争，韩国可能面临来自美国的更大压力。

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文在寅政府“模糊性战略”的影响因素

随着美国出台《2021 年战略竞争法案》，拜登政府明显将延续对华战略竞争。该法案表明，美国民主党和共和党针对同中国进行战略竞争达成了一致。该法案提出同中国进行战略竞争的目标是，增强未来竞争力、巩固盟友关系、强化价值塑造、加强经济管制以及确保战略安全。为此，美国需要加强与盟友的关系以遏制中国。韩国作为美国亚太同盟的重要一环，是美国拉拢、施压的重点对象。美国虽然不满韩国的模糊态度，但其当前对韩国施加的压力仍未迫使韩国改变“模糊性战略”。文在寅政府的“模糊性战略”受到中美韩三边关系以及国内保守势力与进步势力斗争的影响。

(一)中美韩三边关系

文在寅政府实践“模糊性战略”不仅受到中美关系的影响，也受到中韩关系、韩美关系的影响。首先，中美战略竞争是韩国奉行“模糊性战略”的主要影响因素。美国的对华政策和战略，自奥巴马政府时期已经实现了从合作向制衡的转变，一个突出的表现是“重返亚太”和“亚太再平衡”战略的提出和实践。中国周边国家在这种变化下所奉行的政策和战略得到了越来越多的研究和讨论。有观点认为，面对中美关系的变化，一些中国周边国家选择奉行经济上靠中国和安全上靠美国的“两面下注”。而特朗普就任美国总统后，尤其是2018年以来，中美关系迅速恶化，中美之间形成了战略竞争的格局。中国周边国家的“两面下注”受到考验，尤其体现在韩国的政策上。安全上，美韩同盟是韩国的安全基轴，但实现朝鲜半岛的和平与稳定离不开同中国的合作；经济上，中国和美国分别是韩国的第一大和第二大贸易伙伴国。可以说，韩国在安全上主要依靠美国，但离不开中国，在经济上也高度依赖中美两国。因此，韩国实践“两面下注”的基础并不牢固。韩国同中美关系的复杂性，使得韩国不得不摆脱传统的“两面下注”和“一边倒”，奉行“模糊性战略”。中美关系向好发展时，韩国“模糊性战略”的外交活动空间就较大；反之，中美关系紧张时，尤其是随着美国向韩国施加越来越大的压力，韩国可能放弃“模糊性战略”。

其次，随着中美战略竞争导致的中美关系紧张，中韩关系的好坏也是韩国实践“模糊性战略”的重要影响因素之一。自中韩建交以来，中韩关系保持了良好的发展势头。尤其表现在经济上，2019 年双边货物进出口额为2845.3亿美元，相当于1992年建交时63 亿美元的约45倍。中韩关系虽然因“萨德事件”受到影响，但总体而言较为稳定。中韩关系的良性发展为文在寅政府推行“模糊性战略”提供了空间，缓解了美国拉拢韩国制华的压力。当中韩关系保持良性发展时，韩国更愿意实践“模糊性战略”；反之，当中韩之间出现问题，甚至关系紧张时，韩国更倾向于加强同美国的关系。

最后，韩国奉行“模糊性战略”也受到韩美关系的影响。韩美关系一直较为稳定，韩美同盟是韩国的安全保障，但韩国外交仍保持一定的自主性。尤其是文在寅政府上台以来，通过“三不”承诺，即不追加部署“萨德”，不加入美国的反导体系，不发展美日韩三边军事同盟，从而缓和“萨德事件”导致的中韩紧张关系，这与美国对华战略竞争相关政策相悖。特朗普上台后，以“美国优先”为对外原则，在驻韩美军费用分担、双边贸易上同韩国矛盾激化。美国施压韩国制华与美韩矛盾推动文在寅政府制定合理的避险策略，提升了“新南方政策”和“新北方政策”在韩国对外战略中的作用。总之，韩美关系总体发展良好，但双方在具体领域存在分歧，对韩国奉行“模糊性战略”有一定影响。

从国家间关系角度来看，韩国文在寅政府实践“模糊性战略”的主要影响因素是中美关系的变化，也受到中韩关系的影响。同时，韩国国内进步势力与保守势力之争也对文

在寅政府推行对外政策产生了一定影响。

(二)国内进步势力与保守势力之间的斗争

韩国进步势力与保守势力在韩美同盟、对朝政策、朝鲜半岛统一等问题上的立场大有不同。虽然对韩国进步势力与保守势力的区分并不精确，但是在韩国区分“进步”和“保守”的最重要的标准就在于对朝鲜的态度。“如果对朝鲜持批判立场，且反对阳光政策的话，就是保守主义者；如果对朝鲜持温和态度，且支持阳光政策的话，就是进步主义者。”

根据盖洛普的“2019年韩国人意识与价值观调查”，多达91.8%的韩国人认为“进步和保守之间的矛盾很大”，高居韩国社会各种矛盾之首。文在寅政府因为对朝和解、加强与国际社会合作为特点的政策而被普遍认为是进步政府。这也导致，文在寅政府的进步政策会受到保守势力的质疑。就朝鲜半岛问题而言，中国和美国都是利益攸关方。韩国国内对朝鲜政策的不同也形塑着中韩、韩美关系。一般而言，进步政府上台推行以合作解决朝鲜半岛问题为主的对外政策，保守政府上台推行以韩美同盟为核心解决朝鲜半岛问题的对外政策。因此，面对中美战略竞争，韩国进步势力更可能推动“模糊性战略”，而保守势力更可能推动对美“一边倒”。

总之，文在寅政府“模糊性战略”的实践受到国家间关系，尤其是中美韩三边关系和国内进步与保守势力的影响。随着中美之间的战略竞争的不断发展，文在寅政府实行“模糊性战略”的前景受到质疑。坚持“模糊性战略”会逐渐失败观点的学者认为，随着中美战略竞争格局的确立，韩国面临越来越大的战略压力，因而难以保持“模糊性战略”。而坚持“模糊性战略”仍有生存空间观点的学者认为，韩国虽然面临中美战略竞争 越来越大的压力，但是仍可以通过拓展国际合作的方式，继续推行“模糊性战略”，主要的方式是与其他夹在中美之间的国家进行合作，以对冲中美战略竞争所带来的压力。

05

结论

韩国文在寅政府奉行“模糊性战略”这一外交战略体现了韩国的外交自主性，最大限度地维护了韩国的国家利益，避免韩国卷入自身没有直接利益诉求的中美战略竞争相关议题中。具体而言，“不选边站”避免了韩国同中国或美国之间关系的恶化；具体问题具体分析使韩国能够根据事态的发展制定应对之策；话语模糊使韩国能够避免表明自身的立场，从而淡化双边敌意。可以说，“模糊性战略”为韩国赢得了较大的外交回旋空间。

虽然文在寅政府奉行的“模糊性战略”前景不明，其对中国构建周边命运共同体的外交实践仍有一定启示。一方面，中国需理解韩国及其“模糊性战略”。中国致力于发展同韩国的战略合作伙伴关系，因此对文在寅政府的“模糊性战略”保持理解，并发展同韩国的合作关系。另一方面，中国需加强同韩国的外交关系，尤其是公共外交。韩国和中国在新冠肺炎疫情出现前后都保持了良好的合作关系，中韩两国外交的民意基础并未转变。根据2020年 10 月美国皮尤研究中心发布的一项针对美英德澳日韩等14个发达国家的调查，民众对中国国家形象的正面评价创下了历史新低(24%)，但韩国对中国的好感度没有显著变化。韩国社会对华的负面认知因素影响韩国对华政策的民意基础。因此，推动中韩合作，需要重视加强同韩国的外交关系，尤其是重视公共外交，以推动韩国对华民意认知的改善。

总的来说，在中国提出的构建周边命运共同体中，韩国是不可或缺的一环。中国与韩国应当相互理解，尊重对方的合理关切，防止两国关系恶化。中国应主动作为，在韩国奉行“模糊性战略”的情况下，积极引导中韩关系健康发展（注释省略）。

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