尹一平 田艳秋：蒙古国与北约安全合作关系探析

作者：尹一平，国防科技大学硕士研究生；田艳秋，国防科技大学副教授（南京  邮编：211299）

来源：东北亚学刊

当地时间2023年8月2日，蒙古国总理奥云额尔登与美国副总统哈里斯举行记者会 图源 美媒。

内容提要：蒙古国通过支持北约主导的涉外军事行动、参与“科学促进和平与安全”计划等方式，与北约建立了政治对话与合作的基本框架。蒙古国在“第三邻国”外交政策框架下，加入北约“和平伙伴关系”计划，实现了提升本国地缘战略地位、扩大国际影响力、获取军事援助、助推武装力量改革的目标。北约与蒙古国以共同价值观为纽带、以“互操作性平台”为依托，不断加强安全合作。美国在“印太战略”框架下，可能会通过北约将蒙古国纳入其“亚太化”进程，但蒙古国鉴于特殊的地缘政治环境和整体的对外战略，发展与北约的关系会较为慎重。

关键词：蒙古国  北约安全合作  互操作性平台  “第三邻国”外交  北约“亚太化”

中图分类号：D831；D815；E161

文献标识码：A

DOI：10.19498/j.cnki.dbyxk.2024.02.004

文章编号：2095-3453（2024）02-0048-18

蒙古国是横亘在中国北方的重要邻国，东西连接东北亚和中亚，与中国边境线长达4710公里，是与中国接壤的陆上边界线最长的国家，其地理位置重要。蒙古国与北大西洋公约组织（简称“北约”）关系发展长达30余年，尤其双方在安全领域的合作不断深化。北约主要为蒙古国武装力量改革提供支持，已成为与蒙古国军事联系最为紧密的“第三邻国”之一，在蒙古国对外关系中具有不可忽视的地位。2022年，北约加快战略转型的步伐，全球扩张动作频频，6月份发布的《北约2022战略概念》则是指导北约战略扩张的纲领性文件。该文件重点强调以下几个方面：一是重塑联盟威胁认知，将中国、俄罗斯定位为首要战略威胁与系统性挑战；二是推动北约军事能力建设，促进新域新质作战能力生成；三是加快北约地缘竞争布局，深化与亚太地区国家的交流合作。[[1]]随着北约在亚太地区的不断扩张和影响力的不断扩大，蒙古国地缘位置日渐突出，蒙古国与北约的互动将对中蒙关系及中国周边战略环境造成一定程度的影响，双方合作的范围与程度值得关注。

国内学界对该问题的研究成果主要集中在2012年前后，对于近年来双方关系发展的新趋向鲜有深入探讨。[[2]]笔者拟在梳理蒙古国与北约安全合作关系发展历程的基础上，总结双方安全合作的形式及机制构建，剖析蒙古国发展与北约关系的动因，并结合北约的战略转型和蒙古国外交政策，分析双方关系的未来发展趋势。

01

蒙古国与北约安全合作关系的发展历程

蒙古国与北约安全合作关系的发展，始于20世纪90年代末。以2012年蒙古国成为北约“全球伙伴国”为界，可将双方关系的发展历程划分为两个阶段。

（一）蒙古国成为北约“联系国”（1994—2011年）

1994年，在美国的建议下，北约布鲁塞尔首脑会议通过“和平伙伴关系”计划（PfP）。该计划旨在建立北约成员国与非北约国家，特别是与中东欧国家之间的新型合作关系，这是北约首次提出向东扩展的举措。在北约提出该计划后，蒙古国通过论证与中东欧国家间的相似之处，向北约表达了加入该计划的意愿，此后历届政府在工作计划中均明确提出与北约在维和、军事训练、救灾及科技等领域建立合作关系的目标。

为加入北约“和平伙伴关系”计划，蒙古国在政治、军事和外交方面采取了诸多行动。[[3]]1996年5月，蒙古国国家安全委员会秘书长鲁·包勒德（L.Bold）率团赴布鲁塞尔，与北约秘书长索拉纳（Javier Solana）探讨加入该计划的可能性，这是蒙古国与北约的首次官方正式接触。[[4]]

1998年，北约试图以所谓的共同安全利益和价值观与非成员国建立长久联系，邀请未加入任何形式伙伴关系的国家参与其军事训练、演习等活动，由此将这些国家界定为“联系国”（contact countries）。蒙古国重视北约的“联系国”机制，授权驻比利时武官兼任北约军事代表，负责协调蒙古国参与北约主导的国际军事行动及其他事务。[[5]] 1999年，蒙古国与北约总部及美国进行交涉的同时，与土耳其、比利时等其他北约成员国签署了情报交流、人员培训等合作协议。同年4月，国家大呼拉尔批准了政府关于加入“和平伙伴关系”计划的决定，为后续同北约建立正式关系奠定了基础。

2001年，蒙古国国家安全委员会秘书长、国防部国务秘书、总理、外交部长和国防部长先后出访北约总部，并同北约建立了合作协调委员会。在此基础上，蒙古国积极争取纳入北约“联系国”机制。2004年，北约同意按照“和平伙伴关系+蒙古国”的模式同蒙古国发展关系，接受其成为北约“联系国”。[[6]]2006年，里加峰会将北约与非成员国的伙伴关系置于前所未有的重要地位，“联系国”机制上升至与“地中海对话”和“伊斯坦布尔合作倡议”同级别的伙伴关系，标志着北约介入亚洲的战略架构搭建起来，蒙古国作为“联系国”与北约的伙伴关系初步确立。[[7]]

蒙古国政府在《2008—2012年施政纲领》中提出，将加入北约“和平伙伴关系”计划作为重要的外交政策目标。[[8]] 2009年6月，查·额勒贝格道尔吉（T.Elbegdorj）当选蒙古国总统后，多次释放加强与北约合作的信号。2010年11月，蒙古国首次参加北约峰会，额勒贝格道尔吉亲自与会，表达了与北约加强军事合作、建立正式关系的意愿。[[9]]

此后，蒙古国与北约高层频繁互访，呈现关系升级的动向，为双方建立安全合作关系奠定了基础。2010年3月，蒙古国国防部长鲁·包勒德（L.Bold）访问北约总部布鲁塞尔，表示将向北约驻阿富汗“国际安全援助部队”（ISAF）派遣约250名士兵，成为第45个正式向阿富汗派兵的国家。[[10]]北约给予积极回应，邀请蒙古国外交部长和国防部长分别参加北约成员国外长会议和“国际安全援助部队”军事派遣国国防部长会议。2011年5月，北约负责政治问题和安全政策的副秘书长詹姆斯·阿帕苏莱伊（James Appathurai）赴蒙参加双边高级别会谈，此访是北约高层代表首次访蒙。

（二）蒙古国获北约“全球伙伴国”地位（2012年以来）

2012年3月，北约批准《蒙古国与北约伙伴关系与合作特别计划》（IPCP），蒙古国与北约签署合作伙伴协议，成为北约“全球伙伴国”[[11]]。该协议的签署，为双方合作奠定了总体框架和法律基础，标志着双方关系取得重大突破，双方关系发展进入深化阶段。蒙古国试图通过该协议发展与北约的军事协同作战能力，以增强本国军事实力。[[12]]

自此，蒙古国以“全球伙伴国”身份与北约开展高层互动，加强安全合作关系。2012年5月，蒙古国总统额勒贝格道尔吉应邀首次以北约“全球伙伴国”领导人身份，参加了在芝加哥召开的北约峰会。北约秘书长拉斯穆森（Anders Fogh Rasmussen）在此次峰会中明确表示，蒙古国与北约是牢固的“全球伙伴关系”，不可轻易撼动。[[13]]此后，北约高层多次赴蒙古国访问：2012年6月，北约副秘书长阿帕苏莱伊率团访蒙；同年9月，北约国际军事参谋部主任博内曼（Jürgen Bornemann）访蒙；2015年和2016年，北约副秘书长弗什博（Alexander Vershbow）连续两年访蒙。2017—2020年，蒙古国在“科学促进和平与安全”计划（SPS）、“伙伴关系互操作性倡议”（PII）、“国防教育增强计划”（DEEP）框架内，与北约开展反恐、军事人员培训、网络安全、环境安全等领域的合作，加强与北约的军事及相关领域联系。2020年4月，蒙古国和北约签署新版《伙伴关系与合作特别计划》，确定通过继续加强双方合作，应对共同的安全挑战，建立预防和处理危机的机制，增强军事互操作性；加强在网络防御等新兴军事领域的合作，双方合作开始朝着多领域方向发展，为双方关系在下一阶段的发展提供了总体框架和法律基础。[[14]]当时蒙古国新政府刚组阁完毕，乌·呼日勒苏赫（U.Khurelsuh）担任总理，此协议确认了新政府对北约的政策。

在乌克兰危机持续、所谓欧洲安全秩序面临严峻挑战的背景下，北约通过政治对话持续强化对蒙关系。2022年12月，北约合作安全部门负责人迪埃拉（Francesco Diella）率军事代表团访蒙，他强调北约致力于加强与蒙古国的对话，在反恐、网络安全、危机预防和管理机制，以及能力建设等领域继续加强合作。[[15]] 2023年8月，蒙古国国防部长戈·赛汗巴雅尔（G. Saikhanbayar）出席第25届“印太国防部长年度会议”时表示，蒙古国与北约的持续对话不仅可以提高对地区和全球安全发展态势的认识，还可以在网络安全、信息共享、演习、培训以及国防规划及改革等领域找到建设性的合作机会。[[16]]

02

蒙古国与北约的安全合作及安全机制构建

从2003年起，蒙古国派兵支持北约主导的涉外军事行动。基于2012年签署的《蒙古国与北约伙伴关系与合作特别计划》，双方合作构建互操作性平台，并借助“科学促进和平与安全”计划开展安全合作，构建安全风险预防管控机制。

（一）支持北约主导的涉外军事行动

2003年，蒙古国首次向阿富汗派遣军事教官小组，支持北约在阿富汗的反恐行动。至2021年，蒙古国已先后向阿富汗地区派遣5751名军人。[[17]]除此之外，2003—2008年，蒙古国向代号为“伊拉克自由”的国际军事行动（OIF）派遣十批共1195名军人；2005—2007年，向北约驻科索沃部队（KFOR）派遣两批共72名军人。

蒙古国对北约涉外军事行动的支持包括三个方面：一是赴阿富汗参与“国际安全援助部队”（ISAF）的行动。2003年9月，蒙古国武装力量在“阿富汗国民军培训计划”框架内，派遣了首批由13人组成的军事教官团。2009年6月，由150人组成的蒙古国武装力量军事作战分队，前往阿富汗参与美国和北约主导的反恐行动，成为第45个正式向阿富汗派兵的国家，先后在埃格斯、马尔马勒、坎大哈及巴格拉姆等多个军事基地执行任务。二是保持参与北约涉外军事行动的持续性，提升遂行任务的能力。2000—2002年，蒙古国连续三年参加“中亚维和营”联合军事演习。2003—2021年，蒙古国向驻阿富汗“持久自由”行动（OEF）、“国际安全援助部队”及“坚决支持”行动（ORS）派遣军事人员，参与北约主导的涉外军事行动（参见表1）。多年来，蒙古国维和人员与美国、德国、比利时、英国等北约成员国军队协同配合，主要负责战后重建、保护重要军事设施、提供军事培训、直升机维修及巡逻等任务，同时还担任了行动指挥部军官、独立联络官、作战参谋等职务。三是紧贴任务需要，制定政策法规并选拔参与行动的人员。2002年，蒙古国国家大呼拉尔陆续通过《派遣军警人员参与联合国维和及其他国际行动法》《反恐怖主义法》《参与维和行动法》等法律，明确了参与联合国维和及其他国际行动是蒙古国武装力量在和平时期的任务之一。值得关注的是，这一系列法律也成为蒙古国参加由北约主导的维和军事行动的法律基础。[[18]]根据任务需要，蒙古国从武装力量[[19]]、情报总局、紧急情况总局等部门选拔维和人员，经过军事专业技能、维和演习等岗前培训后，组建任务组（建制主要为班、排、连）。

表1  蒙古国派兵参加北约主导的涉外军事行动基本情况

时间	军事行动	人员类型	批次	人数
2003—2008年	“伊拉克自由”国际军事行动	摩托化步兵连、建筑排、医生	10	1195
2005—2007年	北约驻科索沃部队	特遣队、摩托化步兵排	2	72
2003—2012年	驻阿富汗“持久自由”行动	炮兵训练机动队	13	265
2009—2014年	驻阿富汗“持久自由”行动	摩托化步兵连	10	1252
2009—2014年	驻阿富汗“国际安全援助部队”	直升机维修训练大队、警卫排	10	1116
2010—2014年	驻阿富汗“国际安全援助部队”	直升机维修训练大队	8	48
2011—2014年	驻阿富汗“国际安全援助部队”	警卫排	7	390
2015—2021年	驻阿富汗“坚决支持”行动	摩托化步兵连、警卫连	11	1320

资料来源：笔者根据蒙古国武装力量总参谋部网站资料制作，https://gsmaf.gov.mn/gsmaf/mission [2023-12-28]。

（二）强化军事能力建设和互操作性合作

蒙古国为增强本国的军事能力，与北约加强安全合作关系，除了积极参与上述北约主导的涉外军事行动，还通过北约与伙伴国之间构建的安全机制——互操作性平台（interoperability platform），加强军事教育和训练。

2014年9月，北约威尔士峰会启动了“伙伴关系互操作性倡议”（PII）。该倡议强调通过军事演习和磋商，强化北约与伙伴国之间的合作，并以互操作性平台作为合作的渠道。蒙古国通过与北约成员国进行军事演习、人员培训及情报共享等，进一步增强了与北约的军事合作能力。

蒙古国与北约在国防教育领域建立了长期合作关系，对蒙古国军事人才的培养方式产生了深远影响。尤其2014年，蒙古国加入北约“国防教育增强计划”，该计划对蒙古国军事教育系统改革与现代化产生了重大影响。2014—2017年，蒙古国国防大学实施与北约成员国军事院校和研究机构[[20]]签署的联合项目，调整本校的参谋军官课程、军事人才培养体系，重点加强师资力量建设；强调英语和其他语言的教学，使其组织机构设置、培训内容和教学方法进一步接近北约成员国军事高等院校的水平和标准。[[21]]从2015年开始，根据蒙古国国防部年度发展计划，蒙古国国防大学与北约合作举办一系列参谋军官培训班（MSOC），甚至在新冠疫情期间也没有中断。如北约通过“远程学习支持战略”协助蒙古国军事教育的师资力量建设，该计划中的参训人员来自执法大学、武装力量和国家紧急情况总局等机构，内容涉及国际安全、指挥技能及行动规划等方面。[[22]]近年来，该培训班已成为蒙古国军官晋升的先决条件，在培养国家武装力量和安全机构高级人才队伍方面发挥着重要作用。[[23]]

由北约援助扩建的塔温陶勒盖维和训练中心，是蒙古国向北约成员国和伙伴国提供培训课程和军事演习的大型训练中心。2014年8月，蒙古国成为首位以“全球伙伴国”身份被纳入北约伙伴关系培训和教育中心（PTEC）网络的国家，塔温陶勒盖维和训练中心成为PTEC网络的第27个训练中心。[[24]]蒙古国在军事演习、人员培训和信息共享方面对北约更加开放，强化了蒙古与北约成员国之间在安全领或的互操作性。

（三）参与非传统安全领域的合作

2012年以来，蒙古国积极参与北约“科学促进和平与安全”计划，开展的合作项目主要集中在网络防御、环境安全等领域。蒙古国认为，在上述领域的科学技术合作，有助于提高国家安全能力，完善安全防御体系。[[25]]

蒙古国在“科学促进和平与安全”计划框架内与北约合作的第一个项目为“支持蒙古国科学院的信息技术发展”，是为了增强国家层面的网络事件应急响应能力。该项目于2012年启动，由北约通信和信息局（NCIA）提供资金与技术支持，援助蒙古国优化网络基础设施，进行网络安全防御系列培训。

2017—2020年，北约通信与信息局援助蒙古国武装力量总参谋部组建计算机事件应急响应小组，提供全面内网安全基础设施建设。[[26]]在此基础上，蒙古国于2021年1月组建了武装力量网络安全中心。对此，蒙古国国防部长赛汗巴亚尔表示，北约为武装力量网络安全中心的建设提供了巨大支持，该中心的建成是发展网络安全部队的第一步，今后不论在社会层面还是国防层面，蒙古国都可以更好地应对网络安全挑战，并提高信息技术系统的复原力和安全性。[[27]]

此外，蒙古国与北约合作建立了关于原苏联驻蒙军事基地的生态环境地理信息数据库。2013—2017年，由蒙古国和斯洛伐克的环境科学家合作，根据生态风险和环境污染程度，对原苏联驻蒙军事基地的生态状况进行评估，整合有关数据，建立地理信息数据库，追踪环境恢复情况。北约称，该项目是保护蒙古国境内被军事用途所破坏土地的第一步，时机合适时将援助蒙古国修复原有的军事基地。[[28]]

03

蒙古国发展与北约安全合作关系的动因

在与北约的互动中，蒙古国在“第三邻国”外交政策下确立了以构建区域安全架构为首要目标，扭转在国际社会中“战略边缘国家”的形象；以促进对外军事交往为主要任务，以助推武装力量建设与发展为重点方向，并取得了一定的成果。

（一）提升战略地位，构建多边安全架构

2010年11月，北约里斯本峰会通过《北约2010战略概念》。该文件提出，与非成员国进行政治和安全对话，构建多边协调框架，以“全球伙伴关系”形式开展合作，并针对不同国家制定“个别伙伴关系合作计划”。蒙古国政府认为，通过北约的“个别伙伴关系合作计划”，有助于提升本国的地缘战略地位和安全能力，与国家安全战略目标和外交政策发展方向是相契合的。

2011年，蒙古国国家大呼拉尔通过新版《对外政策构想》。该构想提出“第三邻国”外交政策，与具有国际影响力的西方国家和国际组织建立政治经济联系，利用平衡外交推动区域多边安全架构。[[29]]蒙古国不断丰富“第三邻国”外交的内涵，更加重视发展与地区和国际组织的关系，特别是随着北约在亚太地区的不断扩张及其在国际事务和美国全球战略中的角色愈发重要，蒙古国积极发展与北约的安全合作关系，北约成为其“第三邻国”外交政策实施的重点对象。

蒙古国希望为本国的安全发展建立多个支撑点，提升地缘战略地位。蒙古国提出同各国和国际组织建立友好合作关系，积极参与国际和地区事务，创造良好的外部环境，提升本国的国际地位和对地区事务的影响力。[[30]]蒙古国将北约视为加强“第三邻国”外交的重要伙伴，试图通过与北约的深入合作，在地区事务中发挥作用，并利用连接东北亚和中亚的地理优势，积极参与东北亚事务，提高地缘政治分量，扭转蒙古国在国际社会中“战略边缘国家”的形象。

（二）促进对外军事合作，树立独立自主的国家形象

冷战后，军事交流与合作成为蒙古国与北约开展外交活动的重点领域之一。蒙古国希望通过北约拉近与其成员国在国防领域的伙伴关系，谋求外交新突破。[[31]]特别是进入21世纪以来，蒙古国着力提高国际地位，树立独立自主的国家形象，对外军事交往，特别是与北约成员国建立和发展军事合作关系（参见表2），成为蒙古国实现这一目标的重要手段和途径。

表2  蒙古国与部分北约成员国间的军事合作关系

国家	建立军事合作关系的时间	合作成果
美国	1991年	签署《蒙美军事训练备忘录》（1995年8月）、《蒙美政府间关于国防领域合作的协议》（2004年5月）、《蒙美军事情报合作协定》（2004年11月）等
德国	1993年	签署《蒙德国防部间关于蒙古国派遣现役军官赴德军事院校培训的协议》（1995年9月）、建立蒙德国防部间战略磋商会议机制（2004年）
土耳其	1999年	签署《蒙土政府间军事合作协定》（1999年5月）、《蒙土政府间国防工作合作协定》（2001年4月）、《蒙土政府间军事援助协定》（2003年6月）等
加拿大	1996年	签署《蒙加国防部间关于蒙古国武装力量赴加拿大进行军事训练的协议》（2004年9月）
比利时	2002年	签署《蒙比国防部间关于国防领域合作的协定》（2002年3月）

资料来源：笔者根据蒙古国国防部网站资料制作，http://mod.gov.mn/ [2023-12-30]。

20世纪90年代以来，蒙古国与中俄两国发展友好关系的同时，积极发展同美国、德国、土耳其等北约成员国的军事合作关系。蒙古国在2010年公布的《国家安全构想》中提出：“与北约成员国继续发展安全、国防领域的双边和多边合作关系，积极参与国际社会维和活动。”[[32]]北约积极为蒙古国提供实现上述目标的平台，蒙古国与北约成员国之间的军事合作关系快速提升。2014年，北约在“28+1”[[33]]的基础上，与蒙古国定期举行政治磋商。通过这一机制，蒙古国同一些尚未在蒙开设大使馆的北约成员国实现了高层定期会晤。以此为媒介，蒙古国继续推进加入欧洲安全与合作组织（OSCE）的进程，进一步拓展外交空间。[[34]]

蒙古国将参加北约主导的涉外军事行动作为对外宣传的窗口，助推其提升国际认同和地区影响力。蒙古国参加北约主导的涉外军事行动，向北约乃至世界发出“蒙古国不是‘安全的消费者’，而是‘安全的生产者’”的信号，使本国军队的专业性、纪律性和组织性被国际社会重新认识，得到了北约成员国政府领导人和军方的一致认可。[[35]]北约方面多次在峰会及双边会晤等公开场合称赞蒙古国维和部队，在一定程度上提升了蒙古国的国家形象以及在国际事务中的地位。

（三）争取军事援助，助推武装力量改革

蒙古国通过支持北约主导的涉外军事行动等方式，加强与北约的安全合作关系，在军事训练与培训、技术装备及情报交流等军事领域得到北约的大力援助，进而推动了国家武装力量改革。

蒙古国与北约加强安全合作关系，是为了积累国防现代化建设经验。2017年，蒙古国国家大呼拉尔通过《至2020年蒙古国武装力量建设发展纲要》。该纲要明确指出：“提高武装力量在维和及其他国际军事行动中的能力和参与度，积累职业化军队建设经验，是蒙古国武装力量建设的首要任务之一。”[[36]]对此，2021年6月，蒙古国武装力量总参谋长道·钢照日格（D.Ganzorig）指出：“蒙古国军队在国际热点地区执行维和任务，检验了军队的专业技能、装备水平和遂行任务的能力，同时为蒙军提供了学习外军先进军事技术的途径。”[[37]]蒙古国政府认为，通过与北约签署“国防教育增强计划”、参加涉外军事行动等互操作性平台，可增强蒙军维和、反恐、人道主义救援、防灾能力，以及保持和平时期的战备状态等，符合蒙古国武装力量的发展方向。

蒙古国与北约加强安全合作关系，也是为了推动武装力量改革。蒙古国国防部提出，到2050年将军队建设成一支以高水平军事人才和先进科技装备为基础的现代化武装力量。[[38]]近年来，北约成员国通过“支持联盟基金”等途径对蒙古国提供军事贷款等援助，这成为蒙古国军事财政额外收入的主体。这些援助资金主要用于改进武器装备、建设训练基地、培训维和人员等。[[39]] 2020年5月，蒙古国修订《武装力量法》。该法明确规定“在武装力量体系中增设网络安全部队”。[[40]]除此之外，蒙古国国防研究院等机构与北约开展军事技术合作，共同研制无人机、轻型装甲车等武器装备；同时北约帮助其培养科研人员，支持蒙古国自主研发武器装备的政策构想。[[41]]由此可见，北约在蒙古国武装力量改革进程中占有不可忽视的地位。

04

蒙古国与北约安全合作关系的发展趋势

近年来，随着北约军队撤离阿富汗，蒙古国和北约都有意挖掘合作潜力，拓展合作空间。双方以互操作性平台为基础加强军事合作、以共同价值观为纽带加强政治对话。随着北约在亚太地区的渗透及美国“印太战略”布局的需要，在美国的牵引下，拉拢蒙古国入局，助推北约“亚太化”进程。

（一）以互操作性平台为依托，强化军事合作

随着北约在阿富汗“国际安全援助部队”的任务结束和乌克兰危机的爆发，北约将目光投向维持和增进与成员国在战时积累的互操作性，加强更加紧密的合作关系。[[42]]以“互操作性平台”为依托，蒙古国与北约将在军事教育、国防网络安全、联演联训等有一定合作基础的领域，继续强化军事合作。

第一，蒙古国与北约强化军事教育领域合作。2019年，蒙古国与北约续签“国防教育增强计划”，增加了士官培训等内容。[[43]]蒙方强调，将继续在“国防教育增强计划”框架内与北约加强军事教育合作，肯定了该计划为蒙古国武装力量在协同作战方面带来了从战术到战略的深层转变。近年来，参训人员层级从军校学员、中级军官上升至高级军官，为日后蒙古国参与北约更高级别的军事活动奠定了基础。

第二，蒙古国以强化军事力量为导向，以现有合作项目和政策文件为框架，持续加强同北约在新兴技术领域的合作。2021年，北约帮助建成“蒙古国武装力量网络安全中心”，这是双方在新兴技术领域开展军事合作的起点。2023年通过的《蒙古国网络安全战略》指出，蒙古国要在维护国家网络安全领域扩大国际合作，建成具备打击网络攻击能力的国家军事领导体系等战略目标，为蒙古国与北约进一步拓宽网络空间领域合作、发展网络空间作战力量提供了战略框架。[[44]] 2022年，韩国和日本先后加入“北约合作网络防御卓越中心”，进而北约出于在东北亚地区以“网络防御”促“战略扩张”的目标，未来有可能拉拢蒙古国加入这一机构。2023年2月，北约启动史上最大规模太空项目——“太空持续监视联盟”计划（APSS），整合各成员国及伙伴国的太空系统数据信息，加强太空卫星系统的持续监视和侦察能力。同月，北约正式建立太空卓越中心，加紧构建“太空北约”。蒙古国方面，在卫星服务商的选择上更倾向于北约国家。同年7月，蒙古国通信监管委员会批准“星链”低轨卫星的高速互联网服务许可。[[45]] 10月，蒙古国电子发展与通信部宣布将从法国泰雷兹阿莱尼亚宇航公司购买一颗Ku波段宽带卫星。[[46]]上述卫星虽然以商业用途为主，但具有通信、导航等战略意义上的功能。蒙古国对卫星的需求与北约的太空政策目标有一定的一致性，北约可能通过成员国发展同蒙古国在太空服务、产品等方面的兼容性和互操作性，将其视作推进太空军事化的潜在合作目标。

第三，蒙古国借助军事演习强化构筑互操作性平台，寻求机会参加涉外军事行动。在蒙古国实施的“可汗探索”联合军事演习已连续举行20年，从2003年的蒙美联合演习，到2006年开始演变为多国联合演习。截至2023年，“可汗探索”联合军演参演人员涉及67个国家的18000多人；从参演国家来看，不乏英国、法国、加拿大、意大利等北约成员国。[[47]]近年来，该军演内容紧贴维和实战需求，强化对抗性质，蒙古国将该军演作为提升同北约成员国协同遂行维和任务能力的重要平台。[[48]]北约称，蒙古国对其军事行动的支持可视为北约同伙伴国建立防务关系的典范；同时，蒙古国也希望证明其是北约“可靠的合作伙伴”。[[49]]蒙古国历来十分重视维和训练，现役军人中有上千人具有海外维和经验。蒙古国需要通过持续参加涉外维和行动来检验和提升维和水平。因此，随着北约撤离阿富汗，蒙古国有意继续派兵参加北约主导的涉外军事行动，持续增强双方联合作战的互操作性。

（二）以共同价值观为纽带，加强政治对话

《北约2022战略概念》充斥着所谓维护自由和民主共同价值观等具有浓厚意识形态色彩的内容，将价值观安全提升至前所未有的高度，愈加凸显北约重视“价值观同盟”的政策。[[50]]当前，北约发展合作关系，首先强调捍卫共同的价值观，维持所谓民主化的国际秩序。《北约2022战略概念》中，北约将俄罗斯定位为“首要战略威胁”，将中国定位为“系统性挑战”，同时将该矛盾推升至价值观层面，势必将居于中俄两国之间的蒙古国作为开展对俄、对华意识形态遏制的一员。

蒙古国以亚洲民主改革的典范自居，将民主价值观注入“第三邻国”外交政策之中。2021年，蒙古国外交部长巴·巴特策策格（B. Battsetseg）指出：“蒙古国与北约的合作是基于‘民主、法治、人权’等共同价值观，并且双方合作完全符合蒙古国外交政策构想框架内奉行的多边政策目标。”[[51]]北约多次强调双方合作是以同共价值观为基础，对蒙古国的民主化道路表示认同。在北约以价值观为旗帜集结亚太地区合作伙伴的背景下，蒙古国的地缘政治地位进一步提升，蒙古国也由此抓住机遇，加强与北约的政治对话。

（三）北约以美国对蒙战略布局为牵引，拉蒙入局，助推北约“亚太化”进程

蒙古国与北约关系的发展，深受美国全球战略的影响。早在1998年，美国国会通过的《援蒙决议》中就明确提出，支持蒙古国加入北约“和平伙伴关系”计划，反映出在蒙古国与北约关系发展过程中美国的推动作用。[[52]]自美国推出“印太战略”以来，美国将蒙古国定位为具有共同价值观的天然盟友、维和事务的合作伙伴，以及区域安全的共建方，蒙美在政治、经济和防务领域的合作不断加强。[[53]] 2022年8月，北约盟军转型司令部发布《印太区域前景报告》。该报告指出，亚太地区的发展会直接影响欧洲大西洋安全，北约将加强与亚太地区伙伴的对话与合作。[[54]]

2023年8月，蒙古国总理奥云额尔登（Luvsannamsrai Oyun-Erdene）访美，双方表示将在稀土开采等矿产领域加强合作。访问期间，两国签署《蒙美政府间开放天空协议》，并发表《关于战略第三邻国伙伴关系的联合声明》。联合声明提出，两国要深化经济合作、促进民主原则和加强安全合作。随着美蒙战略伙伴关系的加强，美国将进一步推动蒙古国与北约关系的发展，并试图将蒙古国纳入北约“亚太化”进程。

在美国牵引下，蒙古国与北约在东北亚地区的两个伙伴国——日本和韩国加强了互动。2022年10月，“美日蒙三方对话机制”第五次外交司局级会议在东京举行，并发表《美日蒙联合声明》；2023年5月，“美韩蒙三方对话机制”首次外交司局级会议在乌兰巴托召开，发表《美韩蒙联合声明》。这两份声明均提出以下四个要点：一是重申加强彼此间关系的承诺；二是致力于维护所谓基于规则的国际秩序，支持就朝核问题和乌克兰危机开展对话；三是有意加强联合作战演练，在防务领域深入合作；四是愿深化在关键矿产领域的合作。[[55]]上述三边对话机制突破了蒙美、蒙日、蒙韩双边战略伙伴框架，形成定期三边对话机制，为下一步建立三边战略伙伴体系提供了基础。与此同时，《北约2022战略概念》突出意识形态对立，优先防务和遏制，突出亚太伙伴地位，这些都与美国的大国战略竞争、全球霸权体系高度一致。可见，美国正在从制度和行动上推动北约的“亚太化”进程，加快形成以北约为核心、以亚太同盟为支撑的全球安全框架。在此背景下，未来不排除美国伺机拉蒙入局，打造“美日韩蒙四方对话机制”，助推北约的军事势力和影响力逐步扩散至整个亚太地区。

05

结语

近年来，蒙古国愈加注重其“第三邻国”外交政策。尤其2023年，蒙古国频繁同“第三邻国”在政治、经济、军事等领域开展合作，有意进一步提升“第三邻国”的战略地位。北约作为蒙古国重要的“第三邻国”外交对象，蒙古国希望通过安全合作，一方面拓展外交空间，实现外交战略平衡，另一方面争取军事援助，助推武装力量改革，提升军事技术和实力。

今后，蒙古国将以互操作性平台为依托，发展双方军事合作，同时随着北约东扩及美国战略重心的转移，可能将蒙古国纳入北约“亚太化”进程。北约正在着力推动“合作安全”，尤其是在亚太地区，一方面通过渲染所谓“威权国家破坏国际秩序”言论，推动与亚洲国家的互动合作；另一方面通过吸纳合作伙伴，举行联合军事演习，加大在亚太地区的存在力量。北约借乌克兰危机，加速与亚太国家的合作，可能会进一步发展对蒙关系。这势必加剧东北亚安全局势的复杂化，中国需对此保持警惕。

但也应该看到，蒙古国坚持独立自主的外交政策，奉行大国平衡外交。在蒙古国外交战略布局中，比“第三邻国”外交更优先的是与中、俄两个邻国保持友好关系。也就是说，蒙古国既接受美国、北约等重要“第三邻国”有关意识形态和区域秩序、治理的理念，在国际维和事务、区域安全等方面加强合作，丰富“第三邻国”伙伴关系的内涵，又极力避免美国和北约在亚太地区的扩张对本国外交与国家利益产生冲击。[[56]]因此，蒙古国鉴于其特殊的地缘政治环境，竭力避免外交和安全战略失衡，不会由任何国家来定义自身的地缘政治特征及战略未来，发展与北约的关系会比较慎重。

（责任编辑：乌兰图雅）

参考文献：

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