耕地保护专栏 | 李蕊、苏嵘钰：耕地地力保护补贴制度完善研究

作　者

李　蕊　苏嵘钰

（中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心）

来　源

原文载于《中国不动产法研究》2022年第1辑（总第25辑），本次推送有删减。

耕地地力保护补贴制度完善研究

摘　要：粮食可持续安全关系国民生存和发展。耕地地力的良好状态是粮食可持续产出的根基。作为落实“藏粮于地”战略的重要举措，耕地地力保护补贴乃支持耕地地力保护、实现粮食可持续安全的重要财政调控手段。审视当前补贴实施实践，在具体规范设定及绩效核定方面均存在与“功能性”转向的背离。对此，亟待明晰补贴对象，修正普惠制补贴标准，注重补贴效果的核验并使之与补贴发放有效衔接。

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一、研究的起源

“仓廪实，天下安”，粮食安全关涉人民福祉和国家安宁。粮食可持续安全作为保障粮食安全长效性的战略目标，关系粮食代际性的稳定供给。聚焦于粮食生产实践，耕地地力的良好状态是粮食可持续产出的根基。为带动耕地地力保护实践，我国于2016年全面推开农业“三项补贴”改革，开始施行耕地地力保护补贴。该项补贴通过补贴条件等的限制，侧重于对耕地地力保护活动的落实予以引导，体现出明显的功能性转向。

然而，现行耕地地力保护补贴制度并未与其功能性转向相统合，在规范设定与绩效核定方面均体现对原先粮食直接补贴思路的直接承继。依据当前规范要求，耕地地力保护补贴的补贴对象原则上为拥有土地承包权的种地农民，补贴依据及标准主要按耕地面积予以固定，对于补贴发放的绩效核定则偏重于考察各地弃耕抛荒情况。审度该制度逻辑，补贴领取者是否适合从事耕地地力保护实践？依耕地面积固定的普惠性标准能否有效发挥补贴的激励作用？仅关注弃耕抛荒可否含括耕地地力保护要求？对于前述问题的反思和回应，实则关涉粮食可持续安全的走向与成效。

二、耕地地力保护补贴制度

实然问题研判

为摸清耕地地力保护补贴制度的实然问题，本文主要采用实证方法，于2021年5月至7月选取江苏省盐城市大丰区、东台县展开调研，调研内容包括耕地地力补贴发放情况、受访农户基本特征、农户地力保护参与程度、地力保护成本投入及效果情况等。调研发现，既有耕地地力保护补贴的核心规范凸显与其功能性转向的背离，补贴的激励作用未能得以彰显。

（一）补贴对象与实际地力保护主体相悖

当前耕地地力保护补贴制度对补贴对象的规定较为粗疏，对身份的界定集中体现为主体性质和权利两个维度。从主体性质维度，目前主要以农民为单一补贴对象，实际从事农业生产经营之组织体未予涵括；从主体所依据的权利维度，体现出对土地承包主体与经营权主体的混含，且在规范层面明显指向土地承包主体。审视地力保护实践，该制度规范不仅与补贴的地力保护激励意旨相悖，亦将导致补贴对象并非实际地力保护行为实施者的矛盾。

聚焦于主体性质维度考量，现行耕地地力保护补贴制度的补贴对象多指向农民，在实践中则主要体现为农户。这一规范使得从事农业生产经营的组织体，如龙头企业、农民合作社、农业社会化服务组织等难以被纳入到该补贴体系。随着农村规模经营的铺开以及农业新业态的发展，前述组织体的规模、数量以及实际参与经营的耕地范围日益扩大，对农业生态化改革以及粮食可持续安全保障的作用愈发突显。在耕地地力保护补贴激励功能的导向下，该类主体本应被确立为补贴对象。然而有关耕地地力保护补贴的既有规范尚未明确赋予该类主体补贴资格，使得补贴的激励对象范围较为狭窄，难以回应农村粮食生产的实践需求。

着眼于主体所依据的权利维度，当前耕地地力保护补贴制度在形式上指向未从事实际耕作的土地承包权主体，补贴内含的地力保护要求被弱化。其一，针对土地经营权流转情形，中央政策规定：土地经营权流转时如补贴由承包权人领取，应引导承包权人相应减少土地流转费。该规定实则明确了应使实际经营权人受益之倾向，只是对补贴对象的选择仍未予限定，依然认可土地承包权人的补贴资格。检视地方对该问题的自有规范，对于补贴的归属多以土地流转协议为主，如当事人未达成协议，补贴一般发放给土地承包权人；其二，在农业生产托管环节中，耕地的实际经营管理活动依不同的托管方式多由种粮大户或农业社会化服务组织承担，而小农户仍保留土地承包权与经营权。然而，依据现有补贴规范，未取得承包权之农户以及农业社会化服务组织等非农户并不享有补贴资格，出离于耕地地力保护补贴的制度本原。

（二）“普惠”的补贴标准滞碍补贴发挥激励作用

依循目前耕地地力保护补贴的规范架构，具体补贴标准主要依据农民的确权耕地面积，对于已纳入补贴范围的小农户以及种粮大户、家庭农场等规模性主体未作区分，实则具有普惠性的内质。然而，小农户与规模性主体在耕地地力保护实践中突出存在地力保护效果与成本等方面的差异性。

参考对此的调研情况，以作物收获后的整松土地措施为例，仅66.7%的小农户采取该措施，且多以铁锨、耕犁等器具自行松整。与之相异，所调研的规模性经营主体均依托于机械设备，多由拖拉机先牵引犁具深耕，再牵引旋耕机平整土地，少数已采用深松机或深松旋耕一体机等新型设备。相较于传统的自行松整措施，旋耕机、深松机等机械更为有效地破除土壤板结，促进秸秆、农肥等还田。若以一年两季耕种模式计算，规模性经营主体每年用于整松土地的成本约为每亩40至60元/亩，远高于小农户。

现今耕地地力保护补贴的发放标准一般采取按照耕地面积乘以固定参数的方式，个别地区如辽宁省在试点初期支持耕地地力保护补贴向种粮大户、家庭农场、农民合作社等倾斜，凸显补贴的普惠性与实际地力保护成本及效果的参差性的矛盾，阻碍补贴实际激励作用的发挥。

（三）补贴发放与地力保护效果缺乏衔接

当前耕地地力保护补贴的发放凸显与地力保护实际效果难以衔接的弊病，既有制度对耕地地力保护实际效果的关注较少。这一重要环节的缺失，将导致补贴激励作用的形式化，阻碍补贴功能的实现。

检视既有规范，中央层面将耕地地力保护补贴与农民弃耕抛荒责任相挂钩，对于补贴对象的实际地力保护效果未明确规定。地方层面一般亦体现为对弃耕抛荒的责任规定，部分省市如广西壮族自治区规定对露天焚烧秸秆、违规使用不合格肥料及禁限用农药等投入品的生产者取消其当年补贴资格。反观农业生产实践，粮食生产者对于耕地地力保护的意识仍较为淡薄，对耕地地力保护措施的实际参与较少。村镇有关部门也未能对耕地地力保护具体措施的引导予以重视，缺少对耕地地力保护实际效果的考察。近年来，多数地区的耕地地力状况已呈现较为明显的下降趋势。根据《2019年全国耕地质量等级情况公报》的统计，2019年我国五分之一以上的耕地地力退化问题严峻，耕地质量平均等级不到五等，耕地地力总体状况不容乐观。在“藏粮于地、藏粮于技”战略的现实要求下，仅设置耕地不弃耕抛荒的规范已难以满足粮食可持续安全要求，对耕地地力保护实际效果的脱钩直接滞碍补贴绩效，亟需予以修正和完善。

三、耕地地力保护补贴制度

完善之逻辑起点

“当一种经济行为的边际私人产出小于边际社会产出时称为正外部性。正外部性会表现为外部经济、内部不经济，这种情况因为存在外部经济，因此政府应该给予补贴”。根据补贴的制度逻辑，补贴的本质实为一种利益再分配机制，通过财政手段兼顾私利与公益，以实现对国民经济及资源配置的宏观调控。

在当前耕地地力保护补贴的分配逻辑中，农民以实际粮食生产活动保障了粮食安全等社会公共利益，但因其天然的弱质性亦导致了自身的内部不经济，因此国家通过财政予以补贴。依此逻辑，国家将代表公益的财政补贴分配给农民所弥补的内部不经济实质仅指向农民因实际耕作所产生的不利益。在此单一指向下，该分配逻辑在本质上仅体现出由“种粮补贴”改为“种地补贴”的转变，对耕地地力保护具体举措的激励和引导并未被真正涵括。同时，所侧重的外部经济也主要指向防止弃耕抛荒行为对粮食安全的保障，未关注耕地地力保护对粮食可持续安全的拱卫作用。进言之，现行的分配机制偏重于对补贴对象个体利益的直接保障，而忽视了对实际地力保护及粮食可持续安全保障所产生的社会公共利益的关涉。

“利益本质是社会个体利益与社会整体利益的结合，两者互相联系、彼此作用”。在耕地地力保护补贴的利益再分配机制下，其核心抓手即为通过分配手段实现对个体利益及社会公共利益的统合。在粮食可持续安全的战略目标下，补贴的分配机制应对个体利益予以重新调整，并向社会公共利益适度倾斜。具言之，就个体利益而言，补贴的发放应与其实际耕作以及参与地力保护所导致的内部不经济相适应，从分配均等化转向实质的分配正义。在功能性补贴的分配机制中，对个人利益的不均等分配本身就是提高效率的驱动力，以此亦可兼顾公共利益的实现；从社会公共利益维度，耕地地力保护补贴的补贴规范应重点对实际耕地地力保护效果予以回应，重予考量耕地地力保护中外部经济的实现，从发挥利益激励作用与防范道德风险等角度着手，对补贴的分配机制予以调整。

四、耕地地力保护补贴制度

完善之三维进路

基于前述对耕地地力保护补贴的现实问题与应然逻辑的剖析，对补贴对象个人利益的调整以及对耕地地力保护效果的眷注为实现私益与公益协同之关键。对此，本文拟通过重析耕地地力保护补贴的规范要素，从补贴对象、补贴标准及补贴效果三维进路展开，以期修正现有补贴规范与其本旨的偏离。

（一）补贴对象：精准化厘定

针对现行补贴发放与实际参与地力保护者脱节的问题，本文对补贴对象的重新拟定将着眼于以下两个层次：一是纳入农业生产经营组织体；二是聚焦“占有并使用”的核心经营权能主体。据此，耕地地力保护补贴的补贴对象拟调整为实际占有及使用耕地的农民与组织。

第一，将农业生产经营组织体纳入补贴范畴。村民委员会等自治组织应对农业生产经营组织体进行定期的申报、登记并建立名录，按期核定具体的经营地块、主体等信息，并按照实际耕地面积或具体耕种环节确定相应的补贴标准，将补贴资金转入该组织的统一账户。对于补贴资金的具体分配方式，建议由各组织自行制定内部分配方案或标准，并报送所在村的村民委员会等备案。龙头企业、农民合作社以及农业社会化组织等应逐步配套对补贴分配的表决与监督机制，保证补贴资金的合理分配。

第二，区分“占有并使用”的核心经营权能主体。在土地承包经营权与土地经营权二分的前提下，土地的耕作一般均由土地经营权人进行；在前述农业生产托管情形中，又因土地承包经营权实际具有占有、使用和收益三项权能复合的用益物权属性，使得托管服务提供者虽形式上不具有土地经营权，实则已通过托管合同等合意授权的方式取得对耕地在一定期限或具体环节的占有及使用权能。因此，对耕地具有相对稳定的占有及使用权能的主体实则为最适宜从事耕地地力保护的主体，可以该标准辅助确立耕地地力保护补贴的补贴对象，突显补贴对地力保护的针对性。

（二）补贴标准：差别化设定

在补贴分配正义的逻辑前提下，拟保留普惠制的既定逻辑，但依据“比值相等”的分配原则对补贴标准予以调整，采普惠制基础上的差别化分配标准。

由于土壤检测难以从监测点铺开，尚无法实现将各户所经营具体地块的地力保护效果作为补贴依据。为兼顾补贴激励作用的发挥以及补贴发放的可操作性，拟调整为按照主体分类，将现行的补贴标准针对不同经营主体予以调整。在补贴标准上适度向规模性经营主体倾斜，将具体补贴数额的计算参数结合各地实际上调。由于各地耕地地力保护情况的差异性较大，耕地地力补贴标准不一，更宜由各地区结合当地耕地地力保护实际情况予以确定。此外，在按照耕地面积计算补贴资金的基础上，亦可基于各地方耕地地力保护的实际需要，试对耕地地力保护的关键举措分条目划定相应的补贴比例，并与耕地地力保护效果的核验相衔接，对特定举措未完成者酌以扣减，对采用试推广的地力保护技术者予以适度的额外奖补。

（三）补贴效果：常态化核验

在粮食安全战略要求下，耕地地力的提升已为“藏粮于地”之关键，对补贴发放与实际核验效果挂钩的探索确为必要。

不同于主要判断所申报的耕地地块是否符合补贴范围，各地方的村级自治组织还应定期关注具体地力保护举措的完成情况或相关监测点的地力质量监测结果，建立公开透明的耕地地力保护数据管理平台和较为完备的农事操作档案记录。除主要针对有限的土壤监测点的农事操作进行记录，各村也应逐步推行建立村内农户的农事操作档案，对较为严重的破坏地力行为等进行常态化监督，并鼓励农户自主申报耕地地力保护活动。在此基础上，对于存在严重破坏耕地地力行为或未完成各地方所规定的关键举措者，村级自治组织应在管理平台或档案中予以登记，按适当比例扣减其补贴资金，明确补贴领取者的耕地地力保护责任；对于积极响应耕地地力保护要求，推行地力保护新型技术或投入品等的农户，可经核验予以适当奖补。对于地力保护实际效果的核验细则，建议由中央层面出台可据以参照的纲要，各地方结合其耕地地力保护实际情况予以调整。借鉴相关领域实践经验，可通过政府购买服务模式引入社会组织或专业机构，作为中立第三方服务机构对耕地地力保护核验工作提供支持，保证核验工作的公平、专业和高效。

文 | 李　蕊　苏嵘钰

图片来自网络

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