土地管理制度专题 | 赵谦 、田皓婕：耕地保护四十年：条款价值目标变迁论
作者简介
赵 谦
法学博士
西南大学法学院教授、博士生导师
重庆英才计划青年拔尖人才
田皓婕
西南大学法学院-
“公法与国家治理研究中心”研究人员
基金项目
国家社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）。
《中国不动产法研究》第24辑定为“深化宅基地制度改革”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为各位专家同仁提供交流平台，为改革试点实践提供支持。内容概览可点击下图查看。
本期推送《耕地保护四十年：条款价值目标变迁论》，注释已略，如需援引请核对期刊原文。
耕地保护四十年：条款价值目标变迁论
摘 要：聚焦于科学事实与制度规范层面的耕地保护命题，因相关规范设定的零散性与对策性，往往使得其释义学研究立场趋于碎片化与工具化。有必要立足于耕地保护行为的规范标准，以及相应的机构建制与治理事项，来设定耕地保护条款体系化、本原性研究的核心范畴。基于此，可将改革开放以来该类条款所蕴含价值目标的演进理路作为线索范式，尝试识别不同时期耕地保护条款的动机取向、厘清所涉耕地保护措施手段的存续特点、评判相应规范体系的主旨要义，从而为我国耕地保护规范设定的体系性完善提供必要的理念方向层面指引。事实上，改革开放以来耕地保护的主导样态存在着较为明显的阶段性演进，“严控数量-数量与质量并举-生态发展”的三阶要义，为相应条款蕴含的价值目标变迁提供了必要的现实支撑。“规模化-效益化-优质化”的价值目标变迁，不是承继替代关系，而是共生整合关系，旨在引领确立我国耕地保护的整全性立场与多维化举措。
关键词：耕地保护条款；价值目标；动机取向；措施手段；规范体系
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一、问题的提出
耕地作为“能够种植农作物、经常进行耕锄的田地”，是保障粮食安全、实现人类生存权的基本依托。围绕进行耕作劳动、种植农作物这两项成就耕地的基本要件，应积极“采取各种措施，预防和消除危害耕地及其环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染”，以实施有效的耕地保护。《中华人民共和国土地管理法》（1986年制定，1988年、1998年、2004年、2019年修改）第30条和第32条，分别从占用耕地补偿和土地利用规划这两个方面，尝试明晰了我国耕地保护在数量和质量这两个方面的规范要旨。耕地保护条款即是一类存续于我国各位阶相关规范性文件中，具体设定“基本耕地数量维持与耕地质量、生态保护强化”之耕地保护行为的规范标准，并就相应的“机构设置、职权配备、人员管理、责任保障”等机构建制与治理事项予以体系化干预的相关规范设定。探究其价值目标旨在尝试展开对该类规范设定所蕴含“价值因素的认知和评价”，以围绕相应的动机取向、措施手段与规范体系，来分别予以识别、厘清和评判。
改革开放以来，伴随我国经济的高速增长，耕地资源在城市化与工业化进程中被不断占用，耕地总量渐趋减少、耕地质量也有明显下降。“在2011年至2015年期间，全国耕地面积由20.29亿亩下降至20.25亿亩。2015年全国优等地、高等地面积合计仅59729.61万亩，中等地、低等地面积则合计142916.53万亩，约为前者的2.39倍”。故而“面临耕地数量保护与质量保护并重、耕地利用与生态文明建设并重的巨大压力与挑战”，从“关注耕地综合生产能力稳定提高和耕地健康问题，重视耕地基本形态的重构、提高耕地利用效率、耕地生态景观价值和文化价值的建设和保护”等方面，来“坚守18亿亩耕地红线”、“坚持和完善最严格的耕地保护制度”、“促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局”逐渐成为最广泛的共识。近年来对陕西秦岭违建别墅、长白山及湖南湘潭违建别墅等事件的严肃查处，更是“让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”进一步落到实处。
基于此，耕地保护问题渐成学界关注的热点命题。一方面，聚焦于耕地保护的科学事实层面，来具体展开相应的本体范畴研究。例如，厘清所涉“数量、质量、生态、时间、空间和利益的保护”、“耕地保护数量质量并重管护”的耕地保护要素研究；又如，凸显相关“具有较高的生产能力、适宜的生态环境、优越的土地条件”、“以粮食安全为基础的保障社会稳定和可持续发展的综合目标体系”的耕地保护目标研究；再如，梳理相应“耕地总量动态平衡指标的分解”、“构建耕地质量理论框架”、“耕地质量与监控重点研究方向”、“占补耕地的质量、生态实现平衡”、实施耕地“多功能保护”的耕地保护路径研究。另一方面，立足于耕地保护的制度规范层面，来具体展开相应的问题对策研究。例如，梳理相关“政策制定的理论依据和支撑”、探究“过速农地非农化表面现象深层次成因”的制度演进研究；又如，厘清“‘全要素’耕地保护体系”以及“命令控制、经济激励和宣传引导工具与耕地保护效果的均衡关系”的政策工具研究；再如，“构建耕地面积变化驱动力的多元回归模型”、分析相关政策实施“对于减少耕地流失面积的显著影响”的制度实效性研究。
虽然相关研究蔚为大观，但从“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践”的释义学立场出发，基于既有耕地保护规范设定，结合价值分析方法来探究其所蕴含价值目标的演进理路，则乏人问津。事实上，回顾改革开放以来我国耕地保护机制的“科学、经济与社会有用性”变迁历程，其时代性、阶段化特色鲜明。则有必要通过“价值认知和价值评判”的交错运用，来尝试展开相应的“历程回顾、轨迹分析、经验总结与理论概括”，以具体解构所涉耕地保护条款的规模化、效益化与优质化价值目标，从而为我国耕地保护规范设定的体系性完善提供必要的理念方向层面指引。应立足于对改革开放以来我国不同时期耕地保护条款动机取向的识别性认知，来厘清各个阶段耕地保护措施手段的存续特点，进而对相应规范体系的主旨要义展开类型化评判。最终基于共生整合的价值目标变迁，尝试引领确立我国“耕地数量、质量、生态‘三位一体’”的整全性保护立场和耕地管控、建设与激励的多维化保护举措。
二、规模化价值目标：
严控数量主导下的耕地保护
这一时期从1978年改革开放伊始至1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显严控数量主导下的规模化耕地保护理念。面对“变更耕地用途增加建设用地供给的现实选择”，为了扭转耕地数量的明显下降态势，期间主要通过创制相关法律、行政法规、部门规章、中央一号文件、国务院政府工作报告等规范性文件的静态规范载体形式，来阐明耕地保护的数量事项。具体以1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布为标志，可划分为消极量化型耕地保护与积极量化型耕地保护这两个阶段。
（一）消极量化型耕地保护
在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，耕地保护条款主要存在于相关行政法规和重大政策性文件之中，相应的“耕地保护目标为数量维持的单一化目标，保护手段也十分单一”。其主要强调以制止违法利用来作为解决耕地减少矛盾、维持耕地数量的关键手段，更为重视“对土地资源利用适宜性、资源在行业、部门、区域间的分配”，从而凸显释放粮食增产活力、保证粮食安全的必要性与可行性。这一阶段囿于我国此前长期存在的粮食短缺问题，特别是面对“快速工业化和城镇化进程中乡村土地非农化和非粮化致使耕地大量减少”的现实困境。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕制止违法利用和保证粮食生产这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。
1. 旨在制止违法利用的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过建设工程的计划性推进、建房审批、制止非法占地等行为规范的设定，来固化相关“机构改革、制度安排和变迁的保护耕地措施”。其往往强调应制止乱占滥用、买卖租赁耕地行为，以实现对土地的合理规划利用。
其一，通过“乱占滥用”、“买卖租赁”行为的一般性禁止规定，来厘清耕地保护的消极防御型动机。例如，1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》针对“农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象”，要求采取有效措施来“保护耕地，节约用地，决不允许任何个人和单位乱占滥用耕地”。1982年《关于第六个五年计划的报告》（国务院政府工作报告）也指出“要制止滥占耕地建房现象”。1983年《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》则指出“必须坚决制止买卖、租赁土地的行为”。
其二，通过宣示性规定，来明确耕地保护事项的属性定位与基本原则。例如，1982年《国家建设征用土地条例》对“节约土地”的“国策”定性和“经济合理、提高土地利用率”的原则阐明。1983年《当前农村经济政策的若干问题》（中央一号文件）对“耕地减少”的“隐患”定性和“严格控制占用耕地建房”的原则阐明。
其三，通过特别禁止与义务相结合式规定，来列明相关原则的实施方式。例如，1982年《村镇建房用地管理条例》通过“凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地”的特别禁止与义务结合式规定，就“村镇建房统一规划、节约用地”原则的实施方式予以了列明。
该类措施手段旨在遏制耕地加快转化为非耕地的现象，通过“保证农业稳定发展，粮食生产能力提高”来实现国家短期建设与未来发展的适度平衡。以“制止违法利用土地”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，禁止性举措。即禁止违法利用土地，“不允许乱占滥用耕地”或“制止买卖租赁土地行为”。其作为一种强制性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其必须采取强行的、非自由选择的手段对耕地违法行为进行制裁。该类举措往往强调以“严格审批制度”为保护手段、以“责令退出或没收违法所得等行政责任”为法律后果，通过禁止性的负面清单设定来推进耕地数量保护。
其二，鼓励性举措。即鼓励合法利用土地，“提高土地利用率”或“严格控制占用耕地建房”。其作为一种任意性规范设定，凸显以人民群众作为保护主体，任其自愿选择是否采取保护耕地措施或采取何种措施。该类举措往往强调以“就地改造或利用荒地”为保护手段，通过倡导性的正面清单设定来推进耕地数量保护。
2. 旨在保证粮食生产的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过粮食政策的实施、种田科学工作的推进、保证耕地面积等行为规范的设定，来推进耕地资源建设。其往往强调应保障耕地面积有所增加，以紧抓粮食生产安全。
其一，通过宣示性规定，来明确粮食安全事项的属性定位与基本原则。例如，1978年《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》（国务院政府工作报告）对“以粮为纲，全面发展”的“方针”定性。1981年《当前的经济形势和今后经济建设的方针》（国务院政府工作报告）对“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的“国策”定性和“努力实行科学种田”的原则阐明。1982年《全国农村工作会议纪要》（中央一号文件）对“保护耕地”的“重大国策”定性和“合理利用耕地”的原则阐明。
其二，通过行动性举措，来列明相关原则的实施方式。例如，1978年11月安徽省凤阳县小岗村开始探索实行家庭联产承包责任制，在启动农村土地产权制度改革的同时，使得长期存在的粮食短缺问题逐渐得以改善。1982年《关于第六个五年计划的报告》（国务院政府工作报告）则通过“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的举措式规定，就“粮食生产必须抓得很紧”原则的实施方式予以了列明。
该类措施手段旨在强调将耕地作为实现生存的核心资源而凸显对所涉生存权的保障，不应将“耕地的市场经济价值作为经济建设的发展成本”而仅追求短期的发展利益。以“保证粮食生产”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，宣示性举措。即静态意义的宣示性政策表达，“以粮为纲”或“决不放松粮食生产”。其旨在凸显确立“保证粮食生产”的基本理念，为后续粮食生产行动措施的推进提供必要的方向性引领。该类举措往往强调在政府相关职能部门主导下，以“抓好缺粮地区生产或开垦荒地”为保护手段，来认同、巩固既成事实的、已然状态下的粮食生产。
其二，行动性举措。即动态意义的行动性政策表达，“努力科学种田”或“城市附近的菜地更不应占用”。其旨在凸显“保证粮食生产”的行动措施，以更为具体、更具可操作性地践行相应基本理念。该类举措往往强调人民群众基于对粮食安全的认同，以“总体规划或综合治理土地”为保护手段，在实践过程中来具体强化、推进粮食生产。
3. 尚未形成数量保护体系化管理秩序的耕地保护规范体系
这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。虽然政府主要从控制建房和建设用地的相关措施入手，坚持节约用地的国策，在一定程度上初步达成了维持耕地总面积、稳定粮食生产面积的基本目的。但该时期主要还是处于耕地保护政策的早期探索阶段，相关规范设定的可操作性较差，且打击非法利用耕地行为举措的执行力不足，使得抑制耕地数量的降低速度并未达到预期效果。
一方面，就耕地保护规范的体系建构而言。该阶段的相关规范设定主要存续于行政法规、国务院政府工作报告、中央一号文件等规范性文件之中，缺乏引领耕地保护的综合性法律来统摄。则使得相关规范设定略显碎片化，彼此间的逻辑关联、条款引致、融贯表达皆存在一定问题。例如，“保证粮食生产”规范设定，虽然不同程度、不同方式地围绕“保证粮食生产”予以了方针、国策、原则乃至举措式的规定，但更多地只是一种同义反复，所涉规范逻辑较为模糊乃至混糅，有待予以体系性统合。
另一方面，就耕地保护规范的实施效果而言。该阶段的相关规范设定更多地停留在宏观性的概念宣示层面，缺乏凸显可操作性、执行性的实施规定，导致整体规范实施效果参差不齐。例如，“制止耕地无序使用”规范设定，皆从不同角度对“乱占滥用耕地、非法征收耕地补充建设用地”等行为予以了宣示性界定，但就所涉行为的构成要件、活动要素、差异化干预方式等操作规程事项则语焉不详，有待予以整全性配套。
（二）积极量化型耕地保护
在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之后至1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订之前，耕地保护条款主要承载于相关法律、行政法规、部门规章、中央一号文件之中，尤其是“1988年的修法活动，推动了我国土地使用权制度变革”。其主要强调以保护农用耕地面积来作为统筹兼顾农业和非农建设用地的关键手段，更为重视“拓展耕地保护途径，相继提出耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施”，以凸显通过多种手段来统筹兼顾各类建设用地行为、粮食生产与多种经营的必要性与可行性。这一阶段面对我国出现的非农建设用地乱占土地等突出问题，特别是为了响应中央强调在保障粮食面积的前提下主张统筹兼顾发展多种经营的号召，进而优化城乡土地资源配置、实现统筹协调发展。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕保障农用耕地面积和促进多元化发展这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系处于耕地数量保护规范建立探索阶段。
1. 旨在保障农用耕地面积的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过对非农建设用地的计划管理、严格限制非法占地、严格审批开发区建设、冻结非农建设用地、查处土地违法行为等行为规范的设定，来保障非农建设用地合法利用。其往往强调应统筹兼顾农业和各项非农建设用地行为，以实现对耕地保有量的有效维持。
其一，通过方向性规定，来明确保障农用耕地面积的结构性事项。例如，1986年《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》（中央一号文件）要求制定“严格控制非农建设占用耕地的条例”。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出建立“基本农田保护区制度”。1997年《国家土地管理局关于认真贯彻中共中央国务院<关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知>的通知》规定采取“实现耕地总量动态平衡”、“冻结非农建设占用耕地一年”、“实行农地与非农地的用途管制”等举措来“加强土地法制建设”。
其二，通过宣示性规定，来进一步明确、固化耕地保护事项的属性定位与基本原则。例如，1986年《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》对“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的“基本国策”定性。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第3条对“十分珍惜和合理利用土地”的“方针”定性和“制止乱占耕地和滥用土地的行为”的原则阐明。
其三，通过零散的措施性规定，来列明落实所涉方向指引与相关原则的实施方式。例如，1987年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第3条通过明确纳税人的范围，来推动“保护农用耕地”责任人的具体落实。1987年《国家计划委员会 国家土地管理局建设用地计划管理暂行办法》第1条规定“对各项建设用地实行计划管理”，1996年《建设用地计划管理办法》专门规定通过“占用耕地指标”来对“建设用地实行严格管控”。1988年《土地复垦规定》和1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第16条则就土地复垦活动予以了专门规定。
其四，通过一般性禁止或限制性规定、特别禁止规定和罚则规定，来具体设定合法利用土地的行为边界。例如，1988年《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》对“占用耕地建窑、毁田取土烧砖”的“严格限制”。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第14条、第15条对“将耕地改为非耕地”、改变“规定用途使用”的审批限制。1992年《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》和1993年《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》对“开发区占用耕地”的“严格控制”。又如，1997年《冻结非农业建设项目占用耕地规定》设定的“一年”冻结期之特别禁止。再如，1989年《土地违法案件处理暂行办法》和1995年《土地违法案件查处办法》对“追究非法占用土地、破坏土地种植条件、违法进行土地复垦”等违法行为的案件处理类型与查处程序环节的专门罚则规定。
该类措施手段旨在缓解“非农建设用地成为耕地减少重要原因”等问题，通过行政干预主导下的综合手段，来严格控制耕地占用、实现国家长期发展建设需要与基本粮食安全的适度平衡。以“保护农用耕地”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，事后制裁性举措。即通过事后的罚则干预，来“制止乱占耕地和滥用土地”或“查处非法占用耕地、违法审批土地”。其作为一种被动惩罚型规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其在非法占用耕地行为出现之后，即采取事后干预的方式来处置土地违法行为，并震慑潜在的违法行为。该类举措往往强调以“查处非法行为”为保护手段、以“接受行政处罚决定”为法律后果，通过事后惩罚或禁止性手段设定，来推动积极保障农用耕地面积。
其二，事前威慑性举措。即通过事前的合法用地控制，来“严格控制占用耕地”或“加强土地用途管制”。其作为一种主动羁束型规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其采取事前土地规划或用途管制等方式来严格控制非农建设用地，以就未来可能的用地行为提供方向性指引，并促进提升公众的合理利用土地意识。该类举措往往强调以“农用耕地面积”为保护客体、以“推动土地合理规划利用”为保护手段、以“不得擅自改变或占用”为法律后果，通过事前规划或审批等准入性手段，来推动科学划分土地用途、积极主动规划用地。
2. 旨在促进多元化发展的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过保证粮田和菜地面积、划定一定数量满足人口对农产品需求的基本农田等行为规范的设定，来保证粮食生产安全。其往往强调应统筹兼顾粮食生产与多种经营，以实现对多种经营发展的合理促进。
其一，通过宣示性规定，来阐明促进多元化发展的原则要义。例如，1986年《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》（中央一号文件）对“粮食生产与多种经营必须统筹兼顾”的原则性宣示。1987年《农牧渔业部、国家土地管理局关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》对“正确处理好调整结构同保证粮食稳定增长的关系”的具体要求。1992年《国务院批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》对“划定基本农田保护区”的手段性设定和“坚持‘一是吃饭，二要建设’”的“方针”定性。
其二，通过差异化的措施性规定，来列明所涉原则的具体实施进路。例如，1992年《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》规定通过“严格控制占用高产粮田和菜地”的特别限制性手段，来进一步落实“合理配置土地资源”的原则要求。1994年《基本农田保护条例》则就基本农田及其保护区予以了明确的概念定性，并体系性厘清了划定、保护、监督管理之全过程各环节的具体行为事项。
该类措施手段强调基于“调整农业结构一律不得减损耕地”这一前提要件，通过不同面向的多样性发展举措来缓解城乡发展差异、改善农业生产经济效益，以增进对保护耕地、提高耕地收益水平的广泛认同。以“满足粮食供应”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，基础保障性举措。即确保“以粮为重”原则不动摇，“坚持‘一是吃饭，二要建设’的方针”或“保证一定时期人口对农产品的需求”。其作为一种方向宣示性规范设定，旨在凸显基于“切实保障粮食生产与国民口粮的需求”的前提要件，来促进预设目标导向下的经济多元化发展。该类举措往往强调在政府相关职能部门的主导下，以“粮食生产安全”为保护客体、以“调整产业结构”为保护手段，积极实现对粮食生产安全表征的基本生存权的充分保障。
其二，持续协调性举措。即强调“粮食生产与多种经营必须统筹兼顾”，有效平衡“调整结构同保证粮食稳定增长的关系”，以促进二者的持续性协调发展。其作为一种原则宣示性规范设定，旨在凸显国家在一定时期促进多种经营方式协调并举，以追求经济多元化发展的原则性阐释。该类举措往往强调在政府相关职能部门的主导下，以“经营多样化发展”为促进目的、以“促进多种经营可持续、协调发展”为基本理念，有效确立多种经营模式、刺激经济稳健增长。
3. 处于数量保护规范建立探索阶段的耕地保护规范体系
这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范建立探索阶段。虽然耕地保护开始逐步转向体系化综合管理，但相应的政策重心仍在数量保护上，“直到1998年《土地管理法》修订时才开始重视耕地质量和生产自然条件保持问题”。加之相关耕地保护法律手段的执行保障性不强，使得理想化的规划管理与用途控制往往倍受掣肘。
一方面，就耕地保护规范的体系建构而言。该阶段的相关规范设定主要存续于法律、行政法规、部门规章、中央一号文件等规范性文件之中，逐渐形成了以《中华人民共和国土地管理法》为核心的耕地保护规范体系，相对有序的耕地数量保护体制初步确立。并在相应规范中首次设定了“基本农田保护制度”，明确了“土地利用规划管理”、“土地复垦”、“建设用地规划审批”和“土地治理”等核心制度的基本要义，巩固确立了“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策。但所涉规范性文件在规范设定的目的一贯性、要素清晰性与体系化统合等方面仍存在一定问题。例如，“从耕地数量角度，进行粮食生产保护”规范设定，皆不同程度、不同方式地围绕“统筹兼顾用地，稳定农田面积，以保证国民口粮等”等事项，予以了方针、国策、原则乃至举措式的规定。但相关规范在目的设定方面仍存在耕地数量保护、粮食生产与经济结构适度调整之间的重心游移，且耕地保护的具体要素设定与保护体系建构皆较为模糊。
另一方面，就耕地保护规范的实施效果而言。该阶段的相关规范设定较之前一阶段要更为具体化，并凸显必要的个殊化、区域化设计，使得该阶段的规范实施效果有所改观，耕地数量减少态势亦有所缓解。例如，《基本农田保护条例》第2条对基本农田以及保护区的区域性、标准化与具象目的定性，即在一定程度上完成了对耕地保护客体的量化定位。但整体的行为规范设定则略显原则化，对所涉职能部门权责及其行使事项的界分仍较为模糊，相应责任主体、责任形式与归责机制的规程化设定在主观裁量方面仍存在不小的恣意空间。直至1997年修订的《中华人民共和国刑法》将“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”等相关罪名新增列入，则具体明晰了违法利用土地乃至破坏耕地违法行为的定罪量刑标准，从而进一步强化了对土地违法行为的制裁力度。因其出台时间已近本阶段尾声，则实施效果更多地显现于后续时期，本阶段“严厉打击”非法占用土地现象的实效性仍是倍受掣肘。
三、效益化价值目标：
数量与质量并举主导下的耕地保护
这一时期从1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订伊始至2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显数量与质量并举主导下的效益化耕地保护理念。基于1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》所确立的“我国耕地保护的两大政策框架：用途管制制度和耕地占补平衡制度”，为达致防范占优补劣、提高耕地质量的目的，确保“土地规划、基本农田、土地整治、耕地占补平衡、用地审批等耕地保护工作不断规范化”，期间主要通过创制与修订相关法律、行政法规、部门规章、中央一号文件、国务院政府工作报告等规范性文件的静态、动态相结合的规范载体形式，来强化耕地保护的质量要义。具体以2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布为标志，可划分为数量先导效益型耕地保护与质量先导效益型耕地保护这两个阶段。
（一）数量先导效益型耕地保护
在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之前，面对我国进入耕地快速流失期的客观现实，耕地保护条款旨在扭转耕地质量与产出能力的持续性下降态势。其主要强调以加强土地用途管制来作为严守耕地数量要求、发挥耕地永续利用效益的关键手段，更为重视在土地用途管制过程中的局部与整体利益统筹，以确保补充耕地数量相等与质量相当、实现耕地占补平衡的必要性与可行性。这一阶段面对我国部分省市再次出现的“开发区热”所引发的耕地流失加剧问题，亦为了履行1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》所确立的“‘补充耕地’成为占用耕地必须履行的一项法定义务”。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕加强土地用途管制和严守耕地占补平衡这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系处于耕地数量保护规范体系的框架性完善阶段。
1. 旨在加强土地用途管制的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过严格审批开发区、清理整顿随意圈占土地等行为规范的设定，来遏制耕地数量的违法乃至不合理减少。其往往强调基于耕地数量的严格管控来推动耕地质量的逐步提升，以实现对土地用途的有效管制。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地保护事项的属性定位与基本原则，例如，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第3条对“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的“基本国策”定性和“耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理、加强土地执法监察”的原则阐明。1998年修订的《基本农田保护条例》第3条对“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的“方针”定性和第14条确保基本农田“数量不减少”的原则阐明。1999年《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》对“占多少，垦多少”的原则阐明。
其二，通过羁束性行为设定，来列明相关原则的实施方式。例如，2003年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》通过“对于突击审批和突击设立开发区的行为，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任”的追责行为设定，就“合理利用和保护土地资源”原则的实施方式予以了列明。2003年《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》通过对于“随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地”等违法行为进行清查整顿的限制性或禁止性行为设定，就“促进各类开发区健康发展和土地资源的可持续利用”原则的实施方式予以了列明。
该类措施手段旨在依循“国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件”，来科学满足经济社会发展所致的用地需求，尝试通过对土地利用进行总体规划，来推动耕地保护的局部利益化逐步转向为耕地保护的整体利益化。以“确保耕地数量”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，规划纲要性举措。即推动耕地利用的全面、科学规划，确保“耕地总量只能增加不能减少”或严格“清查整顿各类开发区等非法用地行为”。其作为一种倾向耕地数量计划管理的整体宏观性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其必须对各类非农建设用地或开发区用地实施总量控制与严格审批。该类举措往往强调以“耕地数量”为保护客体、以“耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理”为保护原则，通过限制性行为指引与追责规定的方式，来固化、落实耕地数量保护的纲领性表达。
其二，指标统筹性举措。即凸显通过指标手段来实现耕地数量与质量的统筹兼顾，应“开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地”或“明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求”。其作为一种通过可量化、“逐级分解下达”的计划数量指标来推进耕地数量与质量全面保护的羁束性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其通过数量指标的科层性计划控制来确保所开垦耕地或划定基本农田的质量。该类举措往往强调以“耕地数量和耕地质量”为保护客体、以“保证耕地质量与之前相当”为保护原则，通过数量指标的量化评判，来推动政府相关职能部门对耕地数量与质量的一体化、标准化保护。
2. 旨在严守耕地占补平衡的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过严控数量、提升质量、生态管护与实施举措等行为规范的设定，来统合推进耕地协调保护。其往往强调应实现耕地数量、质量和生态管护的协调发展，以真正实现耕地占补平衡工作的可持续性发展。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地占补平衡的属性定位与基本原则。例如，2001年《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》对耕地占补平衡的“法定义务”与“重要职责”定性，以及对“耕地数量、质量和生态管护三方面协调统一”的原则阐明。
其二，通过列举式规定，来厘清相关工作的实施举措。例如，2001年《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》对“土地用途管制”、“占一补一”、“耕地储备”、“项目挂钩”、“耕地质量评价标准”、“易地补充耕地”、“考核检查”等事项举措的方向性列明。
该类耕地占补平衡措施手段针对“总体上缺乏耕地质量保护的核心法律依据”问题，通过对《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关条款的细化规定，来具体落实“占多少，垦多少”与“数量和质量相当”原则。以“耕地数量、质量和生态管护协调统一”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，责任义务宣示性举措。即通过相关法定责任义务主体的类型化界分，来明确相应的“补充耕地”或“缴纳耕地开垦费”事项。其作为一种责任义务的定向分级设定，凸显“占用耕地单位”的首要责任义务属性，并在两类占补措施中予以限制性选择，旨在确保被占用耕地的等量乃至增量补充。该类举措往往强调以“耕地数量和耕地质量”为保护客体、以“补充数量相等和质量相当耕地”为保护原则，通过进一步落实目标责任制，来强化各级政府相关职能部门对“确保补充耕地与占用耕地数量相等、质量相当”的实践效能。
其二，干预手段规程性举措。即通过资金、督查、监测等干预手段的细化规定，来明晰相应“耕地开垦费”与“补充耕地”事项的运作规程。其作为一种要素环节的可操作性、执行性设定，凸显相应责任义务主体实施耕地占补的“先补后占”、“专款专用”、“易地补充”、“平衡督查”与“动态监测”要义，以确保“年度省域内的耕地占补平衡”。该类举措往往强调政府相关职能部门应针对性解决“责任不明确、补充耕地质量不高、考核方法不尽合理”等问题，以“保证补充耕地质量、规范易地补充耕地”为保护客体、以“控制占用与依法补充两手抓”为保护原则，有效促进“耕地总量动态平衡总目标”的具体落实。
3. 处于数量保护规范框架性完善阶段的耕地保护规范体系
这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范体系的框架性完善阶段。虽然伴随国土资源部的成立和1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》对耕地保护事项的进一步细化，使得所涉耕地保护规范体系更趋完备，逐步“确立了耕地总量动态平衡、土地用途管制、基本农田保护等制度体系，增加了经济、法律、技术等耕地保护手段”。但该阶段仍大体上处于规范体系初步建立阶段，相关规范设定多旨在凸显数量保护，所涉土地执法活动主要围绕耕地数量保护情况来展开，耕地质量保护规范设定并未充分发挥预期效果。
一方面，就耕地保护规范的体系建构而言。该阶段的相关规范设定主要依托前期阶段初步形成的以《中华人民共和国土地管理法》为核心的耕地保护规范体系来调整完善，所涉框架体系的周延性与整全性渐趋充实。例如，“土地管理新方式”规范设定，皆不同程度地围绕效益化耕地保护理念下土地管理方式的针对性调整予以了方针、原则、事项举措等形式的规定，逐步丰富了耕地保护规范框架体系的结构要素。但相关规范仍更多地凸显以耕地数量保护为重心来展开设定，虽然亦有“努力提高耕地质量”、“加强耕地质量保护”的引领性宣示规定，但因所涉行为构成要件、活动要素、差异化干预方式、检验标准、考核要求等实施规程事项设定较为模糊，而使得质量先导型耕地保护仍不够彰显。
另一方面，就耕地保护规范的实施效果而言。该阶段伴随国土资源部的成立，推动了耕地保护规范实施的专职化与专门化。并围绕“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策法律定性，进一步明确、巩固了耕地保护的功能定位。虽然针对持续性出现的“圈地热现象”，通过“追究责任”规范设定，在一定程度上有所遏制，但并未从所涉行为逻辑的深层次原因与干预实效性方面完成体系化、全方位的制度规范回应。更多地只是针对“开发区圈地行为”的一种同义反复型规范宣示，相应的要素结构与规范逻辑皆较为模糊甚至混糅，在执行性与可操作性方面皆存在不少问题，并未达到理想的体系化规范预期。
（二）质量先导效益型耕地保护
在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之后至2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布之前，“以耕地占补平衡政策、土地用途管制制度、基本农田保护政策为核心，以耕地保护动态监测和责任目标考核为保障”的耕地保护规范体系已初具规模。其主要强调围绕保障粮食安全来设定切实保护耕地、坚守18亿亩红线的价值目的，更为重视构建耕地质量管理框架体系，以凸显遏制耕地资源质量衰退、提升耕地质量的必要性与可行性。这一阶段囿于此前出现的耕地占优补劣现象，尤其是解决“保护土壤安全、管护土壤健康因而日益成为农业高质量和可持续发展面临的重大课题”的现实需求。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕保障粮食安全和提高耕地质量这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系处于耕地数量保护逐步转进为耕地质量保护的框架性调整阶段。
1. 旨在保障粮食安全的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过严格控制用地、划定耕地保护红线、落实耕地保护责任人、征收耕地占用税、推动复垦损毁土地等行为规范的设定，来强化节约利用土地、稳定粮食生产能力。其往往强调伴随严格耕地保护规范体系的逐步完善，来确保耕地数量、稳定粮食播种面积，以尝试缓解“全球化发展带来了耕地资源的隐性占用”影响。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地数量保护的属性定位与基本原则。例如，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对“实行最严格的土地管理”的制度定性和“严格控制建设用地增量”的原则阐明。2005年《省级政府耕地保护责任目标考核办法》对实施“耕地保护第一责任人”的身份定位和“对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责”的原则阐明。2006年《农业部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的意见》对“坚决落实最严格的耕地保护制度”的原则阐明。2007年国务院《政府工作报告》对“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的“红线”定性和“坚决实行最严格的土地管理制度”的原则阐明。
其二，通过羁束性义务责任规定，来列明相关原则的实施方式。例如，2007年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条通过“以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收”的纳税义务行为设定，就第1条规定的“合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地”原则的耕地占用税途径实施方式予以了列明。2011年《土地复垦条例》第2条则通过“对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动”的复垦责任行为设定，就第1条规定的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的土地复垦途径落实方式予以了列明。
该类措施手段旨在应对在我国经济发展重要战略期所面临的复杂粮食安全问题，通过设置针对性的粮食生产保障举措，来积极遏制耕地减少态势。以“确保耕地数量”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，全面宏观性举措。即构建“严格控制建设用地增量”或“严守18亿亩红线”所表征的最严格土地管理制度。其作为一种体制性原则指引规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其在辖区发展规划过程中严格控制所涉土地审批与指标划分事项。该类举措往往强调以“坚守耕地保护红线”为保护措施，通过坚守“18亿亩耕地保护红线”或耕地保护“基本国策”的硬性要求，来落实控制建设用地增量、“占一补一”、节约集约用地、稳定粮食播种面积、实现粮食基本自给，进而推动强化耕地总量保护。
其二，局部微观性举措。即通过“耕地保护第一责任人”或“耕地保护共同责任制”设定来明晰耕地保护责任主体。其作为一种机制性操作指引规范设定，凸显以政府相关职能部门作为责任主体，要求其必须维持辖区内耕地保有量。该类举措往往强调以“耕地总量”为保护客体、以“量化责任制”为保护措施，通过“第一责任人”或“缴纳耕地占用税”设定，来将责任落实到部门、单位乃至个人，从而细化“坚守耕地保护红线”的责任结构以及相应主体规划利用土地资源的责任负担方式。
2. 旨在提高耕地质量的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过实施沃土工程、基本农田建设、土地整治、耕地占补、耕地质量监测等行为规范的设定，来保持和提高土壤肥力、强化耕地质量保护能力建设。其往往强调应实施沃土工程、推进土地整理复垦开发，以提升土地节约集约利用水平。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地质量保护的属性定位与实施举措。例如，2004年、2005年、2007年中央一号文件皆就“提高耕地质量”予以了行为结果意义的目标定位；2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中央一号文件）就“加强耕地质量建设”予以了行为过程意义的手段定位；2008年、2010年中央一号文件则就“支持、重视耕地质量建设”予以了活动前提意义的功能定位。此外，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则在固化“确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”原则表达的基础上，进一步列明了“继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”的实施举措。
其二，通过羁束性指引规定，来厘清相关方略的推动落实途径。例如，2004年、2006年、2007年、2008年中央一号文件皆将“实施沃土工程”设定为主要的工程项目途径；2005年、2010年中央一号文件和2006年《农业部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的意见》将“耕地质量动态监测和预警系统”与“保护性耕作技术”设定为建立、推广式技术开发途径；2006年、2007年、2008年、2010年中央一号文件和2006年《农业部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的意见》则将“测土配方施肥补贴”、“土壤有机质提升补贴”以及相关“农业综合开发投入”、“中长期政策性贷款”设定为增加、扩大式资金投入途径。此外，2005年、2006年、2007年、2008年、2010年中央一号文件和2006年《农业部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的意见》还分别将“控制占用耕地”、“搞好土地利用规划”、“耕地占用税”、“建设高标准粮田（农田）”、“改造中低产田”、“增施有机肥”等设定为政策性、方向性的行为规划指引途径。
该类措施手段旨在凸显耕地保护在促进社会稳定和经济可持续发展方面的重要意义，遏制“非农建设的用地需求长期居于高位，耕地占优补劣现象持续发生”的现实困境，以切实深化耕地保护认知、加强耕地质量管理、提升粮食综合生产能力。以“提高耕地质量”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，技术先导性举措。即通过“建立全国耕地质量动态监测和预警系统”、探索“土壤有机质提升补贴试点”、鼓励“科学施用化肥”等技术手段，来确立耕地质量保护的新方式。其作为一种先导创新性规范设定，凸显以政府相关职能部门为保护主体，从操作平台环境乃至具体技术手段方面强调前置性介入，在落实耕地质量保护过程中积极探索新的方式方法。该类举措往往强调以“圈定区域试点或应用新型技术”为保护手段，通过在全国范围内建立“耕地质量动态监测和预警系统”、实施“沃土工程”来推动耕作、施肥方法改革，以多种技术手段来增加土壤有机质、切实提升耕地质量。
其二，总体统合性举措。即通过“扩大实施沃土工程”、“控制农转非用地”、“加强土地整治或改造中低产田”等方式，来实现对各种既有耕地质量保护举措的有效统合。其作为一种深化完善性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，在巩固、坚持既有耕地质量保护机制的基础上，来拓展耕地质量的内涵要义并系统性调适相应的实施举措。该类举措往往强调以“提高耕地质量”为保护目的、以“划分农田质量级别或类型进行改造”为保护手段，立足于既有的“沃土工程”、“中低产田改造”等项目规划，通过扩大实施、加大力度、加快建设、增加投入等方式，来定向、分阶段达成预期耕地质量管理目标，从而确立相对科学、合理的分级分类项目管理体制。
3. 处于数量保护逐步转进为质量保护之框架性调整阶段的耕地保护规范体系
这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护逐步转进为耕地质量保护的框架性调整阶段。伴随耕地保护认知程度的逐步深入、“18亿亩耕地红线指标约束力”的细化明确，使得“我国耕地减少速度明显趋缓，耕地保护政策贡献率高达44.37%”。虽然“耕地保护制度强化期”得以整体性确立，但在质量保护方面仍处于探索阶段，相关规范设定的整体权威性、可操作性与细化程度不足，在一定程度上掣肘了耕地质量保护的实效。
一方面，就耕地保护规范的体系建构而言。该阶段的相关规范设定主要基于实施严格耕地保护的总体考量，通过中央一号文件等各种其他规范性文件来量化确认了耕地保护的法律地位、具体细化了耕地保护的概念内涵、充实丰富了耕地保护的多元责任形式。特别是通过耕地保护第一责任人、耕地保护共同责任制等系统化、科学化的规范设定，推动了对以《中华人民共和国土地管理法》为核心的耕地保护规范体系的结构性完善。“耕地红线和粮食安全的保障核心是确保耕地红线不能动摇”，各级人民政府应在严守18亿亩耕地红线的基础上，“杜绝在土地利用总体规划中‘大进大出’，以面积凑数、不顾土地质量优劣的错误做法”。并充分发挥各类主体的保护作用，通过多元主体纵横向协同保护架构下的公权力积极干预，在“保障粮食安全作为第一要务”的有效引领下，来“最大限度地弥补市场失灵和发挥耕地资源的非经济性功能”。
另一方面，就耕地保护规范的实施效果而言。该阶段伴随土地执法监察制度的确立与实施，逐步推动治理非法占用耕地行为的执法手段更加严格、耕地保护监管机制趋于完善。特别是通过确立最严格的土地管理原则、耕地先补后占、不得跨省区市占补平衡、强化落实耕地数量与质量的管控责任与动态监测等举措，促进“补充耕地工作重心转向现有耕地的提质改造上”，耕地质量保护在中低产田改造、高标准农田建设等方面取得阶段性进展。但在实现耕地产能的长期维持与提升方面，囿于土地违法成本较低、制裁逸脱率较高，且“耕地保护责任考核主要是依据被考核对象自己提供数据的数量考核，而考核者又难以判断被考核对象所提供数据的真实性和准确性”，使得违背生态规律的耕地开垦、占补活动仍时有发生。有必要通过“建立国家耕地保护责任定位宏观调控、耕地责任价值经济补偿平台，制定缺失区与超量区不同的耕地补偿对策”等举措，来推动合理设计耕地保护责任、积极确立耕地质量建设长效机制。
四、优质化价值目标：
生态发展主导下的耕地保护
这一时期从2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布伊始至今，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显生态发展主导下的优质化耕地保护理念。特别是伴随2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》“将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来”，使得优质化耕地保护理念被进一步固化，相应的规范体系更趋于成熟。但在“目前乡村振兴、农业供给侧结构性改革和农业新动能培育等现实背景”下，“只重数量保护、轻视耕地其他要素保护的管理理念”仍然存在，则有必要通过法律、行政法规、部门规章、中央一号文件、国务院政府工作报告等相关规范性文件的创新性设定与动态调整，来不断充实耕地保护在数量、质量、生态、空间、时间等复合面向的优质化要义。具体以2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布为标志，可划分为生态辅助优质型耕地保护与生态系统优质型耕地保护这两个阶段。
（一）生态辅助优质型耕地保护
在2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布之后至2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布之前，伴随生态文明建设的持续推进，旨在确保耕地红线、提高耕地质量、改善耕地生态的耕地保护规范体系在科学性、合理性与可操作性等方面不断趋于完善。虽然生态保护理念在相关规范体系中被逐步确立，但更多地仍局限于其辅助、衍生乃至远期效应。在实践过程中，还是更多地强调以保证耕地数量和质量来作为耕地提质增效、抓紧粮食生产的关键手段，本体性、系统化、统筹型的生态保护观有待全面践行。这一阶段囿于我国耕地保护中长期存在着“给地区带来不可逆转的环境外溢和生态效益损失之严重的负外部性”，则有必要在明晰“耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵”的前提下，来凸显耕地的生态管护理念与实现保护的生态效益。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕实现耕地质量与数量并重和促进生态文明建设这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系处于耕地质量保护规范体系的框架性确立阶段。
1. 旨在实现耕地质量与数量并重的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过耕地质量建设与管理、农业可持续发展、高标准农田建设、永久基本农田划定等行为规范的设定，来构建我国生态效益维度的耕地质量建设规范体系。其往往强调应最大限度提升耕地综合生产能力、稳定粮食生产，以进一步凸显耕地数量质量并重保护。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地保护事项的属性定位与基本原则。例如，2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》对“耕地质量建设与管理”的“重要内容、根本保障、有效途径、重要职责和任务”的属性定位。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）从“实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾”角度，对“建立农业可持续发展长效机制”的原则性阐明。
其二，通过准则式行为规范设定，从高标准农田建设和永久基本农田保护等方面来厘清相关原则的实施规程。例如，2012年《高标准基本农田建设标准》对高标准基本农田建设的“基本原则、建设目标、建设条件、建设内容与技术标准、建设程序、公众参与、土地权属调整、信息化建设与档案管理、绩效评价”等事项，予以了行业标准层面的行为准则设定。2014年《高标准农田建设通则》对高标准农田建设的“基本原则、建设区域、建设内容与技术要求、管理要求、监测与评价、建后管护与利用”等事项，予以了国家标准层面的行为准则设定。2014年《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》则具体明确了“布局基本稳定、数量不减少、质量有提高”的永久基本农田保护红线划定要求。
该类措施手段旨在改变“过多依靠土地开发而非土地整理补充耕地”的现状，通过基本农田量化指标与耕地质量等级体系等技术规范设定，来重视耕地质量与健康保护，进而积极推动耕地占补平衡从数量意义迈向质量意义。以“加强耕地保护”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，数量指标量化型举措。即通过指标数值的确定性规定，来明晰“耕地红线”范围或设定“高标准农田建设”目标。其作为一种量化羁束型规范设定，凸显在政府相关职能部门的主导下，通过“XX亿亩”的具体指标措施，来落实耕地数量保护。该类举措往往强调以“耕地数量”为保护客体、以“坚守耕地保护红线”为保护原则，通过确定性的义务规范设定，来明晰相应的责任目标与范围。
其二，质量区域划定型举措。即通过不同区域耕地属性的类型化规定，来明晰“高标准基本农田”、“永久基本农田”的划分范围。其作为一种差异化定性规范设定，凸显在政府相关职能部门的主导下，通过针对不同区域耕地的“划定质量等级”、“细化保护责任”等差异化措施，来落实耕地质量保护。该类举措往往强调以“耕地质量”为保护客体、以“保证质量有所提高”为保护原则，通过“增加面积”、“建立数据库”、“由高到低的顺序”等土地地力、质量分级评定与管控方式，来推动提升耕地质量管控综合能力。
2. 旨在促进生态文明建设的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过充实耕地保护理念、推进高标准农田建设、实施耕地轮作休耕等行为规范的设定，来“倡导适应自然规律的耕地利用方式”。其往往强调应优化国土空间开发格局、改善农田生态环境，从而提升耕地的隐性生态效益。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地生态管护的属性定位与基本原则。例如，2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》对“耕地数量管控、质量管理和生态管护”的“耕地保护内涵”定位。2012年《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》对“人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一”的国土空间开发原则阐明。
其二，通过类型化的行为规范设定，从绿色发展、永续利用和农业生态系统等方面来厘清相关原则的实施规程。例如，2016年《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中央一号文件）对“推进高标准农田建设”事项，予以了“到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩”和“集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好”的定量定质化行为设定。2016年《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》通过“坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅”的新型轮作休耕行为设定，来尝试明晰在该类活动中“促进生态环境改善和资源永续利用”原则的方向性要求。2016年《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》通过“实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护”的永久基本农田划定行为设定，凸显了“耕地生态功能”的践行要义。
该类措施手段旨在改变“农村建设投入缺乏导致村内环境恶化”以及“大量开发耕地影响土地生态，甚至违背生态文明战略”的现状，通过维持高质量健康耕地数量与改善耕地撂荒状况等行为规范设定，来充实耕地生态管护要义，从而加强耕地保护相关的生态文明建设。以“加强生态管护”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，理念创新导向性举措。即通过“数量管控、质量管理和生态管护‘三位一体’”的导向性规定，来创新耕地保护理念。其作为一种原则宣示性规范设定，旨在将耕地保护理念深化至生态管护层面，通过“大力推进农村土地整治”、“统筹做好建设占用优质耕地耕作层剥离和再利用”等措施来加强耕地土壤肥力与生态健康管护。该类举措往往强调以“耕地生态”为保护客体、以“土地生态化整治或肥力培育”为保护手段，通过深化政府相关职能部门对耕地保护理念的认知，来促进其充实、完善“加强工程性措施”、“耕作层剥离”等耕地持续增产综合保障手段，并强化相应的工作执行力度。
其二，空间开发目标性举措。即通过“促进生产空间集约高效”或“推动节约集约用地”的目标性规定，来优化国土空间开发格局。其作为一种羁束性行为规范设定，旨在强调政府相关职能部门实施“高标准农田建设”、“轮作休耕”、“永久基本农田划定”等措施，来优化生态空间格局、落实耕地生态管护。该类举措往往强调以“优化永久基本农田或轮作休耕制度的空间布局”为保护手段，通过“调整空间结构”、“优化建设布局”、“坚持生态优先”、“形成城市生态屏障”等方式，来优化城乡生产、生活、生态国土空间，并缓解资源环境承载压力，从而实现耕地农业生态系统的绿色发展。
3. 处于质量保护规范框架性确立阶段的耕地保护规范体系
这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地质量保护规范体系的框架性确立阶段。伴随确保耕地红线、提高耕地质量、改善耕地生态的重要性与紧迫性日益显现，有必要在耕地“数量管控、质量管理和生态管护‘三位一体’”的方向引领下，尝试构建更为完备的耕地质量保护规范体系。
一方面，就耕地保护规范的体系建构而言。该阶段的相关规范设定主要基于“实现生态环境保护、社会经济可持续发展、构建和谐社会”的方向性考量，通过中央一号文件等各种其他规范性文件来“监督、鼓励和引导耕地使用者集约化、绿色化利用耕地资源”，从而在数量保证的前提下积极稳定农田生态系统中的耕地要素特性。但因“我国的优质耕地与人口分布、城市聚集区在空间上高度重叠”，使得既有的耕地质量保护特别是生态管护往往趋于宏观性与原则化，更多地随附于“建成8亿亩、10亿亩”和“坚守耕地保护红线”之类的量化规范后，来展开定性层面的宣示设定。此外，“相关政策散见于土地、农业和生态环境等政策之中”，“碎片化制度体系难以应对愈发复杂的耕地管护问题”，有必要通过专门的高位阶规范性文件来完成耕地生态管护规范的全面统合。
另一方面，就耕地保护规范的实施效果而言。该阶段基于“逐步推进农村土地适度规模经营”的方向性考量，强调围绕“建设重点区域”、“建设限制区域”与“建设禁止区域”的不同区域耕地质量提升与生态效益改善的特性要求，来配置参考“城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级”等各项指标的针对性措施。进而逐步强化所涉规范设定旨在弥合“区域经济发展和自然资源禀赋的非均衡性”的差异化干预效应，从而为凸显空间效率均衡比较优势、落实基本农田的快速补划以及耕地质量的动态监管提供科学、有序保障。此外，还有必要对相应耕地保护激励机制展开匹配性调适，以强化“中央政府对地方政府保护耕地的激励与分权体制下发展地方经济的激励”之间的相容性，进而逐步弥合“地方政府激励不足、监督成本过高、代理人其他工作对耕地保护工作有负面影响”等现实问题。
（二）生态系统优质型耕地保护
伴随2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布，“以用途管制为核心，以永久基本农田特殊保护、土地整治和高标准农田建设、农用地转用和土地征收为主要内容”的耕地保护规范体系逐步将生态保护观确立为本体范畴。在“‘严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用，划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度’的最重大战略决策”引领下，更多地围绕耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，来统筹实施标准化、信息化与制度化的系统优质型生态管护。这一阶段为了“实施差异化耕地保护政策，有效提升耕地适宜性”，往往通过政府相关职能部门对耕地占补、耕地修复、土地整治、轮作休耕等事项的积极引导和控制，来促进耕地产能效益的平衡保护。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的动机取向而具体设定，所表征的规范体系开始逐步强调彰显耕地生态服务功能的“三位一体”全方位生态保护要义。
1. 旨在落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的措施手段设定
所涉耕地保护条款尝试通过改进耕地占补平衡方式、规范永久基本农田生产作业、推进轮作休耕等行为规范的设定，来坚守耕地红线不突破、粮食生产能力不降低、耕地质量有提升的基本原则。其往往强调应注重耕地生态体系建设，以系统性落实耕地生态管护理念。
其一，通过宣示性规定，来明确耕地保护事项的属性定位与基本原则。例如，2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对“坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”的“最严格”定性和“加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”的原则阐明。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中央一号文件）对“严守耕地红线，确保国家粮食安全”以及“稳步提升耕地质量”的原则阐明。
其二，通过羁束性行为设定，来明确耕地“三位一体”保护原则的实施规程。首先，就实施保护的措施方法而言。例如，2017年《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》设定了“以数量为基础、产能为核心”的耕地占补平衡管理新机制；2018年《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》则设定了基于“耕地后备资源状况和用地需求”的补充耕地国家统筹技术论证措施。其次，就实施保护的核心事项而言。例如，2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中央一号文件）和2019年《中华人民共和国土地管理法》的修正条款皆将“轮作休耕”、“防止土壤污染”设定为耕地保护核心事项，并凸显了“耕地治理修复和种植结构调整”的试点意义。最后，就实施保护的结果评判而言。例如，2019年《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》通过“划定成果核实”、“清理划定不实”、“处置违法违规建设占用”、“规范永久基本农田上农业生产活动”等行为规范设定，来尝试确立必要的耕地保护结果评判机制。
该类措施手段旨在推动“耕地数量、质量和生态的空间互动关系成为全面统筹‘山水林田湖草’科学治理的重要抓手”，通过实施耕地数量、质量、生态的全方位平衡保护来充实、完善既有的耕地保护规范体系。以“耕地‘三位一体’保护”相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其一，战略统筹性举措。即通过相对宏观的方向性规定，来充实耕地生态管护的内涵要素。其作为一种原则指导型规范设定，凸显政府相关职能部门通过“规划管控”、“土地整治”、“检查验收”等统筹性措施，来解构耕地全方位生态管护的逻辑起点、关键手段、核心目标、激励措施与监督机制这五个方面的内涵要素。该类举措往往强调以“耕地数量、质量、生态”为保护客体，通过坚守“耕地红线不突破”、“耕地质量有提升”的基本原则，来形成“管控、建设、激励多措并举”的耕地生态保护新格局。
其二，细化实施性举措。即通过相对微观的执行性规定，来明晰耕地生态管护的落实进路。其作为一种操作手段型规范设定，凸显政府相关职能部门通过“改进管护措施”、“强化监管责任”等实施性措施，来落实耕地全方位保护。该类举措往往强调以“‘三位一体’保护”为保护原则、以推动“分类分级管理”或“指标责任细化”为保护手段。尝试从“耕地储备库”、“指标核销”、“永久基本农田特殊保护”、“补充耕地平衡、调剂、统筹”、“修复和调整试点”、“永久基本农田划定”等方面，来改进相应的管护措施；从“监测监管”、“监督考核和地方政府责任”、“永久基本农田保护监管”等方面，来强化相应的监管责任。
2. 强调“三位一体”全方位生态保护的耕地保护规范体系
伴随耕地质量保护规范体系渐趋完备，这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系开始逐步强调彰显耕地生态服务功能的“三位一体”全方位生态保护要义。有必要基于生态安全考量，尝试构建系统优质的耕地生态保护规范体系。
一方面，就耕地保护规范的体系建构而言。伴随相关规范性文件“数量不断增多，出台频率高，效力级别不断提升，且在具体管理体制上不断细化”，该阶段相关规范设定的“耕地保护政策强度整体呈现上升趋势”，并尝试从耕地占补平衡、轮作休耕、永久基本农田保护等方面来全方位提升“三位一体”的生态保护水平。特别是强调“以耕地的适宜性为基础，实现耕地占补‘数量-质量-生态’平衡”。虽然依托国家耕地储备区的建设与管护，在一定程度上彰显了所涉规范体系的宏观控制和统筹力度有所加强，但“耕地利用和资源空间分布的异质性格局、时间变化波动性趋势依然严峻”。则有必要调适所涉规范体系中整体与局部、中央与地方之间可能的规范效力冲突，尝试在国家的耕地保护统一规范面向下，推动不同区域因地制宜地制定相应的实施细则与创新性干预举措。可考虑基于“耕地生态效益外溢量来设计耕地生态财政转移方案”，尝试提升所涉生态补偿的针对性与可行性，以切实保障相应的财产性权益并强化相关的生态发展功能。
另一方面，就耕地保护规范的实施效果而言。该阶段的相关规范设定较之前一阶段要更为细化具体，从而在一定程度上巩固落实了所涉规范设定的差异化干预效应。特别是“构建区域保护规模目标、质量目标和生态环境承载力目标”，进一步砥砺充实了所涉耕地保护目标的结构要义。但基于自身利益最大化的驱动，“地方政府在耕地保护上与中央政府形成逆效应”仍然频发，且“自然资源部、农业农村部和生态环境部的多部门协同工作联动机制”尚待健全，从而在一定程度上掣肘了相关耕地保护规范设定的刚性约束实效。则有必要进一步推动相应耕地保护机制逐步从单一惩戒性考量转向为兼具惩戒性与激励性的双重考量，并系统性强化其在保护与利用不同面向的规范互动，以切实提升该机制的规范指引绩效。
五
结 语
价值分析方法作为中国特色社会主义法治理论的一类基本研究方法，从具体条款蕴含的价值目标来切入展开相应规范体系在理念方向层面的完善指引研究，堪为经典、可行的部门法哲学践行、检视进路。改革开放以来，我国耕地保护机制价值变迁历程的时代性、阶段化特色鲜明。探究所涉条款的价值目标旨在围绕相应的动机取向、措施手段与规范体系，来分别予以识别、厘清和评判。共生整合关系下“规模化-效益化-优质化”的价值目标变迁，引领确立了我国耕地保护的整全性立场与多维化举措。首先，就严控数量主导下的规模化耕地保护时期而言。相应措施手段旨在制止违法利用，保证粮食生产，保障农用耕地面积和促进多元化发展。在消极量化型保护阶段，相应规范体系尚未形成数量保护体系化管理秩序；在积极量化型保护阶段，相应规范体系则处于数量保护规范建立探索阶段。其次，就数量与质量并举主导下的效益化耕地保护时期而言。相应措施手段旨在加强土地用途管制，严守耕地占补平衡，保障粮食安全和提高耕地质量。在数量先导效益型保护阶段，相应规范体系处于数量保护规范框架性完善阶段；在质量先导效益型保护阶段，相应规范体系则处于数量保护逐步转进为质量保护的框架性调整阶段。最后，就生态发展主导下的优质化耕地保护时期而言。相应措施手段旨在实现耕地质量与数量并重，促进生态文明建设，落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。在生态辅助优质型保护阶段，相应规范体系处于质量保护规范框架性确立阶段；在生态系统优质型保护阶段，相应规范体系则强调“三位一体”全方位生态保护。基于此，通过对改革开放以来耕地保护条款所蕴含价值目标的变迁性解构，可以为优化我国耕地保护机制提供体系化的概念分析工具，进而为我国土地法典的体系性重构乃至土地法治的渐进式变革提供必要的理念方向层面指引。
文 /赵 谦 田皓婕
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