美国意图数字“规锁”中国——对参议院通过对华大战略《2021年创新和竞争法案》的评析
美国正在推动一个将深刻影响未来中美关系乃至世界政治格局的全面战略竞争法案体系，意图用规则体系锁定和遏制中国，在数字领域加速实施“去中国化”战略。当地时间6月8日，美国参议院表决通过了长达1400多页的对华大战略法案《2021年创新和竞争法案》。对此，全国人大外事委员会发表声明指出，该法案充斥冷战思维和意识形态偏见，诋毁抹黑中国发展道路和内外政策，打着“创新和竞争”旗号，干涉中国内政，妄图遏制中国发展。
清华大学互联网治理研究中心和伏羲智库数字发展研究中心研究团队紧密跟踪最新动态，深入研究美国对华战略走向，梳理和分析正在形成的美国对华战略法案规则体系，以期为各界提供及时参考。
美国对华大战略法案立法进展
2021年4月21日，美国参议院外交关系委员会通过了两党共同一致的针对中国的立法提案《2021年战略竞争法案》。5月12日参议院商务委员会通过《无尽前沿法案》对美国科技研发体系的制度设计进行了详细阐述。5月13日参议院银行、住房与城市事务委员会公布一项名为《2021年迎接中国挑战法案》。5月19日，参议院多数党领袖查克·舒默以《无尽前沿法案》的替代修正案的形式将这三部对华法案整合到一个更大的法案《2021年创新与竞争法案》，同时将其参议院国土安全和政府事务委员会，健康、教育、劳工与养老金委员会，司法委员会和拨款委员会等上百个相关提案也一并打包加入。6月8日，参议院以68票赞成、32票反对的投票通过了《2021年迎接中国挑战法案》。拜登随后立即发表声明，表示欢迎参议院通过法案并因此受到鼓舞。接下来，他将进一步和众议院配合工作，期待法案早日经过总统签署成为法律。
图1《2021年战略竞争法案》主要内容
《2021年迎接中国挑战法案》将成为美国对华大战略的统领性文件。在立法阶段，至少有六个参议院专门委员会从各自的角度补充了这份草案总长达1445页的《2021年创新和竞争法案》，使之成为参议院对华法案的一个整体议程。主导此项立法进程的舒默曾表示：该法案目的在于“确保美国在与中国和其他国家的战略竞争中获胜，在技术和创新方面引领世界”。本次参议院表决通过是战略法案成为法律的决定性时间节点，预计剩下的立法程序将会很快完成。酝酿多时的大战略法案凝聚了美国两党共识，体现美国社会具有高度共识的总体战略和态度，是美国未来对华全面竞争的基本大法，也预示着中美关系面临着严酷竞争的新格局并步入全新阶段。
美国对华大战略法案主要内容
《2021年创新和竞争法案》虽然内容众多，但主要以《2021年战略竞争法案》《无尽前沿法案》《2021年迎接中国挑战法案》三个两党共识法案为核心内容，构成了美国对华大战略的主体规则。
《2021年战略竞争法案》是三大法案中最具全局性的，由参议院外交关系委员会主席罗伯特·梅嫩德斯主导，是在共和党此前推出的《战略法案》基础上形成的两党法案。法案构建了全面应对中国崛起的战略方案，由数字竞争、伙伴关系、价值观、经济战略、核战略安全等五部分组成，涉及从亚太战略到军事应对、从价值观到科技政策、从经济政策到国际援助、从国内机制到国际联盟的种种应对中国崛起的竞争策略方案，被称为大规模、全面而广泛的对华强硬法案。法案抗衡中国的崛起意图直接明了、毫不隐讳，其开宗明义地提出对华总体定性：“中国正在利用其政治、外交、经济、军事、技术和意识形态的力量，成为美国战略性的、实力紧追的全球竞争对手。”法案涉及数字技术和网络空间的条款众多，主要从全球技术设施、通信技术以及信息内容角度提出战略部署，提出建构数字通信技术和网络安全合作伙伴以及主导5G技术的标准制定等。
《无尽前沿法案》由参议院多数党领袖查克·舒默主导推动，已于5月12日在参议院商务委员会通过，目前成为国会对华大法案推进的依托议案，其他涉华法案以修正案的方式不断加入。该法案将发展关键产业科技上升到国家战略高度，在国家科学基金中设立新的技术与创新理事会（DTI，Directorate for Technology and Innovation），并提出了优先发展人工智能、半导体和先进计算机硬件、量子计算和信息系统、先进通信技术、生物技术、网络安全等十个关键科技研究领域，计划投入超过1000亿美元的资金预算，以推动美国在关键技术领域的研究和技术进步。
《无尽前沿法案》是一个指导美国与中国展开长达数十年的经济和技术竞争的重要文件，美国国内部分学者将其形象地称为“超级大国马拉松”。法案在制造业和知识产权等方面直接针对中国设置排他性条款，并且以立法的方式对美国科学家做出明确约束，以防止相关研发成果流向作为竞争对手的中国。《无尽前沿法案》的推出，标志着冷战之后美国国家科研战略目标的又一次重大调整，关键科技产业的创新和发展开始重新回到了以政府力量主导的战略框架下。
《2021年迎接中国挑战法案》由参议院银行、住房与城市事务委员会主席谢罗德·布朗主导，于5月13日第一次对外宣布议案内容，主要着眼于在国家安全和金融服务领域对中国采取制裁措施，包括敦促加强对现有的制裁机构的使用，以打击中国在香港、人权、网络间谍活动、与朝鲜的非法贸易、芬太尼的生产和分配等问题上所谓的“不当行为”。法案着重规定制裁网络攻击行为，为打击中国网络攻击行为提供新的制度工具，审查中国实体或个人的针对美国政府或私营部门的网络攻击行为，并实施包括资产冻结和签证禁令等在内的严厉制裁。同时法案强调对“窃取”知识产权行为的中国实体实施新的广泛强制性制裁。
法案意图建构“规锁”中国的新数字规则
美国参议院的对华大战略法案正建构一个遏制中国的完整的规则体系，意图达到“规锁”中国的战略目的。不同于特朗普以破坏规则的方式打击中国，拜登政府不断强调与中国的竞争是“基于规则的竞争”，要建立一个美国主导的“基于规则的国际秩序”。此轮美国国会“规锁”战略的核心是要通过建立美国主导的规则体系来规范中国行为，锁定中国增长空间和水平，从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内。
数字技术和网络空间是中美竞争的战略高地，也是参议院对华战略法案体系的重中之重，因此被放在全局性的位置进行考量。共和党参议员托德·杨曾明确提出："在关键技术领域竞赛中获胜的国家将会是未来的超级大国，我们输不起这场竞赛。"就法案目前提出的数字领域规则设计来看，美国的“规锁”战略主要从技术研发体系、治理模式制度和国际联盟体系上实行“数字去中国化”战略。
（一）从技术研发体系上摆脱中国
拜登政府强调，面对来自中国的竞争，美国必须先加强自身的实力。拜登上台后积极推动加大在5G通信、人工智能等关键技术领域的教育和研发投入、鼓励高科技移民、与盟友及其他先进民主国家合作，以确保美国在军事、经济、科技等领域相对中国处于绝对领先地位。
与此相呼应的参议院立法中，对美国技术研发体系的再造是对华战略法案的核心之一，主要体现在《无尽前沿法案》中。法案提出创设新的重要机构DTI，以作为发展美国关键技术领域的重要抓手，承袭和对标冷战时期应对苏联威胁的国防高级研究计划局（DARPA），不过这次的应对目标是正在崛起中的中国。DARPA是曾孕育出互联网的美国国家主导型的科研机构，主要针对国防领域，而DTI更多关注地缘政治相关科技，涉及范围更广，辐射学科更多，是民生经济领域的DARPA，被当下的美国立法者赋予重要的期望。法案通过财政拨款的方式建构新的国家主导型科研体系，提出巨额预算扶持几大数字前沿技术领域，特别是还将修订最近颁布的《美国芯片法案》，提供20亿美元激励汽车行业在内的半导体技术行业。
美国大力打造由国家主导的科技研发体系事实上正是出于把中国作为强有力的头号竞争对手的战略考量，是寻求国家的力量建构一套不依赖于中国的美国科技研发体系，其摆脱中国的目的明确。《无尽前沿法案》强调中国在科技领域对美国的挑战，并在制造业和知识产权等方面直接针对中国设置排他性条款。比如，法案提出在商务部建立“供应链弹性计划”，与私营部门合作监控供应链的薄弱环节，减轻美国及其盟国和伙伴国家的供应链脆弱性，确保关键产品的供应链更为多样化；通过在立法层面明确美国科研人员与中国方面交流合作的行为准则，以及所谓防堵中国模式对美国社会的“渗透”与“影响”。《2021年创新和竞争法案》的第一部分“芯片和O-RAN 5G紧急拨款”中提出实施《2020年利用战略联盟电信法》，促进美国在5G竞赛中的创新，帮助西方国家发展替代中国电信设备供应商华为和中兴的设备，加快在全美范围内Open RAN 5G网络的部署和使用。第二部分《2021年战略竞争法案》也将供应链安全问题贯彻全篇，提出旨在帮助美国企业及其盟友伙伴重置全球供应链的诸多方案，从而提升供应链多样性，排除中国在全球供应链中发挥的作用。
（二）从治理规则模式上遏制中国
《2021年战略竞争法案》提出要动员所有战略、经济和外交工具以抗衡中国带来的全球挑战，其中尤为强调美国必须主导互联网和数字技术的国际治理规则和模式。法案提出的总体目标是，美国应为关键技术制定和通过一套共同原则和标准，以确保这些技术不会被中国恶意滥用，从而威胁所谓的民主治理或人权保护。为此，美国必须领导国际标准制定机构，为关键的数字技术制定管理规范和规则，以确保这些技术在自由、安全、可互操作和稳定的数字空间内运行。具体来说，法案提出美国必须领导一个自由、开放和安全的国际体系，以及一种良好和透明的治理模式，主张采取促进和鼓励开放、互操作、可靠和安全的互联网、数据的自由流动、互联网治理的多方利益相关模式以及有利于竞争和安全的信息通信技术政策和法规。
特别针对中国，法案强调美国必须调用其和盟友的经济和外交手段抗衡“技术威权主义”，并与欧盟、日本以及五眼联盟国家商讨数字贸易协定形成技术贸易联盟，同时确保数字时代的信息自由。拜登曾指责中国“盗窃美国的知识产权”、利用新兴技术发展“高科技威权主义”。本次法案中也多次提及应当保证网络空间的民主自由，防范对于网络空间的政府干预，不断抨击中国治理模式，意图以价值观同中国划清界限，以此强调中国网络空间和技术的“落后性”和与国际潮流的撕裂性。这种治理规则和模式上的美国价值观宣扬虽然并没有太多新的创设，基本沿袭美国的国际治理传统，但是战略法案旗帜鲜明地挑明与中国主张的对抗性、以法律化的方式将对中国的“遏制”进行制度化的影响后果将更为深远。
（三）从国际联盟体系上排除中国
美国正在拉拢盟友建立以反华为本质的技术民主国家联盟，建构数字时代的东西方阵营。国务卿布林肯5月3日曾表示，有必要努力打造一个“热爱自由的国家的全球联盟”，G7要确保中国“遵守规则”，西方是在捍卫“基于国际规则的秩序”。同拜登政府的思路一样，国会立法也提出建构以意识形态为依据的民主国家联盟。2021年3月，参议院曾公布了《民主国家技术合作法案》提案，旨在发展所谓“民主国家”间的技术合作关系，与中国开展技术竞争。《2021年战略竞争法案》中更是不断强调美国所主导的“自由主义”制度应该击败中国进而继续领导世界。从整个《2021年创新和竞争法案》提出的种种战略方案可以看出，两党对华战略立场高度一致，打击策略也合流为一，意图在全球范围建构“去中国化”的发展模式。
为实现全球范围内的“排除中国”目标，《2021年战略竞争法案》授权国务院开展“数字连通和网络安全合作伙伴”项目以在互联网接入、保护数据资产、确保互联网治理的多利益攸关方模式、摆脱对中国ICT产品的依赖以及网络安全等领域为其他国家提供帮助。此外，针对内容和意识形态的对抗显得尤为激烈，《2021年战略竞争法案》提出一系列措施应对所谓的来自中国的邪恶影响，最终目的是为了反击中国的意识形态和治理模式的输出和扩大。参议院商业委员会通过表决的《无尽前沿法案》新版本还纳入了一百多项修正案，包括多项试图防堵中国在信息战方面对美国社会"渗透"和"影响"的条款，比如防止通过中国官媒的相关平台对美国公民进行诸如"中国模式"等特色宣传，禁止与中国有关联的媒体购买使用美国的广播电台等等。
此外，值得注意的是，《2021年战略竞争法案》还列出40个国际组织，要求国务院和国家情报机构需要全面摸清中国在其中的活动以及实际影响力，同时要求国务院成立高级别的跨部门的“技术合作办公室”负责成立、监管、运作美国主导的技术民主联盟，其中任务之一是维护由多利益相关方治理而不是政府主导的互联网架构。
结 语
美国对华具有系统性和制度性的战略体系基本成型。从国会立法进展来看，一个更为全面、更为复杂也更为严酷的规则体系正在处于成型的关键时期，需要引起高度重视。
自身发展能力永远是最根本的解决问题之道。美国此次打造对华战略的一个重要思路就是强大其自身，用令中国无法追赶上的方式以保持世界主导权。因此，在经济逆全球化加剧、技术民族主义加重、新冠疫情重创全球发展的背景下，进一步开放自己、进一步优化营商环境、进一步改善网络空间治理机制，变消极防御为积极作为、稳步作为，实现数字经济时代的“改革开放深圳效应”，是我国应对这场“21世纪最大地缘政治挑战”的重要举措。
（本文作者：伏羲智库研究员、清华大学互联网治理研究中心博士后刘金河，实习生周鑫亦有贡献）
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