何冬妮：“腾笼换鸟”，腾的是“市场”的笼，换的是“创新”的鸟

广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。

▎图源：网络

何冬妮

广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员

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何冬妮：稳经济需要转向以消费者为中心的叙事“腾笼换鸟”最早由浙江、广东等发达省份提出，写入了政府相关规划及政策文件。学界关于“腾笼换鸟”战略及政策成效有不同看法，有些认为这是促进增长模式转变及产业结构转型升级的有效手段，有些则认为这导致一些地方驱逐了低端产业却没能换来高端产业的结果。

从实际看，浙江、广东推行“腾笼换鸟”战略及政策已有十多二十年，这些年这两个省份经济社会发展及对全国的贡献有目共睹，不是说战略没有改进的空间，但用今天中国经济面临的困难挑战来对之进行否定，不仅说服力不够，而且容易带偏方向。

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产业升级伴随而来的产业转移是

产业发展的一般规律一方面，资本逐利而动，一个地方的市场成长空间和成本压缩空间不是一成不变的。特别是发达地区如果都守着传统优势，尖子生都不努力提升自己了，产业都不转移了，后进地区怎么办？别说经济增长的涓滴效应了，连想“抄作业”都缺少范本。此外，如果连发达地区的“尖子生”都不“走出去”了，中国怎么做全球化的推动者和引领者？“腾笼换鸟”可以看成是具有远见的地方政府积极推动经济增长模式转变的战略尝试，目标不在一时一地的GDP增长，而在经济结构的转变与经济效率的提升。所以，在中国的市场经济制度与政府-市场关系下，更务实的可能是去思考如何提升“腾笼换鸟”的战略性、科学性和灵活性，使其更符合经济社会转型发展的趋势，更符合中国有效应对内外形势变化的需要。

另一方面，如果就产业谈产业，用行政干预的方式强推产业转移和产业升级，结果很大可能就像一些学者所批评的腾出了笼子却没换来鸟。“腾笼换鸟”与“筑巢引凤”是一体两面，这个“巢”对企业来说是一流的营商环境，对人才来说是一流的发展环境。没有好的营商环境和发展环境，哪个产业哪个企业哪个人才愿意心甘情愿地进“笼”？如果允许笔者再做一些书呆子式的思考，对前沿的科创企业和顶尖的科创人才来说，如果这个“笼”进得去出不来，那可能就算是金子打的也是不一定愿意进的。

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“腾笼换鸟”的主体是企业，政府的职责

在于营造一流的营商环境和发展环境

在全球新一轮科技革命和产业革命与中国经济转型升级形成历史交汇之际，“腾笼换鸟”不失为一种远见，我们要问的实质问题在于，是“谁”来腾？是“谁”来换？“腾笼换鸟”的主体应当是企业，“凤凰涅槃”的主体也应当是企业，政府的职责在于营造更好的营商环境和发展环境。在“腾笼换鸟”战略下，地方政府的产业政策和公共投资应当最大限度地避免引起资源配置的扭曲效应。也就是说，战略落地好不好要看公共投资、国有资本对私人投资、民间资本是挤入效应还是挤出效应。从这个角度看，日本90年代后实行的产业政策经验值得借鉴，把以对特定产业的扶持和补贴转向加大对基础研究、基础学科的投入与公共服务供给。

“腾”“换”的主体是企业，更根本的要靠企业家精神。这既需要市场体系中坚定开拓技术与市场的“企业家精神”，也需要官僚体系中坚定营造一流环境、呵护市场主体“企业家精神”的“企业家精神”。

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跳出产业政策去看“腾笼换鸟”，

推进全面深化改革的系统工程

目标不等于结果，过程中用的方式与手段不对，结果会与目标南辕北辙。总体而言，目前围绕“腾笼换鸟”有效性的讨论仍然比较局限在产业政策的框架内。我们需要的是跳出产业政策去看“腾笼换鸟”。“腾笼换鸟”，腾的是“市场”的笼，换的是“创新”的鸟，“腾”“换”机制的有效性取决于有效市场与有为政府的结合。地方在推“腾笼换鸟”时，需要避免两个极端，既需要避免因为一时的增长与就业压力放弃中长期结构转型的战略目标，也需要避免僵硬地腾出物理空间后就能自然发展中高端产业的乌托邦式想象。

浙江“以亩产论英雄”的考核机制，是比制造业增加值比重和就业比重更综合的考核指标，能更好反映经济的效率和效益，可以避免违背技术和产业发展规律，贪大求全强行上工业和制造业项目的做法。但是，“以亩产论英雄”也还不够，因为反映不出就业和收入分配的情况，没有就业和收入分配结构的稳固支撑，腾笼换鸟缺乏社会支持的土壤。所以，不仅是提升经济效率的问题，还要考虑“腾笼换鸟”能不能扩大中等收入群体。单纯靠产业政策无法破解这些问题，需要跳出产业政策看“腾笼换鸟”，这是涵盖市场机制、收入分配、教育、公共服务等方方面面全面深化改革的系统工程。

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防范“过早去工业化”，但解决方案并非

“再工业化”，而是扎扎实实推进高质量

的新型工业化

近年来，对“去工业化”的反思正成为一股席卷全球的思潮。美国、日本等发达国家率先提出推动“再工业化”“制造业回流”“振兴制造业”等战略，并制定实施了相关的产业政策，发展中国家和新兴经济体亦出现警惕和防范“过早去工业化”的政策导向。经济和产业发展有其自身规律。工业化是一个经济体中工业和制造业逐步占据主导地位并带动经济效率整体提升的动态演进过程。“去工业化”是工业化的反向运动，一般以工业特别是制造业占国民经济的比重及其就业比重下降为标志。从发达国家工业化的一般规律看，随着工业化的进程，制造业的比重会出现先升后降的趋势，进入到后工业化时期，服务业占比将明显高于制造业的比重，这与人均GDP达到高水平时人们的消费结构是相对应的。从实现中国式现代化的目标看，中国的工业化进程远未完成，应该继续扎扎实实推进高质量的新型工业化进程。制造业的重要性毋庸置疑，它是实体经济的核心构成，是科技创新的主战场，制造业的发达程度决定国计民生的水平，也直接关系到国家的综合实力与竞争力。但我们面临的不是有没有的问题，而是强不强的问题。据工信部数据，2022年，中国制造业增加值占全球比重近30%，制造业规模已经连续13年居世界首位。中国已经是制造业第一大国，但是正如工信部原部长苗圩说的，我国仍处于全球制造业第三梯队，中国的制造业仍落后于美国、德国、日本等，根本的原因就在于创新能力不足。中国一直走的都是工业立国路线，对“过早去工业化”的担忧实质是对产业空心化、经济虚拟化的担忧，但这应当避免把制造业的发展与服务业的发展、金融的发展对立起来。研发、金融等生产性服务业发展对推动工业和制造业转型升级至关重要。制造业转型升级，离不不开研发、金融等服务业的支撑，也离不开教育培训、医疗健康等服务业的支撑，前者直接关系到制造业的物质资本形成，后者直接关系到制造业的人力资本形成。真正令人担忧的是，在全球化逆潮兴起之际，对“过早去工业化”的担忧与对本国本地区产业向外转移的担忧一结合，可能容易形成一股自我封闭的力量。如果有越来越多国家加入封闭的“再工业化”行列，全球化不可避免会陷入个体理性导致集体非理性的困局。面对新一轮科技革命和产业革命浪潮，我们不能跟着“逆全球化”起舞，特别要防止落入一些国家“去中国化”的战略布局，自绝于全球生产贸易网络。高水平开放不是一个口号，唯有与贸易伙伴进一步加深在产业链供应链价值链上的分工协作，使得彼此的利益和发展捆绑的更紧，同时通过开放不断强大自身创新能力、持续推进自身产业升级，才能拥有推动制定更合理规则的实力和底气。

END

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