贾圣真 | 行政诉讼制度的组织法功能：现实图景与未来走向
作 者 简 介
贾圣真，中国民航大学法学院讲师，法学博士。内容摘要:《行政诉讼法》自实施以来发挥着一定的组织法功能。在“行政主体”方面，客观上起到了接受并固化行政主体理论、确认行政主体资格、审查行政主体合法性的作用；在“行政职权”方面，形成了关于职权来源、职权行使、职权转移等方面的若干规则。中国行政组织法的理论构造在行政主体理论、行政组织类型划分等方面深受行政诉讼制度的影响，对此应加以反思和调整，为完善今后的行政组织立法提供理论支撑。行政诉讼制度的组织法功能既有积极效果，也存在限度。在未来，可以在被告、第三人、司法审查标准等方面进行改革，使行政诉讼制度发挥出更强的组织法功能。
关键词：行政诉讼；行政组织法；功能；行政主体；行政职权
DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2022.02.008
一、问题提出与研究思路
对行政机关的行政行为进行合法性审查是我国行政诉讼制度的核心内容。通过对行政行为的司法审查，旨在达成《行政诉讼法》第1条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法目的。回顾三十余年的行政诉讼实践，行政诉讼制度在上述三个方面发挥的作用是显著的，学界对行政诉讼的立法目的和功能的讨论也已经比较充分。但是，已有的对行政诉讼功能的研究主要集中在监督、救济、纠纷解决等方面，如果以“组织法—行为法—救济法”的行政法理论体系观之，则很少有研究论及行政诉讼对行政组织法的功能。 行政组织法是规范行政组织过程和控制行政组织的法，涉及行政组织的组织、职权、体制、相互关系等方面。在一般观念上，行政组织法属于“内部行政”范畴，不直接涉及外部相对人的权利义务，但这并不意味着行政组织法与行政诉讼法之间毫无联系。章剑生教授将内部行政法的功能定位为“担保行政行为合法性”，并将内部行政法的担保结构提炼为“行政机关—行政机构”“行政机关—行政机关”“行政机关—机关工作人员”三组关系，讨论了担保行政行为合法性的内部控制方式。行政诉讼制度是担保行政行为合法性的最主要的“外部”制度，这三组关系应该在行政诉讼中有所体现。叶必丰教授总结了我国承担组织法功能的行为法机制。从上述研究路径出发，亦可讨论承担组织法功能的诉讼法机制。以行政行为的合法性为枢纽，从“组织法—行为法—救济法”联系的角度研究行政诉讼制度的组织法功能，是一个有益的视角。 行政诉讼制度的组织法功能主要依托对行政行为合法性审查的机制来实现。一般认为，行政行为合法性的构成要件包括主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。在上述四个要件中，主体和职权与行政组织法相关，构成了观察行政诉讼组织法功能的两条主要通道。因此，本文将行政诉讼制度的组织法功能划分为“行政主体”方面的功能与“行政职权”方面的功能，并分别加以讨论。因为欠缺前人系统的研究，本文的首要工作是整理《行政诉讼法》实施过程中确立的带有组织法意义的规则，尽量完整地呈现行政诉讼制度这一为人忽略的侧面，文中所引用的案例不是完整的、全阶段的梳理，但具有代表性，作为例证可以说明实践中的情形或规则。通过对行政诉讼规定和案例的归纳，可以勾勒出行政诉讼制度发挥组织法功能的现实图景。在此基础上，对行政诉讼制度组织法功能在理论和实践上的影响加以分析评价，提出完善行政诉讼相关制度的建议，指出其可能的未来走向。二、行政诉讼制度在“行政主体”方面的功能
（一）接受并固化“行政主体”理论“行政主体”概念是舶来品。在中国早期的行政法学教材中，并没有“行政主体”概念，对行政组织法的研究采用的基础性概念是“行政机关”或“行政组织”。王名扬先生在1985年发表的比较行政法的文章中使用了“行政主体”概念，1988年出版的《日本行政法》、1989年出版的《法国行政法》均对“行政主体”的概念和理论作了介绍，“行政主体”概念开始为中国行政法学者所知晓并运用。在行政法研究的起步阶段，将“行政主体”概念引入我国行政法学研究自在情理之中，但是，在建构中国的行政主体理论时，“不知是由于对国外行政主体理论的误解还是为了适应我国国情，学者们在借鉴国外行政主体理论时，只是用其名，抛弃了其特定的内涵”。当“行政主体”概念引入中国大陆时，恰逢《行政诉讼法》的制定和实施，“行政机关的法律地位以行政诉讼被告确认这样一种形式提出”。事实上，行政诉讼的被告制度设定在前，行政主体理论出现在后，中国的行政主体理论在很大程度上来源于行政诉讼的被告制度。行政主体理论关于主体资格、授权、委托等内容实际上是在整合和阐释行政诉讼被告认定规则，而当行政诉讼被告认定规则发生变化时，行政主体理论随即面临问题。但是这不妨碍行政主体理论成为行政诉讼被告资格等条文背后的支撑性原理。事实上，从1989年《行政诉讼法》实施以来，无论是在后续的司法解释和法律修改中，还是在司法实务中，基本上都遵循了行政主体理论。最高人民法院在一些司法文件中已经在使用“行政主体”概念， 2014年《行政诉讼法》第75条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”等情形的，人民法院判决确认无效，至此，“行政主体”正式成为了一个法律概念。最高人民法院2018年《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）也使用了“行政主体”概念。从这个意义上来说，行政诉讼制度既接受了行政主体理论，又固化了行政主体理论的内容。有学者认识到中国行政主体理论与国外行政主体理论的差异，尝试重构“行政主体”的概念，但效果不明显，与被告挂钩的行政主体理论显得根深蒂固，难以彻底改变。
（二）确认“行政主体资格”
在“行政诉讼被告必须具有行政主体资格”的观念下，行政诉讼制度通过规则设定和个案裁判，实际上发挥着行政主体资格确认的功能。
1.行政机关及其内设机构、派出机构的行政主体资格在我国，行政机关是一个法律概念，但是并没有法律上的定义。一般认为，行政机关是指依法设立的，能独立行使行政职权，对国家事务和社会事务进行管理的国家机关。判断行政机关资格的标准包括有无单独的组织法，有无独立的编制、预算，有无印信等。在行政诉讼法上，行政机关是被告，以自己的名义作出行政行为，承担法律责任；具有法律、法规、规章授权的行政机关的派出机构和内设机构，亦具有等同于行政机关的地位。最高人民法院先后通过答复明确过工商行政管理检查所、地方税务局稽查分局、公路路政管理机构的主体资格问题。开发区管理机构的法律地位一直不甚明晰，争论焦点在于其究竟是地方人民政府的“派出机构”还是“派出机关”。国务院2005年的文件提出“国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构”，2017年提出“开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关”。法院系统长期以来一直坚持“法律法规（规章）授权”标准，即开发区管理机构必须具有法规范上的授权才具有主体资格。但是，在2015年的一个案件中，最高人民法院认为，参照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修正，以下简称《地方组织法》）第68条第2款规定，省级人民政府批2018年最高人民法院《适用解释》第21条的规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”这实际上是概括地承认经国务院和省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门的行政主体资格，或将对《地方组织法》关于派出机关的条文理解产生影响。
2.行政系统以外的被授权组织的行政主体资格随着国家和社会的分离，公共行政的范围也在变化，出现了行政机关以外的组织行使公共行政权的现象。学者们以“社会组织”“第三部门”“准政府组织”等概念称之。然而，一个非政府组织行使的究竟是不是“行政权”，该组织是否具有行政主体资格，还是“法院说了算”。“田永案”确立了以学校为代表的事业单位的被告资格；“溆浦县中医院诉溆浦县邮电局案”确立了以邮电局为代表的公共企业的被告资格；“长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案”提出了行业协会是否能成为行政诉讼被告这一问题。《行政诉讼法》修改后，最高人民法院《适用解释》第24条明确了村委会、居委会、高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会的被告资格问题。这一系列案例和司法解释不仅拓展了行政诉讼的受案范围，而且拓展了行使行政权的组织的范围，推动了学界将行政组织法的研究视野投向行政机关系统之外。一个非行政组织何时能成为行政主体，在规范层面一直是遵循“授权”标准（形式标准）。而实践中在大量运用形式标准的同时，也有一些案例体现了从该组织行使的权力的性质进行认定的思路（实质标准）。例如在“溆浦县中医院诉溆浦县邮电局案”中，法院认为，国有电信企业沿袭过去的做法行使行政管理职权时，应“视为”1989年《行政诉讼法》第25条第4款所指的“法律、法规授权的组织”，但是法院并没有说明邮电局的行为是哪条法律或法规的授权（事实上也难以找到）。在一系列学生诉学校的案例中，对学校是否存在自主管理权，法院在论证上发生分歧。类似的，2014年《行政诉讼法》修改后，明确了律师协会可以成为行政诉讼被告，但有的法院恪守“授权”标准，通过《律师法》对律师协会职责的规定论证律师协会行为的可诉性，有的法院则将论证重心放到律师协会行为对相对人权利义务的实际影响。法院论证思路上的分歧，反映了对这些组织行使的权力性质和行政主体资格的不同认识：行政权是只能由国家立法授予，还是在国家之外存在着自生的“权力源”？行政诉讼中实质标准的运用，与理论上“公务行政主体”“社会行政主体”“准行政主体”等主张遥相呼应。
（三）审查行政主体的合法性
“主体合法”是行政行为合法的一个要件，初看之下，行政诉讼似乎可以通过对行政行为的合法性审查发挥保障行政主体合法性的功能，但现实并非如此。“主体合法”在《行政诉讼法》上并不体现为一项独立的审查标准，对行政组织的合法性问题，法院既欠缺审查权，也欠缺相应的裁判方式。例如，公安局行使了环保局的职权，法院可以判决公安局的行政行为因超越职权而不合法，但绝不会（也无权）判决公安局这个“组织”不合法。诚然，行政主体合法性的问题有时可以被涵盖在“超越职权”标准之中，但是，正因为“主体”与“职权”是两个标准，而《行政诉讼法》并未将主体问题作为司法审查的内容，才导致法院在对行政行为进行合法性审查时，并不能完全覆盖行政主体的合法性问题。张树义教授指出，“在有些情况下，职权标准无法涵盖主体标准”；何海波教授认为，现行的司法审查标准“没有提到行政主体资格问题，一个不合格的行政机构以自己的名义行使职权，在上述体系中显得左右不是”。在对待“主体合法”的问题上，法院只有“一半权力”：只能确认行政组织合法，但无权判决行政组织违法。某个行政组织的设置是否于法有据，设立过程是否遵循了法定程序等问题，才是“主体合法”所真正应该解决的问题，而这些问题尚处于以“行政行为合法性”为中心的司法审查的范围之外。 值得注意的是，2014年修改后的《行政诉讼法》虽未改变1989年《行政诉讼法》的审查标准，但蕴含着某些审查行政组织的合法性的通道。一是在规范性文件附带审查制度之下，有可能通过对“三定方案”等“组织规范”的审查，间接审查行政组织合法性。但是从司法实践来看，法院对这类“内部”规范性文件的审查非常谨慎。有的原告希望通过攻击设立行政组织的文件的合法性，来从根本上否定行政行为的合法性，但法院划出了一个司法审查不能进入的“内部行政法”领地。法院认为，受诉规范性文件“主要涉及内部组织、责任设定及工作计划，均与行政机关内部管理活动相关，法院无介入判断之余地”；“《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件，是指行政机关制定的规章以下具有普遍约束力的文件，而大金编发（2011）55号文件是关于行政机关内部机构设置和人员编制的规定，不具有外部效力，不属于规范性文件的审查范围”。 二是在行政行为确认无效制度之下，通过“实施主体不具有行政主体资格”间接审查行政组织的合法性。例如，在一个案例中，法院认为武威市机构编制委员会发布的武威市公安局交警支队“三定方案”中并没有“武威市公安局交通警察支队巡警大队”这一机构。被告关于该印章的使用说明不能证明该机构合法设定，也未提交巡警大队的行政主体执法资格证。武威市公安局交通警察支队巡警大队以自己名义对外公开对交通违法行为进行处罚，其执法主体资格欠缺，从而确认其作出的处罚决定无效。从各地实践看，巡警大队以“授权组织”的地位行使行政处罚权并不罕见，但在该案中法院通过对“三定方案”的审查，直接否定了其行政主体资格。在另一个案例中，一审法院认为“苏州市相城区兽医卫生监督所”是相城区农业局提出设立申请但未经编制部门批准的机构，并非《中华人民共和国动物防疫法》规定的兽医主管部门，其以自己的名义作出的注销动物防疫合格证的行为属于无效行政行为。二审法院进一步梳理了苏州市机构改革的过程，说明该卫生监督所是“未依法成立的机构……一审法院据此确认该行为无效，并无不当”。在这些案例中，法院对巡警大队是否符合“三定方案”的审查、对卫生监督所的设置过程的审查，真正触及了行政组织的合法性问题，其审查标准是独立于“职权”标准的另一种标准，即“主体合法”。在2018年的一个公报案例中，最高人民法院认为，“行政执法人员具备相应的执法资格，是行政主体资格合法的应有之义，也是全面推进依法行政的必然要求。原则上，作出被诉行政决定的合议组应由该行政机关具有专利行政执法资格的工作人员组成。即使异地调配执法人员，也应当履行正式、完备的公文手续。”最高人民法院将执法资格纳入“主体合法”的范畴，进一步拓展了法院在“行政主体”方面的司法审查范围。
三、行政诉讼制度在“行政职权”方面的功能
（一）职权来源
在《宪法》之下，法律、法规能成为行政职权的来源并无争议。结合《行政诉讼法》“规章授权”的规定，在通常情况下规章也能成为行政职权的来源，正如最高人民法院指出的那样，“根据职权法定原则，行政机关对特定事项行使管辖权，必须基于法律、法规、规章的授权并在授权范围内行使权力。”但是，由于法院对规章“参照”适用的权力，其并不能成为确定行政职权的最终依据，这为遏制国务院部门和地方政府借规章扩权，从而落实原初意义上的职权法定原则提供了制度约束。另外，由于我国大量行政管理法律法规都将权力笼统地授予“部门”，而不明确法定权力具体是哪个部门（机构）行使，这种立法技术造成了法律条款与具体的行政组织之间产生若即若离的关系，往往需要结合各职能部门的权限划分实际情况特别是“三定方案”才能明确具体的管理机关。
在法律、法规、规章、“三定方案”之外，行政机关还有没有其他的职权来源？这在行政诉讼中存在争议。有法院明确不承认通过行政规定授予行政职权，例如广西壮族自治区高院的一份判决书认为：“一审判决认定不锈钢园区管委会享有当地政府一级管理权限是错误的。因一审判决作出该认定的依据即广西壮族自治区人民政府办公厅2007年11月3日《关于进一步推进工业园区又好又快发展的若干意见》不属于法律、法规、规章，故一审判决据此认定不锈钢园区管委会享有当地政府一级管理权限没有法律依据，本院予以纠正。”但是，最高人民法院在一个再审案件中，对“法定职责”的渊源作了宽泛解释，其认为《行政诉讼法》第12条第（6）项的“法定职责”渊源甚广，“既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及‘三定方案’确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。”行政允诺、行政协议等方式的运用，对职权法定原则产生了很大影响本文认为，从法解释融贯性的角度看，有必要区分“职权”与“职责”，行政职权的获得必须有法定依据，包括法律、法规、规章和作为组织规范的“三定方案”，而行政机关职责的来源不限于制定法，亦即行政机关可以通过“法定”之外的方式增加自己的义务，但不能扩张自己的权力，这也与《立法法》相关规定的精神一致。制定法对行政机关的授权多为明示，这是法律可预测性的要求。在明示授权之外还存在“默示授权”，这种默示的授权可能是出于避免法律条文过于重复、烦琐的立法技术的需要，也可能是立法时的疏漏。在美国宪法上有所谓“默示权力”（implied powers）之说，是指从宪法列举的权力中可以合理推断出来的权力，例如总统发布行政命令的权力，可以从美国宪法第2条“行政权属于总统”，总统应“监督一切法律的切实执行”中推断出来。.布莱克法律词典对默示权力的解释是“未列举的，但是在行使明示权力过程中所必需的政治权力”。.最高人民法院在一起典型案例中也认为，虽然国家税务总局没有明确各级稽查局是否具有《税收征收管理法》第35条规定的核定应纳税额的具体职权，但稽查局查处涉嫌违法行为不可避免地需要对纳税行为进行检查和调查。广州税稽一局在查处涉嫌税务违法行为时，核定纳税义务人的应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神，不构成超越职权。最高人民法院的这一判决肯定了行政机关“默示权力”的存在，提出了认定行政机关“默示权力”的要件：一是该权力是法定职权的内在要求和必要延伸，符合执法规律和特点；二是已经形成行政惯例；三是不违反法律和上级文件的原则和精神。该案对行政机关“默示权力”的认定，有助于理解法律授权的范围，可以看作“职权法定”原则的补充和发展。（二）职权行使
在取得相应职权后，行政机关即可在权限范围内行使职权（管辖权）。行政机关在行使职权过程中，与不相隶属的行政机关发生的横向关系、与上下级机关发生的纵向关系，属于行政组织法的调整范围。其中，有些内容由《宪法》《国务院组织法》《地方组织法》规定，有些内容通过承担相应组织法功能的行为法机制解决。在行政诉讼法上，这种组织法功能主要通过对“法定职权（职责）”的审查，保障行政机关在法定权限范围内正确行使职权，不违反地域管辖、部门管辖和级别管辖的规定。
一是认定职权（职责）的有无。在履行法定职责之诉中，确认被告是否具有法定职责；在撤销之诉中，判断被告是否具有相应的管辖权（职权），从而起到“认定”作用。例如，乡镇政府是否有权对农村土地承包经营权进行确权。二是在行政机关“横向关系”中，解决部门管辖权的冲突。例如，认定地热资源属于矿产资源，从而属于矿产主管部门管辖，排除了水行政主管部门的管辖。三是在行政机关“纵向关系”中，解决级别管辖的冲突。下级行政机关行使上级机关的权力，属于典型的“超越职权”，下级机关未履行相应的内部批复程序，也会导致行政行为违法的结果，可能被归结为“超越职权”或“违反法定程序”。上级行政机关对下级机关存在领导或指导关系，但其指挥监督权限的内容并不清晰，上级机关能否直接行使下级行政机关的职权，是一个有争议的问题。最高人民法院在多个案例中指出“领导不是替代”，在行政机关具有“法定职权”的前提下，上级机关虽有指挥监督的权力，但不能直接代替下级机关作出决定。
在法律完成了行政权的分配后，行政机关原则上必须自己行使该职权，不能任意变更和转移，这是职权法定原则的必然要求。但是，因行政事务的庞杂和社会情况的复杂多变，仍有允许行政职权在行政系统内部以及行政组织和其他组织之间转移的必要。在我国法律体系中，行政职权转移的方式区分为“授权”和“委托”，这一制度安排起源于1989年《行政诉讼法》及2000年司法解释规定，是一种归责机制。法律、法规、规章授权的组织以自己的名义对外行使权力、承担责任；无法律、法规、规章授权的职权转移均视为委托，以委托机关的名义行使职权，并由委托者承担责任。后续的《行政处罚法》《行政许可法》、部门规章和一些地方的行政程序立法中对行政委托的条件作了规定，但行政诉讼制度确立的“行政委托带来权力转移，而责任归属不变”的基本逻辑延伸到其他立法中，为后续立法所遵循。
由于现有的行政委托规范体系并未覆盖所有的行政事务，行政委托是否需要法律依据常常成为争议问题。理论上多主张委托需要法律依据，地方的行政程序立法中，大多规定委托需要法律、法规、规章的依据。最高人民法院在一个案例中原则上承认了行政机关的自主委托权。“行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。”由此可见，行政委托应该依法进行，对于立法未覆盖的范围，并不一律禁止行政委托，而是在承认行政机关的自主委托权的基础上，通过对“委托对象”和“委托事务”进行区分，适用不同的行政委托的要求。该案从委托事项的性质角度考虑行政委托是否需要法律依据，在一定程度上是对行政委托“法定化”趋势的转向。最高人民法院在该案中还提出以下裁判规则：行政委托中禁止转嫁责任，在此前提下，受托主体以自己名义实施的行政行为，不因行政主体资格欠缺而无效。为便于查清案件事实，分清法律责任，人民法院可以允许受托主体以共同被告或者第三人的身份参加诉讼，这对于缓和立法供给与现实需求之间的矛盾，回应行政现实，具有积极意义。四、对行政诉讼制度组织法功能的分析评价
（一）行政诉讼制度对行政组织法理论的影响
中国行政组织法的理论构造深受行政诉讼制度的影响，这不能不说是行政诉讼制度的“功能”之一。如前所述，自20世纪90年代以来“行政主体”理论的流行，与《行政诉讼法》的实施有着极大的关系。在《行政诉讼法》实施以前，行政法学对行政组织的研究存在一种“行政机关范式”，其关注的主要内容包括对行政组织法的基本概念的界定与辨析；中央和地方各类行政组织的设置程序、体系、结构、类型、职权、相互关系；行政组织法存在的问题及完善路径等。而在《行政诉讼法》实施以后，行政法学迅速调整了对行政组织法的研究视角，转而从诉讼法的角度研究行政组织。一是借助“行政主体”概念，从主体资格角度研究行政组织，而这里的“主体资格”实际就是行政诉讼的被告资格。二是在行政组织类型划分上，区分为行政机关、内设机构、派出机构、法律法规规章授权的组织、受委托组织等类型，这种分类的标准实际上是由《行政诉讼法》确定的，研究的目的也主要是与诉讼法对接。这种面向诉讼的行政组织法理论有其积极意义：它限定了行政法学研究行政组织的角度、方法、问题，摆脱了对复杂的行政系统的组织、关系、职权、编制等白描式的介绍；整合了行政诉讼上的若干概念和制度，为确定行政诉讼被告提供了一套成熟的分析框架和推理结构；通过“法律法规规章授权”标准，拓展了行政权享有者的范围。但是，随着学界对大陆法系行政主体理论认识的深化，以及行政体制改革实践的发展，与行政诉讼对应的行政主体理论逐渐显示出其不足之处。
实体法上缺乏对“行政主体”资格要件的安排，使得理论和实务中对“行政主体”的概念理解不尽一致。被告认定规则侧重于解决被告资格和应诉等技术问题，与“行政主体”资格的标准不存在必然的联系。尤其是在2014年《行政诉讼法》修改以后，“行政主体”成为法律概念，但是缺乏法律定义。如果沿用过去的理论界定，以被告资格解释行政主体资格会产生吊诡的情形：一个不具备行政主体资格的组织实施了行政行为，根据被告认定规则会由一个具备行政主体资格的组织做被告，但是该行政行为会因为“实施主体不具有行政主体资格”而被确认无效。从“行政主体”这一法律概念出现的位置和语境来看，行政主体的资格似乎不宜遵循过去行政主体理论的思维惯性，当然地从《行政诉讼法》关于被告资格的规定中推出，而应由行政组织立法进行制度上的安排。在我国没有相应的组织法制度的情况下，《行政诉讼法》第75条“行政主体”概念的出现就显得突兀，对其进行释义学处理必须非常谨慎，避免出现不能自圆其说的情况。
行政机关、授权组织、受委托组织的类型划分，缺乏对行政体制改革实践的解释力，限制了从行政任务角度对行政组织类型的研究。关于行政授权、行政委托的分类方式是对行政诉讼法的完全继受，无法律、法规、规章授权的职权转移均为或“视为”委托，容易引发实践中理解上的混乱，且遮蔽了对行政职权转移方式和规则的更细致的研究。例如“行政组织—行政组织”与“行政组织—非行政组织”的职权转移得不到区分，也就难以对不同情况下的授权、委托的条件、规则、程序等展开讨论。
总之，长期以来行政组织法制度残缺，行政诉讼“先行”，有意或无意地限制了人们对一些组织法问题的理解方式，这种诉讼法对行政组织法理论的“反向限制”效果，值得引起注意和反思。传统的行政组织法理论构造并不能适应行政体制改革和行政组织立法进程，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，必须在理论上重新定位行政组织法的功能，调整行政组织法的概念体系和理论框架，增强行政组织法理论描述现实、分析现实问题的能力。例如从法定类型的角度，根据我国行政组织立法，行政组织可分为政府、政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机关（机构）、议事协调机构等。从法律形态角度，行政组织可以分为科层制的行政机关、公法人、行政署、承担公务的私人、私法形式的公务组织等。从承担行政任务的功能主义角度，诸如国有企业、事业单位、行业协会、人民团体等所有承担行政任务的组织都可纳入行政组织法的研究范围。在充分把握行政过程中各类行政组织的地位、职权、任务的基础上，再考虑其在诉讼法上的地位，而不应以后者遮蔽前者。
（二）行政诉讼制度组织法功能的积极效果
在1989年《行政诉讼法》制定时，我国的行政实体法制度还很不完善。根据江平教授的回顾，当时先行制定行政诉讼法，含有“以诉讼程序促进实体法的完善”的目的，当实体法难以制定时，就以诉讼法来促其制定。如果有了行政诉讼法，可以“民告官”，那么实体法的不完善就会充分暴露出来，这样就必须重视实体法的完善，也才会加快实体法立法的步伐。回顾《行政诉讼法》实施三十余年的历程，行政诉讼制度的这一功能可以说得到了充分发挥，通过在《行政诉讼法》中设定行政行为的合法性标准，并由法院通过个案裁判阐释和发展这些标准，从而倒逼行政执法过程的规范化和行政法律制度的完善。在行政组织法领域，行政诉讼制度同样起到了这样的作用。
首先，在个案层面，行政诉讼对行政行为的审查机制发挥着一定的组织法功能。通过行政诉讼，可以认定行政主体资格、职权，并在某些案件中解决行政机关间的权限争议。主体和职权问题，是行政执法中经常遇到的争议问题，行政诉讼制度在被告认定和合法性审查过程中，不断发挥着认定某个组织的行政主体资格和职权（职责）的作用。通过诉讼制度解决行政机关间权限争议，在比较法上有例证，例如日本、韩国均存在“机关诉讼”，用于解决国家和公共团体的机关间关于权限是否存在或者权限行使方面的纷争，机关诉讼是一种独立的诉讼类型，只有在法律规定的范围内才可以提起。在法国行政诉讼制度中，一个行政机关在其职权受到其他行政机关的决定侵害，而其本身不能撤销或改变这个决定时，可以向行政法院提起越权之诉，这种情况可以发生在同一行政主体内部机关之间，也可以发生在不同的行政主体之间。我国的行政诉讼固然不存在机关诉讼，但在一些案件中（例如履行法定职责类案件），通过将相关行政机关列为第三人等方式，在客观上发挥着解决机关间权限争议的作用，这对于明确行政机关职责、划分法律责任、减少部门间推诿扯皮现象有一定帮助。
其次，跳出个案来看，行政诉讼确立了若干行政职权行使的规则。在我国，授权、委托的划分及归责机制发端于行政诉讼制度；“权责法定”原则虽直至2022年修改后的《地方组织法》中才见诸国家立法，但很早就成为行政审判的基本理念，并通过行政诉讼制度得以落实；“超越职权”的各种标准和形态，主要是通过行政诉讼发展起来的。长期以来，我国行政组织立法比较简略粗疏，行政诉讼制度规定的或者从个案中确立的一些规则实际上带有组织法意义，它们涉及行政职权的来源、行使、转移等方面，可以回溯到实体法领域，成为行政机关行使职权过程中应该遵循的规则。
最后，这些由行政诉讼确立的规则对立法也产生了影响。行政法领域先有《行政诉讼法》的局面，使得行政诉讼成为后续行政法律制度设计时必须考虑的因素，一些行政诉讼的规则和制度体现在其他行政法律制度中。例如《行政处罚法》《行政许可法》及多部地方行政程序立法中对行政委托的制度设计，就延续了《行政诉讼法》的逻辑。又如开发区“主体资格”的模糊，促使许多地方通过立法的方式给开发区授权。同样，在未来的行政组织立法中，关于政府与其所属部门间的领导关系的限度，有必要参考最高人民法院“领导不是替代”的意见；关于派出机关的类型，有必要考虑法院对开发区行政主体资格的态度等。可以说，行政诉讼制度的运作既弥补了行政组织立法的不足，又为今后完善行政组织立法提供了重要参考。
综上所述，虽然我国行政组织立法进展缓慢，但是《行政诉讼法》在实施过程中承担起了一部分组织法功能，在某种程度上保障了行政主体资格和职权行使过程的有序，协调了行政组织的纵向、横向关系，并对后续的立法规定产生了一定影响。
（三）行政诉讼制度组织法功能的限度
在承认行政诉讼组织法功能的积极效果的同时，必须认识到行政诉讼的组织法功能存在限度。
从内部视角来看，行政诉讼的组织法功能受限于行政诉讼法自身的立法目的和法定制度。行政诉讼法的功能在很大程度上受到行政诉讼性质和立法目的的制约和影响，行政诉讼的立法目的和制度设计既为其发挥组织法功能提供了空间，又为其设定了界限。我国行政诉讼制度的功能定位主要是解决行政纠纷、保护公民权利、监督行政机关依法行使职权。其主要性质是实现个人权利救济的主观诉讼，其所发挥的组织法功能可以说只是超出立法者预见的“副产品”，因此需要考虑到其与行政诉讼各项制度的相容性和协调性。例如，是否应该进一步发挥行政诉讼解决行政机关间权限争议的功能，乃至改造成机关诉讼制度，必须考虑机关诉讼与我国行政诉讼性质是否相容，是否存在诉讼法上的制度空间。
从外部视角来看，行政诉讼的组织法功能受限于诉讼法和实体法的分工，以及行政诉讼制度在整个国家权力分工体系中的定位。虽然在上述若干方面，行政诉讼制度起到了对行政组织立法空白的补充作用，但这种作用实际效果有限，不能代替正式立法。法院在个案中形成的规则，其适用范围、影响力有限，不能拘束所有层级、所有地域的行政机关；而且在实体法规定欠缺的情况下，也很难通过行政诉讼形成确定的规则。比如对“职权法定”中“法”的理解，各地法院就存在差异。要真正建立健全行政组织法规则，仍须依靠行政组织立法，通过实体法规定行政组织的设置、地位、权限、相互关系等问题。只有通过立法为行政诉讼提供裁判规范，才可以期待行政诉讼制度的组织法功能得到更好的发挥。
五、行政诉讼制度组织法功能的未来走向
上文的研究表明：我国的行政诉讼制度在实践中确实发挥着一定的组织法功能，但受制于行政诉讼自身的功能定位和具体制度设计，其作用机制比较迂回，生长空间比较狭窄。本文最后要讨论的问题是：在目前行政组织实体法制度规定比较原则的背景下，如何进一步激发行政诉讼制度在发展组织法规则方面的功能？为此，行政诉讼制度可以在哪些方面进行改革完善？（一）被告制度
行政诉讼被告制度设计应该考虑的因素，一是便利行政相对人起诉，二是便利法院查清案件事实，三是保护被告免受强制应诉之烦累。被告制度不仅是应诉技术问题，还会对行政过程、对行政组织内和组织间关系产生影响。例如在美国，大多数行政机关由司法部代为应诉。但是，法律有时承认行政机关的独立应诉资格。有论者认为，以立法赋予行政机关独立的诉讼资格，扩大了司法部和行政机关的责任，从而使得国会更有机会影响行政机关的事务。诉讼资格同样影响行政机关内部权力分配。如果由司法部派员代表行政机关应诉，行政机关及其法律顾问就丧失了对诉讼策略的控制权，需要和司法部的律师沟通。相反，如果行政机关独立应诉，那么它不但可以对诉讼策略作最终决定，而且单独承担胜诉或败诉的后果，独立的诉讼资格势必增加行政机关及其律师的应诉动力。在我国，因为应诉、考核等关系，行政机关大多具有避免当被告的心态，2014年修订的《行政诉讼法》规定复议机关做共同被告，即是通过被告制度影响行政系统内部监督关系的一次尝试。当前我国行政诉讼被告制度存在的问题是：被告认定规则繁复，在复杂的行政体系中识别被告，对相对人来说并非易事，尤其涉及授权、委托关系时，寻找适格被告往往成为当事人行使诉讼权利的障碍。因此，有学者主张建立“谁行为谁被告”制度。这种观点主要考虑便利当事人诉讼，但同时也可能削减行政系统内部监督纠错的动力，导致行政机关利益、责任的分散化，加剧部门间各自为政的碎片化倾向。行政主体与被告、组织法与救济法完全“脱钩”，限缩了行政诉讼制度发挥组织法功能的空间。行政诉讼被告制度还有另一种可能的改革方向，即回归大陆法系国家的行政主体制度，不以行政机关为被告，而以行政机关的归属主体为被告。日本《行政事件诉讼法》原以作出处分的行政厅（行政机关）为被告，2004年修改为行政厅所隶属的国家或地方公共团体。这一修改减轻了原告的负担，更容易进行诉的变更程序，在理论上也是正当的。在当前的行政复议体制改革中，对“条块结合”的管辖体制作了修改，拟取消地方政府部门的复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使复议职责，同时相应明确国务院部门的管辖权限以及保留“条条管辖”体制的特殊情形。这一改革必将对行政监督体制和政府与政府部门间的关系产生深远影响。沿着《行政复议法》的改革思路，也可对行政诉讼被告改革做如下设想：取消地方政府部门、内设机构、派出机构的被告资格，以其归属的政府为被告；在垂直管理等特殊领域，以国务院部门为被告；对法律法规规章授权的组织实施的社会管理、行业自治等领域，以具有（公）法人资格的社会组织为被告。至于具体的出庭应诉人员，仍以实施被诉行政行为的行政机关负责人或其委托的工作人员为主，政府法制部门可以派员提供法律支持。这一方案同样能简化被告认定规则，且更有利于发挥行政诉讼制度的组织法功能。被告制度改革可以推动行政主体制度的改革，区分行政主体和行政机关，使行政主体制度回归其概念本源。以政府为被告统一应诉，可以彰显政府的整体责任，有助于强化政府对其所属部门的领导监督，促进政府与其所属部门的职能融合，也更容易理顺国家赔偿领域的法律关系。
（二）第三人制度
在《行政诉讼法》实施的早期，对于行政机关能否作为第三人参加行政诉讼存在争议，实践证明，行政机关作为第三人参加行政诉讼的情况并不罕见，而且在法律上也不存在障碍。正是由于存在这个机制，使得行政诉讼可以发挥解决机关间权限争议的功能。例如在履行法定职责案件中将相关行政机关列为第三人，在行政委托案件中将受托主体列为第三人，在多阶段行政行为中将前置程序中的行政机关列为第三人，均有助于查清案件事实，明确行政机关各自职责，划分机关间责任。行政机关作为第三人参加诉讼的动机、利害关系与作为被管理对象的“公民、法人或者其他组织”有所不同，其诉讼地位、诉讼权利、举证要求似有单独规定的必要。现行《行政诉讼法》及司法解释都没有涉及行政机关作为第三人参加诉讼的问题，未来可以加以明确。
（三）司法审查标准
司法审查的标准不仅能够解决个案中行政行为的合法性，也形塑着行政组织内部的权力关系。以美国的司法审查标准为例，谢弗林（Cheveron）案要求法院尊重行政机关对法律规范的合理解释，这就排除了对法律解释的唯一正解的预设，允许存在一个“政策范围”，在这个范围内，所有合理解释都是被允许的。从行政机关内部来看，这导致法律专家的权力受到了一定的限制，他们负责提供合理的解释范围，由制定政策的官员选择具体结果。又如，法院运用成本收益分析方法，或者对行政机关制定政策的事实基础进行严格审查，都导致行政机关内技术专家的地位增强。再如，在司法审查中，经过听证获取的证据是否受到特别的保障或尊重，将会决定事实认定的权力归属于底层的调查、裁决人员，还是在上层的审查者或政务官。由此可见，司法审查标准、审查重点和法律原则会对行政机关内部权力分配产生影响效果，进而影响行政机关的决策模式。在我国现行《行政诉讼法》下，行政诉讼制度在“行政职权”方面是发挥功能的规范基础，主要是《行政诉讼法》第70条“超越职权”标准、第72条履行法定职责判决、第73条履行给付义务判决。借助这些条款，可以在诉讼中形成行政职权来源、职权行使、职权转移等方面的规则，为行政机关的职权（职责）划定边界。通过行政审判为行政机关设定权力行使的规则，不违背《行政诉讼法》的立法目的，具有正当性。在未来，应该承认司法判决对“行政职权”方面规则的形成作用，并通过案例指导制度等方式加以发挥，作为对现行行政组织立法的补充和未来行政组织立法时的重要参考。相对而言，行政诉讼制度在“行政主体”方面发挥功能的制度空间非常有限，其关键在于现行《行政诉讼法》并未明确提出“主体合法”标准，限制了法院审查行政主体合法性的能力。有学者主张重构行政行为合法性审查的标准，将“主体合法”作为一项独立的审查标准。法院在行政主体层面的审查要素包括：行政行为的实施主体是否符合机构法定和职权法定原则，乃至是否符合宪法关于国家机构组织的规定，对本案是否有管辖权等。2014年《行政诉讼法》修改后新添加的两项制度存在着解释上的模糊性，蕴含着审查“主体合法”的潜力。第一，《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件附带审查，是否包括“三定方案”等组织规范？第二，《行政诉讼法》第75条规定的确认无效判决下，何为“行政主体资格”？法院可以从哪些方面审查“实施主体不具有行政主体资格”？如果扩张解释，司法审查的范围可以从本案的行政行为拓展到行政组织的地位和组织过程，从而带有超越个案的客观诉讼的意味。上述两个条文的含义究竟如何把握，有必要通过司法解释乃至立法解释的方式加以澄清。
六、结语
2022年《地方组织法》的修改，提出了地方政府建设的若干原则要求，完善了地方各级人民政府的组织、职权等相关规定，是我国行政组织立法的一大进步。行政组织立法的完善并不意味着行政诉讼制度的组织法功能的削弱，相反，将为其进一步发挥组织法功能提供新的基础。《地方组织法》修改未能回应和解决的问题，例如开发区的法律地位、行政主体资格等，仍需行政诉讼制度在实践中加以回应。新修改的《地方组织法》中的一些条文，特别是第四章第一节“一般规定”部分，有望在行政诉讼中发挥规范效力，并通过个案积累逐渐明确其规范内涵。因此，行政组织立法越完善，诉讼法与组织法的互动空间就越广阔。在未来，仍有必要持续观察和整理行政诉讼发挥的组织法功能，夯实行政诉讼发挥组织法功能的制度基础，说明“组织法—行为法—救济法”的连接“管道”和作用机制，从而完善行政法学理论体系，系统性地推进国家治理体系现代化。本 期 精 彩
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未完待续，敬请关注！
责任编辑：施立栋
图文编辑：杨巽迪
审核：程雪阳
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