张茜茜等：国家及地方层面数据产业相关概念的演进历程

数据要素评论

2024-09-16

The following article is from 交大评论 Author 张茜茜涂群

信息化、数字化不同发展阶段孕育出不同的产业形态。在信息化阶段的产业形态以软件产业、硬件产业、网络和通信产业为代表的信息产业为主。到了数字化发展阶段，以软件产业、硬件产业、网络和通信产业为代表的信息产业变成了数字产业的基础，而云计算、大数据、人工智能、区块链等技术形成的新型产业快速崛起成为数字产业的核心。从数字化发展到数据要素化新阶段后，在信息化阶段和数字化阶段形成的软件产业、硬件产业、网络和通信产业进一步进化成数据产业的基础，成为数据基础产业，而数字化阶段不断成熟起来的云计算、大数据、人工智能、区块链等技术形成的新型产业，通过在数据采集、汇聚、加工、分析、流通、存储、治理等全生命周期不同环节的深化应用，进化为专业的数据采集汇聚产业、数据加工分析产业、数据流通交易产业、数据存储产业、数据治理产业等不同形态，共同构成了数据要素产业，而在数据全生命周期各环节上怎么由隐私技术、区块链等安全技术形成的数据可信安全产业和对数据生产流通全生命周期进行防护的数据安全防护产业，构成了数据安全产业。因此，在国家层面鼓励和发展数据产业，除继续夯实我国在软件产业、硬件产业、通信和网络产业等数据基础产业，以及数据安全防护产业基础上，应把产业发展重点集中在数据采集汇聚产业、数据存储产业、数据加工分析产业、数据流通交易产业、数据治理应用产业等数据要素产业和数据可信安全产业发展方面，从政策、项目、资金等各方面，鼓励数据要素产业和数据可信安全产业的集聚式和生态式发展。

（一）国家层面的演进历程

数据要素是一个新领域，确实表现出许多与传统生产要素不同的特点，其产业范畴已大大突破了传统信息产业、数字产业的内涵。过去几年，各政府部门、科研机构和企事业单位都对数据要素相关产业内涵和范围进行了探索研究和实践，提出了各自不同的名称，主要有数字产业化、大数据产业、数字经济产业、数字经济核心产业、数据要素产业、数据产业、数据服务产业等不同的称谓，各名称涵盖的范围也有诸多不同。

1.2015年国务院提出“大数据产业生态体系”和“大数据产业链”

2015年8月31日国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，首次提出“培育高端智能、新兴繁荣的产业发展新生态”发展目标。并要求“构建形成政产学研用多方联动、协调发展的大数据产业生态体系”。在“推动产业创新发展，培育新兴业态，助力经济转型”的主要任务中，提出发展工业大数据、发展新兴产业大数据、发展农业农村大数据、发展万众创新大数据、推进基础研究和核心技术攻关、形成大数据产品体系、完善大数据产业链等。

2.2016年工业和信息化部提出“大数据产业”

2016年12月18日，工业和信息化部发布《大数据产业发展规划（2016-2020年）》，首次对“大数据产业”进行了明确定义。大数据产业指以数据生产、采集、存储、加工、分析、服务为主的相关经济活动，包括数据资源建设、大数据软硬件产品的开发、销售和租赁活动，以及相关信息技术服务。并从技术产品、应用能力、生态体系、支撑能力、数据安全等5个方面提出了大数据产业的发展目标，并部署了强化大数据技术产品研发、深化工业大数据创新应用、促进行业大数据应用发展、加快大数据产业主体培育、推进大数据标准体系建设、完善大数据产业支撑体系、提升大数据安全保障能力等7项重点任务和重大工程。

3.2017年中国信通院提出“数字产业化和产业数字化”

2017年，中国信通院发布《中国数字经济发展白皮书》首次提出，“数字经济的构成包括数字产业化和产业数字化两大部分”，数字产业化是数字经济基础部分，即信息产业，具体业态包括电子信息制造业、信息通信业、软件服务业等，产业数字化也称为数字经济融合部分，即将信息技术应用于其他传统产业而带来的产出增加和效率提升。

4.2021年国家统计局提出“数字经济产业”和“数字经济核心产业”

2021年5月，国家统计局公布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》提出，数字经济是指以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。数字经济产业包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业、数字化效率提升业等5个大类。数字经济核心产业是指为产业数字化发展提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动，包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业。

5.2023年国家数据局提出“数据产业”和“数据产业生态”

2022年12月31日，国家数据局等17部委联合发布了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，在总体目标中提出“形成相对完善的数据产业生态，数据产品和服务质量效益明显提升，数据产业年均增速超过20%”；2024年3月25日，国家数据局刘烈宏局长在“中国发展高层论坛2024年会”上发表演讲，提出要“不断发展壮大数据产业生态”，并指出数据要素开发利用的经营主体有三类：一是数据交易机构，二是企业间点对点数据流通交易，三是行业数据流通交易平台。而数据商也有技术型、服务型、应用型、以及第三方专业服务机构。国家数据局将加大对各类数据商和第三方专业服务机构的培育力度，繁荣数据开发利用产业生态；2024年4月2日，国家数据局发布《深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》（征求意见稿），在“培育壮大城市数字经济”重点任务中，提出“培育壮大数据产业，发展一批数据商和第三方专业服务机构，提高数据要素应用支撑与服务能力”。

（二）地方层面的演进历程

1.上海市：“数据要素产业”“数据产业”

2023年8月，上海市政府办公厅发布《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》提出，“到2025年，数据要素市场体系基本建成，国家级数据交易所地位基本确立；数据要素产业动能全面释放，数据产业规模达5000亿元，年均复合增长率达15%，引育1000家数商企业；建成数链融合应用超级节点，形成1000个高质量数据集，打造1000个品牌数据产品，选树20个国家级大数据产业示范标杆；数据要素发展生态整体跃升，网络和数据安全体系不断健全，国际交流合作全面深化”。

2.北京市：“数字产业”和“数据服务产业”

2022年11月25日，北京市发布《北京市数字经济促进条例》，提出“支持数字产业基础研究和关键核心技术攻关，支持企业发展数字产业，培育多层次的企业梯队，推动数字产业向园区聚集，培育数字产业集群”。2023年6月20日，北京市委市政府发布《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》（北京“数据二十条”），提出“大力发展数据服务产业”，包括数据生产服务业、数据安全服务业、数据流通服务业和数据应用服务业。其中，发展数据生产服务业，支持企业开展数据采集、清洗加工、存储计算、数据分析、数据标注、数据训练等数据生产服务，支持企业研发建设数据生产线，推进数据生产自动化。培育人工智能生成内容产业发展，发展人工智能生成语音、图像和自然语言等内容，丰富合成数据供给；发展数据安全服务业，支持企业开发数据安全评估、资产保护、数据脱敏、存储加密、隐私计算、检测认证、监测预警、应急处置等产品和服务；发展数据流通服务业，培育一批专业数据流通服务商、数据经纪商和第三方服务机构，规范开展数据资产评估、数据经纪、数据托管、数据金融、合规咨询等专业服务，打造服务全国的数据流通交易产业生态；发展数据应用服务业，支持企业推广复制典型应用项目，推动数字经济与实体经济深度融合发展。

3.广东省：“数字产业化”和“数据产业”

2021年7月30日，广东省人民政府发布《数字经济促进条例》，提出“数字经济发展以数字产业化和产业数字化为核心。数字产业化主要促进数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业的发展；产业数字化主要促进工业数字化、农业数字化、服务业数字化等数字化效率提升业的发展。”明确了数字产业化的4种产业形态、2种企业形态和2种生态形式。4种产业形态包括电子通信制造产业、集成电路产业、软件产业、通信产业，2种企业形态包括平台企业和数字企业，2种生态形式包括数字产业集群和数字产业创新。2021年7月5日，广东省人民政府发布《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，部署了“加快构建数据产业创新生态”重大任务，提出“支持数据服务企业做大做强，带动数据产业发展，培育壮大数据产业集群。鼓励行业组织、企业和高校院所等单位推动数据分析挖掘、数据可视化、数据安全与隐私保护等核心技术攻关，强化数据技术应用，搭建数据产品和服务体系，打造数据创新生态”。

4.深圳市：“数字经济产业”

2022年8月30日，深圳市人民政府发布《深圳经济特区数字经济产业促进条例》，提出“数字经济产业是指以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以数字技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化重要推动力的各类产业”。在“推动数字经济产业集聚”重点任务中，提出三项重点工作：一是促进相关领域数字经济产业向集群化发展升级，根据产业特点和区域优势统筹规划各自领域数字经济产业集群空间布局。二是统筹规划建设数字经济产业特色园区，提升产业园区智慧化服务水平。三是鼓励数字经济产业生态主导型企业搭建生态孵化平台，引领中小微企业协同建设生态圈，形成大中小微企业协同共生的数字经济产业生态。

5.贵州省：“大数据电子信息产业”“数据要素型企业”“数据要素型企业”“数据中介机构”

2022年4月8日，贵州省大数据发展领导小组办公室发布《贵州省“十四五”大数据电子信息产业发展规划》，提出大数据电子信息产业由3大基础产业和5大支撑产业构成。3大基础产业包括“电子信息制造业、软件和信息技术服务业、通信业”等三个基础产业，5大支撑产业包括“市场主体培育、开放创新平台建设、数据要素市场培育、新型基础设施建设、产业融合赋能”。并提出“一核引领、多点协同”的大数据电子信息产业布局。“一核”是以贵阳贵安为核心，建设数据中心、智能终端、数据应用三个千亿级产业集群。“多点”是充分整合各市州资源禀赋和产业基础，突出差异化优势，实现市州间错位互补、协同发展。贵州充分发挥自身地理环境优越和劳动力成本较低的优势，在数据要素全生命周期各环节上，选取数据存储和数据生产流通两个重要环节大力发展，现已建设形成全球最大数据中心集群和全国最大的数据生产流通产业集聚区，在数据存储和数据生产流通方面形成了规模化产业优势。2023年11月，贵州省人大常委会法制工作委员会向社会公开发布《贵州省数据流通交易促进条例（草案）》（征求意见稿），明确了数据要素型企业、数据商和中介机构的内涵。数据要素型企业是指参与数据要素生产、流通、交换、使用等各种环节的相关企业，包括数据要素技术型企业、数据要素服务型企业、数据要素应用型企业等。数据商是指为数据交易双方提供数据资源信托和数据产品开发、发布、承销，以及数据资产的合规化、标准化、增值化服务的自然人、法人以及非法人组织。中介机构指数据集成、数据经纪、合规审查、安全评估、数据公证、质量评估、数据保险、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等数据中介有序发展。

6.海南省：“大数据产业”和“特色数据产业”

2019年9月27日，海南省人民政府发布《海南省大数据开发应用条例》，明确提出支持大数据产业发展。“鼓励公民、法人和其他组织利用国内外大数据资源创新大数据产品、技术和服务。支持大数据关键技术、解决方案、重点产品、配套服务、商业模式创新和应用研究，培育大数据骨干企业，建立大中小企业协调发展的大数据产业体系，推进大数据产业集聚。”；2023年12月6日，海南省人民政府办公厅印发《海南省培育数据要素市场三年行动计划（2024—2026）》，提出打造“3地1态1会”特色数据产业。“3地”包括“1个基地”—中国国际数据服务外包基地、“1个转化胜地”—数据知识转化研究胜地、“1个高地”—数据智慧产业应用创新高地。“1态”是大力发展数据清洗、数据挖掘、数据审计、数据托管等数据新业态，推动发展国际数据服务产业。“1会”是筹办中国国际数据要素产业服务大会。

7.山东省：“新一代信息技术产业”“数字产业化”“数字产业”

2019年2月，山东人民政府发布《数字山东发展规划（2018-2022年）》提出新一代信息技术产业，包括核心引领产业、前沿新兴产业、关键基础产业、高端优势产业。其中，核心引领产业包含大数据、云计算、物联网、地理信息。前沿新兴产业包括人工智能、虚拟现实、区块链。关键基础产业包括集成电路、基础电子。高端优势产业包括高性能计算机、高端软件、智能家居等；2020年10月，山东省人民政府发布《关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》，提出“培育数字产业新业态”。一方面推动大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等技术在新型智慧城市建设中的创新应用，另一方面推进传统产业数字化转型。围绕新型智慧城市建设需求，推动轨道交通、智能家居、可穿戴设备等领域研发制造，加快智慧物流、电子商务、数字文创等数字服务业发展，推进传统产业、产品智能化改造升级；2021年9月，山东省人民政府发布《山东省大数据发展促进条例》，提出数字产业由特色产业、新兴产业和基础产业三部分组成。其中，特色产业包括先进计算、新型智能终端、高端软件等，新兴产业包括云计算、人工智能、区块链等，基础产业包括集成电路、基础电子元器件等；2021年7月，山东省人民政府出台《山东省“十四五”数字强省建设规划》中，提出数字产业包括领航产业、关键基础产业、新兴产业和未来产业。领航产业包括先进计算产业、智能终端产业、超高清视频产业、网络安全产业等。关键基础产业包括集成电路、基础电子元器件、基础软件和工业软件等。新兴产业包括云计算、大数据、人工智能、区块链、量子信息、北斗卫星产业等。未来产业包括未来网络技术、碳基芯片、类脑计算等。

8.湖南省：“数字产业化和产业数字化”“数字文博产业”

2020年，湖南省工业和信息化厅印发《湖南省数字经济发展规划（2020-2025年）》，提出加快推进“数字产业化和产业数字化”，并部署了“自主可控计算机及信息安全产业提升工程”“新型显示器件产业壮大工程”“集成电路产业成长工程”“超高清视频产业培育工程”“移动互联网产业提质工程”“工业互联网创新发展工程”“物联网产业强基工程”“人工智能创新引领工程”“大数据产业促进工程”“区块链集成应用工程”等。2023年11月，湖南省委省政府提出“建设世界最亮眼的数字博物馆，打造马栏山全球数字文博产业集聚区”，并研究制定了《湖南省数字文博产业发展规划》，指出湖南数字文博产业发展应定位于落实习近平文化思想的关键重要抓手，“三高四新”发展战略实现的重要路径，“文化+科技”改革攻坚的关键手段，马栏山全球数字文化产业集聚的动力牵引，将“重应用、育产业、强基础”作为发展主线，通过建设“全球一流数字博物馆”这个小切口，做好“马栏山全球数字文博产业聚集区”这篇大文章。确定了湖南省数字文博产业“123643”发展整体构架。“1”：就是1个战略目标，即实现文化与科技深度融合，实现“三高四新”发展战略；“2”：就是2个标志性成果，即“全球最亮眼的数字博物馆”和“马栏山全球数字文博产业集聚区”；“3”：就是3层架构，即“重应用”、“育产业”、“强基础”；“6”：就是6大数字博物馆应用工程，即“文化遗产数字化展示与传播平台”、“我的博物馆”、“中国虚拟博物馆”、“文化遗产数据产品交易平台”、“文化遗产素材库”、“文化遗产工具库”；“4”：就是4项数字文博产业的突破和集聚，即“数字文化科技突破”、“数字文化产品创新”、“数字文化企业培育”、以及“数字文化产业聚集”；“3”：就是3大一体化基础资源保障，即“一体化文化遗产数据资源体系”、“一体化文化遗产数据基础设施设施”、以及“一体化文化遗产数据安全防护体系”。

9.安徽省：“数字产业化和产业数字化”和“大数据产业链”

2020年6月3日，安徽省加快建设“数字江淮”工作领导小组发布《“数字江淮”建设总体规划（2020-2025年）》，在“打造产业升级新引擎”中，提出“壮大新一代信息技术产业规模”，包括新型显示、集成电路、智能终端、合肥智能语音及人工智能产业、大数据产业、云计算产业等；在“提升制造业数字化发展水平”中，提出加快发展工业互联网、积极推进工业机器人产业等智能制造；在“加快服务业数字化升级”中，提出推动生产性服务业向专业化和高端化延伸，推进“电商安徽”建设，支持新零售、在线消费、互联网医疗、线上教育、移动出行、在线文娱、共享员工、远程办公、“宅经济”等新业态，加快智慧物流发展，发展智慧旅游和数字文化创意产业，发展数字普惠金融，打造国家级金融大数据中心，加快形成互联网金融产业集聚优势等；在“推动农业数字化转型”中，提出加快农业生产经营数字化、农艺农机数字化，推广农业智慧化生产、网络化经营，促进农产品线上线下渠道整合发展，加快建设智慧农场，全面升级“智慧皖粮”；2021年3月26日安徽省人民政府发布《安徽省大数据发展条例》，提出“鼓励企业、高等院校、科研机构等组织和个人从事大数据技术研发，开发软硬件产品，利用大数据发展新产业、新业态、新模式，发挥数据资源的经济价值和社会效益。”“县级以上人民政府及其有关部门应当围绕研发设计、终端制造、平台构建、应用服务等大数据产业链关键环节，采取促进措施，培育大数据中小企业，引进龙头骨干企业，促进大数据产业发展。”

10.湖北省：“数字产业”“数据要素产业”“数据要素产业链”“数据要素配套服务产业”

2021年10月29日，湖北省人民政府印发《关于全面推进数字湖北建设的意见》，提出重点发展数字产业，包括“光芯屏端网”世界级数字产业集群和部署新兴前沿数字产业先导区。其中，光芯屏端网”世界级数字产业集群包括：世界一流的光通信及激光产业基地、集成电路全产业链、新型显示产业、智能终端产业、新型网络产业发展等；新兴前沿数字产业发展先导区包括：人工智能、区块链、虚拟现实（VR）/增强现实（AR）/混合现实（MR）、卫星导航、智能网联汽车等新兴产业，6G、量子信息、类脑计算、微纳电子、未来网络等前沿技术产业。

2023年4月3日，武汉市人民政府办公厅发布《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》，在“高质量培育数据服务生态”重点任务中，提出“发展数据要素产业链”。包括大力发展数据采集、整理、聚合、分析等软件与信息技术服务业企业。引进培育数据资源治理、数据产品开发、数据产品发布承销等数据服务商。加强数据要素市场主体行业自律管理，加强专业技能人员培训，促进产业链良性发展；“培育数据要素配套服务产业”。包括加快培育合规评估、产权界定、质量评价、资产评估、数据托管等第三方服务产业。探索发展数据经纪商服务，在医疗健康、碳排放、物流、金融、电力等领域遴选数据经纪服务商，开展各类中介代理服务，促进市场主体供需精准高效对接；“打造数据要素产业培育载体”。包括积极推动数字经济园区建设，培育包括数据要素产业在内的数字经济特色园区。推动企业、高校设立数据要素技术研究机构，加强创新型、技能型数据要素人才培养，完善数字技能人才培训体系。

2023年8月，湖北省发改委发布了《湖北省数据要素市场建设实施方案》，提出“到2024年底，数据要素产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度体系搭建完成，更多成熟可复制的应用场景不断涌现，数据要素市场更加健全，10家以上数据要素引领型企业培育壮大，数据要素产业加速发展。”“在智能制造、节能降碳、绿色建造、新能源、智慧城市等重点领域，以及光电子信息、新能源与智能网联汽车、生命健康、高端装备、北斗等优势产业，加快培育引进一批精通行业的特色数据服务商。”“支持成立跨市场、跨领域、跨学科的数据要素产业联盟、行业协会、创新联合体，构建产学研融合新生态。”“发展第三方专业服务机构，包括：培育引进第三方专业服务机构，聚焦数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等领域，围绕数据交易全生命周期，建立全链条专业服务体系，构建数据要素全产业链发展生态。”“壮大数据要素产业培育载体。加快建设城市数字基础设施、国家医疗健康大数据湖北中心、国家北斗数据湖北中心、宜昌大数据中心集群、数字经济示范园区等载体，汇聚高质海量数据，吸引一批数据服务商、数据供求方、数据服务机构，形成良好数据要素产业生态。支持成立跨市场、跨领域、跨学科的数据要素产业联盟、行业协会、创新联合体，构建产学研融合新生态。”

11.江苏省：“数据产业”“数据要素产业”

2024年3月29日，江苏省数据局公布《江苏省数据条例（草案）》（征求意见稿），公开征求社会各界意见。《条例》将“数据产业”作为第五章单独列出。包括促进产业发展、载体建设、创新平台、培育数据要素型企业、第三方专业服务机构、培育措施等共6条。在“第四十四条促进产业发展”中，提出“县级以上地方人民政府及有关部门应当制定数据产业发展规划和支持数据领域发展的政策措施，繁荣数据开发利用生态，做大做强数据产业”；在“第四十五条载体建设”中，提出“本省结合实际，优化数据产业布局，推进数据特色园区、虚拟园区等数据要素产业发展载体建设，引导企业入驻园区集聚发展，打造数据产业集群”；在“第四十五条创新平台”中，提出“本省推进数据技术创新与产业发展融合，鼓励打造数据要素领域的重点实验室、技术研发中心、联合创新中心等高水平创新平台，支持关键技术的创新与应用”；在“第四十六条培育数据要素型企业”中，提出“本省支持直接参与数据资源要素化的企业发展，探索建立数据要素型企业认定机制，鼓励企业探索新型数据业务与商业模式”“引导和支持各类市场主体在本省发起设立或者参与组建数据要素型企业”“鼓励和支持大中型企业将内部数据相关部门剥离，成立专业化数据要素型企业”；在“第四十七条第三方专业服务机构”中，提出“本省培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力”；在“第四十八条培育措施”中，提出“发展改革、工业和信息化、财政、商务、地方金融管理、数据等有关部门，应当制定数据产业扶持政策和激励性措施，从专项资金、投资融资、招商引资等方面给予支持”“探索多元化投资融资模式，发挥相关引导基金、产业基金作用，引导和鼓励各类社会资本投向数据产业。鼓励金融机构加大信贷支持力度，支持符合条件的相关企业上市和发债融资。”