组织化平台：乡镇工作专班的运行逻辑——以武汉市A街道为例 | 基层善治

周展孟庆渡学习与实践杂志

2024-09-04

导读

基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要方面。近年来，成立工作专班等议事协调机构来治理复杂事务已经成为基层治理实践中普遍运用的一种方法，并引起学界的广泛关注。基于生动的实践经验，深入分析乡镇工作专班的运行逻辑与内在机制，将有助于把握基层治理模式转型的深刻内涵，为基层治理现代化理论的建构提供有益启发。

组织化平台：乡镇工作专班的运行逻辑

——以武汉市A街道为例

作者：周展孟庆渡

摘要

以平台视角分析工作专班与复杂治理能力之间的关系可以发现，工作专班作为一种组织化平台，通过权力、资源、能力的组织化，实现了治理“权力-责任”、治理“任务-资源”、治理“环境-能力”的精准匹配，塑造了基层平台型治理的新格局。在实践中，工作专班表现为事权承接平台、组织动员平台、资源整合平台和政策执行平台的集合；其运作机制包括政策转换机制、双重动员机制、事权分流机制与借势借力机制。工作专班机制的成功运转，提升了乡镇政府的复杂治理能力与水平。

关键词 ：工作专班组织化平台平台型政府复杂治理

一问题的提出

乡镇政府处于我国行政体系的末梢，直面农村社会，是国家与社会的重要“接点”。特殊的结构位置决定了乡镇政府所面临的治理事务具有高度复杂性，具体体现为行政任务的综合性和社会需求的多样性。乡镇政府如何适应多变的治理情景，提升复杂治理能力，一直以来都是理论界和实务界重点关注的议题。近年来，作为新型议事协调机构的工作专班成为基层政府回应复杂性治理的重要机制，并引发学界广泛关注，产生了大量研究成果，主要表现在制度和机制两个方面。

制度视角认为，工作专班治理是为了弥补科层制治理的限度而产生的，专班制度与科层制度相互补充，提升了乡镇政府的复杂治理能力。工作专班最主要的特征是以任务目标的专门化，替代组织职能的专门化，由此减少了部门间的协作成本，化解了科层体制职能碎片化的困境[1]。工作专班既是传统科层制在新环境下对非常规任务的反应，又是主政者调配资源、管理注意力的一种方式，体现的是效率逻辑和合法性逻辑[2]。专班治理与科层制治理分别适用于不同的任务情境，前者适用于非常规任务，后者适用于常规任务；前者是对后者的功能补充而非替代，两者之间可以实现动态转换[3]。

机制视角认为，工作专班是在保持治理体制不变的基础上，通过创新治理机制来重新整合治理资源，以实现对复杂事务的治理。区别于领导小组，工作专班不仅具有周期性会商、现场处置、信息纵向传递和横向沟通等议事协调机构的共同机制[4]；还能够降低组织的资源依赖，加强组织自主性，弥补专业能力欠缺的短板，促使其综合协调能力与专业能力的同步提升[5]。这种能力获取的关键在于工作专班成立的背后形成了一种新的、临时性的“政治权力结构”，它是对常规工作机制中“行政权力结构”的吸纳[6]。在实际运作中，政治权力对行政权力的介入集中表现为领导重视[7]。也有研究将工作专班的运作机制视为一种反科层制逻辑，认为工作专班在组织定位、组织构建、成员吸纳等多个环节上对传统科层制实现了突破性变革[8]。质言之，以工作专班为代表的临时组织依靠党政权威将各个部门进行组织整合，对乡镇政府部门内部的职能、人员、事物进行重新配置，从而形成了快速有效的集中治理[9]。

已有研究为本文提供了有益启发，但也存在进一步拓展的空间：一是无论是制度视角还是机制视角，皆认为工作专班的创设路径就是乡镇政府通过整合政府组织内部结构要素，弥补科层结构弊端，从而提升基层政府的复杂治理能力；然而实际上，乡镇治理过程同样具有社会面向，即需要适度的结构外部化来更好地吸纳和整合组织外部资源[10]；作为乡镇政府治理工具的工作专班，也需要从社会整合角度进一步挖掘和分析其运行机制。二是既有研究立足于工作专班的微观运作实践，就专班而言专班，并未进一步挖掘工作专班背后隐含的乡镇治理结构和治理模式的深刻转型。有鉴于此，与既有研究主要从与科层制对话的角度探讨工作专班不同，本文以组织化平台视角出发，主要关注以下问题：乡镇工作专班如何通过组织再造来提升基层复杂治理能力？乡镇工作专班的运作取得了怎样的治理效果？

二分析框架：作为一种理论视角的平台

“平台”一词最初来源于企业管理，被视为一种能在新型商业机会和挑战中灵活组合资源、惯例和结构而构建成的形态[11]。企业经常通过组建平台突破常规科层制架构，来完成某项特定的生产、技术或目标[12]。随着平台技术的快速发展，其影响逐步渗入政府治理领域。2010年，奥莱利（O'Reilly）首次提出“政府即平台”[13]，该理论将政府本身视为一种平台，其共享的软件、数据和服务能够使政府部门之间进行互相协调，并向传统上不属于政府部门的公众开放公共服务的生产[14]。此后，国内外学者普遍将“平台”视为提升政府运行效能的重要工具和促进科层组织变革的重要因素予以讨论[15]，并发展出“平台型政府”[16]“平台型治理”[17]等一系列理论概念。

研究初期，学界普遍将平台等同于数字化平台，重点讨论平台如何提升科层组织内部效率以及如何促进政社互动[18]。随着研究的深入，研究者们开始根据平台的技术属性和组织属性，尝试将平台类型化为数字化平台与组织化平台。数字化平台侧重于提高科层组织的需求汲取能力和科层协调能力，研究重点在于数字技术平台与政府科层间的互构[19]；而组织化平台注重科层组织的纵向回应能力和科层整合能力[20]，注重分析平台运作的内在组织特性和组织逻辑[21]。可见，在治理领域中，平台已经成为了一个复合概念，其外延不断扩大，可以是一种技术，也可以是一种组织结构；其本质是分工，即资源能力化与能力资源化的集成聚合。前者使专门的资源发挥专门的能力，后者促使能力固定在平台上，以此形成满足不同需要的各种价值[22]。换言之，平台已经不仅仅是政府利用技术手段在已有组织基础上的改进以适应环境变化的简单“创新”，而是越来越具有组织层面的“创造”特征，或曰平台在技术特征之外已经呈现出特殊的组织逻辑[23]。

组织化平台的组织逻辑可以从以下几个维度理解：一是组织赋权逻辑。组织化平台通过组织建设赋予参与者某种正式的身份以及参与治理的合法地位[24]。二是组织协调逻辑。组织化平台为利益取向不同的多方主体之间的沟通和协调提供了载体[25]。三是组织统领逻辑。平台是一种情境适应和组织统领的治理系统，它在运作中表现为党组织依据情境统领各类平台运作要素，并呈现要素交互的统合治理逻辑[26]。组织化平台体现了基层治理转型的重要趋势，即通过政府组织结构的再造来提升基层复杂治理能力。在基层实践中，为应对非常规任务设置的工作专班则为组织再造提供了“孵化场域”[27]。

本文认为，乡镇工作专班作为基层组织化平台的运作载体，既是基层治理现实需求与实践逻辑的必然产物，也是基层治理体系创新与治理能力提升的重要体现。从组织化平台视角对其组织-社会双重整合和运行机制进行分析，并进一步探讨工作专班如何推动乡镇治理向平台型治理转型，有助于更好地理解当下基层治理理念、结构和逻辑的转变。

三案例分析：A街道工作专班的实践样态

（一）案例介绍

2022年6月，湖北省第十二次党代会提出：“广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。”同年9月，湖北省启动“共同缔造”活动试点工作，要求每个县、市、区确定5至10个城乡社区或农村自然湾、城市居民小区作为“共同缔造”工作试点。武汉市J区确定了8个试点村（社区），A街道的C村位列其中。2022年11月，笔者与所在研究团队在A街道进行了田野调查。选择A街道作为研究案例的原因主要有二：一是案例的代表性。A街道在开展“共同缔造”工作中，通过成立工作专班组织有效提升了工作推进效率，取得了显著的治理效应，具有较强的代表性。二是案例资料的丰富性。笔者与团队在调查过程中，掌握了包括访谈记录、政府文件、媒体报道等在内的丰富案例资料。

A街道位于武汉市J区西南部，下辖1个社区、18个行政村，全街总面积107.13平方公里，总人口约为2.6万。调查主要采用无结构化访谈的方式进行，每位访谈对象的访谈时间约为3小时，访谈对象涉及街道干部、村干部、普通村民、工作专班成员等，合计30余人[28]。在“共同缔造”试点工作中，A街道通过成立“共同缔造”工作专班，将街道政府、村委会、在村企业三方主体纳入其中，合作开展工作。工作专班的主要职责有二：一是在村实地办公，统筹推进“共同缔造”工作；二是负责与区级工作专班对接协调，及时汇报工作进度。

（二）A街道工作专班的生成逻辑与组织路径

1.工作专班的生成逻辑

从生成逻辑来看，工作专班的成立是乡镇政府在应对制度性张力与任务性压力时的一种组织调适行为。作为科层序列的最末端，乡镇政府长期面临两对结构性矛盾，即有限资源与无限责任之间的矛盾，以及复杂治理事务与专业化分工之间的矛盾。

一方面，在我国，乡镇政府作为最低层级的属地政府，可调配的资源相对有限，却是治理任务的主要承接方，由此导致了乡镇政府在执行工作时的资源与责任不匹配状况。这反映在“共同缔造”工作中，即：虽然A街道C村被列为区级试点村，但是上级政府并未下沉与该项工作相配套的治理资源。另一方面，中心工作模式是当前县域治理的一种基本模式。近年来，随着行政权的集中化配置，县域治理结构从单项中心工作转为多中心工作模式[29]。县级政府依靠政治动员、行政动员将多中心任务分包给乡镇政府，乡镇政府则需要集中治理资源来应对不同类型的综合性中心工作。与此同时，在行政理性化的理念下，乡镇政府却日益呈现出职能部门过于细化、人员和机构高度分散的特征[30]，无力应对越来越多的综合性中心工作。A街道内设机构为“六大办”与“三中心”。其中，“六大办”包括党政办公室、农业农村办公室等，“三中心”包括党员群众服务中心等。“共同缔造”工作的主要内容是开展农村人居环境整治，按照职能划分应归属乡镇农业农村办；但作为一项综合性中心工作，“共同缔造”还涉及村庄基础设施完善、动员企业主体参与等，单纯依靠农业农村办一个科室根本无法完成。面对因职能机构分散带来的制度性张力，以及中心工作携带的强任务性压力，乡镇政府期望通过成立工作专班来整合科层组织内部碎片化的职权，并向组织外的社会吸纳资源以提高完成中心工作的能力。具体而言，A街道“共同缔造”工作专班通过吸纳党政办、经济服务办等科室的街道干部，将原职能科室间的协调转变为组织内部协调，提高了协调效率。此外，工作专班还将村两委、在村企业纳入其中，增强了工作专班的资源汲取、整合能力。

2.工作专班的组织路径

工作专班通过组织化路径重塑了乡镇的治理组织结构。具体而言，工作专班的组织化路径包含三个层面，分别是权力的组织化、资源的组织化以及能力的组织化。

权力的组织化是指乡镇政府通过搭建工作专班，开放原本自身垄断的公共治权，将治权在治理主体之间进行重新分配；治理权力的分配以治理责任划分为依据，确保治理主体权力与责任的一致性。例如，在A街道“共同缔造”工作专班中，村委会主要负责动员广大村民参与环境整治与基础设施建设。与之匹配，村委会在开展工作中可以通过各种形式收集、整合村民关于村庄建设的意见，并以村集体的名义在工作专班内部讨论时行使重要建议权。

资源的组织化是指资源的整合与再分配过程。乡镇工作专班作为中心工作的承接主体，被赋予了资源争取的合法性。通过吸纳社会资源、策略性地向县级政府谋取资源等行为，工作专班打破了县域内部原本相对固化的资源分配格局，进而在资源整合的基础上依据任务将治理资源进行合理分配，确保治理资源与任务的统一。一方面，A街道“共同缔造”工作专班通过吸纳、动员在村企业，整合企业的资金资源。另一方面，工作专班借助区级对点帮扶领导的政治势能，积极向各区级职能部门争取项目资源。

能力的组织化主要依靠工作专班的模块化结构来实现。模块化是指以一种多方认可且预先设定的方式规定利益相关方的协作秩序和行动规范[31]，任务的模块化执行是治理能力组织化的重要表现形式。在工作专班内部，不同的模块即是不同的任务完成单元，模块的设置和人员构成可根据治理环境的变化以及治理任务的需要灵活调整。A街道“共同缔造”工作专班根据治理任务的需要，将具有相关工作经历和经验的干部吸纳进入不同任务执行模块，从而提升了工作专班的专业化治理能力。例如，将宣传工作分派给在湖北电视台有过工作经历，积累了丰富媒体资源的街道干部；在实际工作中，该干部充分运用自身的资源优势，邀请国家级、省级媒体来报道A街道的“共同缔造”工作，取得了良好的宣传效果。

（三）平台驱动：A街道工作专班的实践样态

通过在A街道的田野观察发现，工作专班的实践样态可以被理解为四个平台的集合，即事权承接平台、组织动员平台、资源整合平台和政策执行平台。

1.事权承接平台

事权是指各层级政府应承担公共事务的职能、责任和权力[32]。在我国多层级政府权力架构中，乡镇政府可行使的权力少、可支配的财力弱，但在社会管理、公共服务方面承担的事项多[33]。“接不住”又“必须接”是乡镇政府在事权承接中面临的现实困境[34]。“必须接”意味着无论治理资源多寡，乡镇政府都必须执行县级政府发包的各类中心工作。面对具有高度复合性、不以部门职能和权限为边界、需要调动不同部门资源共同完成的县域中心工作[35]，乡镇政府仅依靠常规的科层组织难以应对，需要针对不同中心工作设置不同类型的工作专班，将其作为某项具体中心工作的执行平台并借此对乡镇政府科室的职能和权力进行整合，方能实现快速有效的集中治理。

A街道成立的“共同缔造”工作专班负责人由街道主任担任，成员包括来自不同科室的街道干部，以及“共同缔造”工作涉及的C村两委干部和在村企业。相较于常规的科层组织，首先，工作专班通过跨科室成员的筛选与吸纳，将原本需要不同职能科室之间协调配合开展的工作转化为经由专班内部成员之间协调即可完成的工作。内部化的协调有效地降低了协调成本，提高了工作效率。其次，工作专班的结构较为扁平化。作为为完成某项具体任务而专门成立的组织，工作专班内部成员之间除负责人外没有明显的等级差别，所有成员听从负责人的统一调度开展工作。决策层和执行层的合并，简化了工作部署流程，使得工作专班能够快速有效地执行各项决策。

2.组织动员平台

“共同缔造”工作的中心工作属性以及专班负责人的高规格配置，为工作专班的组织动员注入了政治势能，使其能够综合运用不同动员手段，对街道干部、村两委干部以及在村企业实现有效动员。工作专班这一组织动员平台的运作包含政治动员与社会动员双重逻辑。一方面，在科层组织内部，工作专班可以依靠行政命令与强化考核奖惩来实现政治动员，尤其是对少数精英干部的精细化动员。在A街道“共同缔造”工作专班中，3名街道干部是负责具体执行工作的主力军。为了突显“共同缔造”工作的重要性并调动街道干部的积极性，A街道将“共同缔造”工作的推进情况纳入年终考核体系。考核结果不仅会影响街道干部的工资奖金，还与晋升机会直接挂钩。在领导注意力、考核压力以及奖惩激励等因素的共同作用下，专班内部街道干部的工作动力被充分激发。

另一方面，在科层组织之外，工作专班通过私人情感关系以及共赢观念的输入对村干部和在村企业进行社会动员。由于“共同缔造”工作以村为试点，C村的村两委干部和在村企业负责人也被吸纳进入工作专班。“共同缔造”工作的重要目标之一是动员村民参与人居环境整治，这部分工作需要依靠村两委干部去落实。长期以来，街道与村干部之间因为工作原因经常联系，基于工作往来形成了一定的私人情感关系。在“共同缔造”工作中，专班领导也会利用这种私人情感关系来动员村干部。对于在村企业，工作专班主要是通过共赢观念的输入来进行动员。街道政府是在村企业的属地政府，在一些程序性工作上企业经常需要街道政府的配合支持，因此企业具备与街道政府合作的内生动力。此外，工作专班还通过宣传“共同缔造”工作对企业可能产生的效益，例如借此机会完善村庄基础设施也有助于改善企业的经营环境等来动员企业参与。

3.资源整合平台

资源的多寡是政策执行成功与否的关键因素之一。对于“共同缔造”工作专班而言，整合的资源主要包括县级部门的项目资源以及在村企业的资金资源。在县级条块体制下，县级部门掌握职权和资源，乡镇政府作为“块块”，需要积极争取“条条”的职权和资源，以完成上级交付的中心工作任务[36]。工作专班作为治理主体，在资源争取上具有天然合法性，其最大优势在于能够准确识别工作执行中的资源需求，并通过多种方式获取资源，主要包括向主要领导“借势”以争取项目资源以及与在村企业协调以争取资金资源。

为推进“共同缔造”试点工作，J区在8个省级试点村（社区）均实行了区级领导挂帅帮扶制度。对接A街道C村的是区人大常委会主任。作为区级主要领导，其在协调部门资源时具有天然优势。在“共同缔造”工作推进过程中，工作专班会及时形成需求清单并呈送给帮扶领导，凭借领导的高位推动来争取项目资源。例如，C村在环境整治过程中发现需要小型洒水车，“共同缔造”工作专班及时将这一需求向帮扶领导汇报，由帮扶领导向区城管局争取到项目资源支持。此外，为了获取资金资源支持，在村企业也是工作专班资源整合的重点对象。湖北省文化旅游投资集团有限公司（简称鄂旅投公司）2019年入驻C村，主要从事农村文旅项目开发，村企之间合作密切。在“共同缔造”工作中，经“共同缔造”工作专班与该公司讨论协商，该公司自主出资在C村村民议事广场附近修建了一个占地2000多平方米的停车场，成为C村“共同缔造”的重要成果之一。

4.政策执行平台

工作专班不仅负责具体的政策执行，还需要对上级政策进行转换。工作专班这一特点避免了政策转换与政策执行的人为割裂，有效规避了执行走样的发生。在具体的政策执行过程中，工作专班推动工作主要通过两种会议来实现，分别是例会和现场会。例会定期召开，现场会则视工作需要而定。

开会是政策动员、政策分解、资源调配、具体实施与调整反馈的过程[37]。在A街道“共同缔造”工作中，工作专班规定每周都要召开一次例会，主要内容是各执行人员汇报本周工作情况及后续工作计划。这种定期的交流会议可以帮助专班领导及时掌握各模块工作的具体执行情况，协调各执行主体对于任务的理解与执行偏差，以便及时对任务细节进行调整。此外，作为“共同缔造”工作专班的负责人，A街道的街道主任每周至少都会前往C村一次，在考察工作开展情况的同时，也负责解决工作执行中产生的各种难点问题，其主要方式就是在村委召开现场会。这主要是因为专班领导在解释政策、高位协调、调整政策等方面能够发挥重要作用。首先，街道主任作为街道政府的主要负责人之一，对于上级政策的理解往往比一般执行人员更为透彻，在做工作的过程中可以起到更好的动员群众效果。其次，街道主任具有的政治权威在协调各方利益时可以有效化解信任问题，促成各方合作。例如，在C村房屋立面改造过程中，有一户村民不同意，村干部多次做工作无果，最后由街道主任出面开会做工作，该村民才同意配合。C村村干部坦言，在有些问题上，村民不信任村干部，更愿意买街道领导的账。

四组织化平台：乡镇工作专班的运作机制

工作专班的独特运作机制是提升乡镇复杂治理能力的关键，主要包括政策转换机制、双重动员机制、事权分流机制与借势借力机制。

（一）政策转换机制

政策转换是政策制定与政策执行之间的中间环节。所谓政策转换是指各级地方政府在既有的政策目标与框架下，结合本行政辖区特点，以提高政策的地方适应性为目标，规范推动政策层层操作化与在地化的过程[38]。在镇域治理中，真正起到政策调试与目标转化作用的是有着治理经验和治理动力的中坚干部[39]，具体指的是乡镇领导班子以及各科室主任。这些干部懂得如何在上级政策要求与基层治理现实之间达成平衡，以实现政策目标的落地。需要注意的是，干部个人的政策转换主要服务于具体工作的落实执行，是一种碎片化的转换，且在实践中呈现出较强的策略主义特征。与此不同，乡镇工作专班对政策的转换是一种整体性转换。工作专班不仅吸纳了乡镇部分中坚干部，还吸纳了其他执行主体，并促使这些主体在统一的政策目标下进行政策的整体性转换。这种整体性体现在两个方面：一是注重参与主体的广泛性。不同于常规的科层转换模式，工作专班构成主体的多元化决定了村庄、企业都可以参与到政策制定中，组织成员通过协商形成了政策目标共识，这是政策转换成功的必要前提。二是强调政策目标实现的阶段性。工作专班在进行政策转换时，注重研判政策目标实现的阶段性；如在工作开展的不同阶段，重点谋划不同的工作内容，以适应不同的项目性质并满足上级政府对政策执行情况的阶段性要求。除此之外，为了形成资源集聚，工作专班在政策转换时还会注重与前期项目进行有机衔接，共同助力中心工作的开展。

（二）双重动员机制

乡镇工作专班的动员不仅局限于政府科层内部，也发生在社会领域，是政治动员与社会动员的结合。工作专班的政治动员机制与一般政治动员大体无异，同样是依托领导权威，通过行政命令、考核奖惩的方式来实现，动员对象主要是乡镇政府内部的精英干部。社会动员机制则是工作专班的独特优势，动员对象包括村干部和在村企业，动员的方式分别是基于私人关系的情感动员以及基于利益交换的资源动员。

在当下中国农村，村级治理行政化的趋势正在不断加深，村级组织的日常运作与管理模式越来越接近政府部门。虽然村干部的“准行政性”身份令乡镇干部自上而下运用科层权力进行动员的效力有所增强，但其与完全科层制内部的权力支配仍有差异[40]。乡镇干部在对村干部进行动员时，除了行政命令之外，还需要“关系”的润滑。这种关系不仅指乡镇与村庄之间正式的责任连带关系[41]，还包括乡镇领导与村干部的私人情感关系。在长期的工作往来中，乡镇领导通过感情投资与村干部建立了良好的熟人关系。在这一关系加持下，大多数村干部都能够积极配合乡镇政府的工作。在村企业同样是乡镇工作专班的重点动员对象。工作专班主要通过帮助企业争取优惠性政策或是动员村社集体解决企业经营中的难题以营造良好的营商环境，来动员企业积极参与“共同缔造”工作；企业也会利用自身资源和技术优势积极配合乡镇工作，从而建立起二者之间的互利共赢格局。

（三）事权分流机制

事权分流机制是工作专班运作的核心机制。在事权分流过程中，为确保事责分流合理、事权运作规范高效，工作专班突出体现了四个原则。首先是明确性原则。不同于常规的议事协调机构，工作专班的成员构成是具体的“人”而非部门科室。工作专班在完成政策转换并将工作细化分解后，不同的执行责任可以明确落实到个人；同时，事责的分流也伴随着事权的下放。人与责的合一，杜绝了模糊责任空间的存在；权与责的统一，避免了执行不畅情况的出现。其次是适配性原则。工作专班的成员基本都是各部门单位的精英，具备较强的政策理解能力与创新执行能力。为了发挥这一优势，工作专班在分配事责时会充分考虑工作特性与专班成员个人偏好、能力特长等方面的适配程度，以实现人与责的精准匹配。这不仅有助于激发专班成员的工作积极性，也有助于利用人员专业优势提高工作专班执行的专业化水平。再次是灵活性原则。工作专班内部各成员事责的明确并不意味着排斥合作，在具体实践中需要不同成员协作完成的工作并不鲜见。工作专班的模块化结构通过人员的调整组合，能够在短时间内实现事责的集成，从而赋予了任务灵活执行的弹性空间。最后是规范性原则。获取相应的事权是执行人员履行事责的前提与基础，但在履责过程中还需要辅之以全过程的监督。工作专班通过强化对执行人员履责过程的监督，动态掌握工作落实效果，压实执行责任，确保了权力在规范化轨道上运行。

（四）借势借力机制

借势借力机制主要是指工作专班通过科层借势、关系借力的方式来争取项目资源，以解决政策执行中的资源不足问题。资源是政策执行必不可少的条件，争取资源也是乡镇工作专班成立的重要初衷。在实际运作过程中，借势借力是乡镇工作专班为获取资源常用的一种策略性手段。所谓借势，主要是指借助主要领导的政治势能[42]，将其变现为项目资源，以助力工作开展。县级党委政府为了凸显对于中心工作的重视，通常会围绕中心工作出台一些政策，例如领导定点帮扶政策等。这种高位政策的出台为乡镇工作专班借势提供了重要的机会窗口。工作专班的资源需求可以依托相关政策，通过专班平台传输给主要领导；通过主要领导的高位参与和推动，激发县级职能部门的政治积极性，从而获得项目支持。所谓借力，主要是指通过“关系”来争取项目资源。科层制度的非人格化与行政关系的人缘化是组织运行的一大悖论[43]。县域条块关系的特点是条强块弱，但是这种关系格局并不一定反映在条条与块块领导的私人关系上。乡镇政府的主要领导作为县域内的主要干部，通常在县级职能部门或者乡镇政府有过任职经历。这帮助他们积累了较为丰富的人际关系资源，当乡镇工作专班陷入资源协调困境，难以开展工作时，基层干部之间的关系和感情往往会成为争取项目资源的“杀手锏”[44]。

五迈向基层平台治理：乡镇工作专班的组织化运行效应

乡镇工作专班的成立与运作，体现了乡镇治理从政府单主体治理向平台型治理的转型。工作专班在重塑基层治理格局的同时实现了治理“权力-责任”、治理“任务-资源”、治理“环境-能力”的精准匹配，有效提升了乡镇政府的复杂治理能力与治理水平（见图1）。

图1 乡镇工作专班运作逻辑示意图

（点击图片查看大图）

（一）治理“权力-责任”的匹配

工作专班通过治权与治责的再组织化，实现了治理主体“权力-责任”的匹配。权与责的精准匹配不仅营造了良好的工作氛围，激发了各治理主体的工作积极性，而且有效规避了因权责不清可能造成的工作衔接不畅等问题。这一治理效应的达成得益于政府权力的灵活运作。在工作专班成立初期，治理主体间的合作共识尚未形成，利益关系尚未建立，政府行政权力的强释放与介入有效解决了其他治理主体参与中心工作的动力问题。随着工作的推进，政府的组织动员程度不断加深，各主体间逐渐达成合作共识，利益联结也变得紧密。在完成对治理任务的精细分解、治理责任的合理分流后，原本掌握在政府手中的部分治理权力也伴随着事责的明确而让渡给其他治理主体。事权的让渡与事责的分流同步进行，各治理主体由此实现了治权与治责的统一。当工作专班开始稳定运行后，政府的权力便主要作用于维护合作秩序以及规范权力行使，发挥一种保障性功能，避免“权力作恶”现象的出现。

（二）治理“任务-资源”的匹配

工作专班在整合治理资源的基础上，以治理任务的轻重缓急为依据配置资源，实现了治理“任务-资源”的匹配，提高了资源使用的适应性效率。面对县级中心工作，工作专班灵活的运作机制突破了乡镇政府在资源分配格局中时常面对的制度性约束；在吸纳其他治理主体参与的基础上，工作专班通过创新资源获取机制，扩充了资源来源渠道，并对治理资源进行了有效整合。在此基础上，乡镇工作专班以治理任务的重要性程度作为资源分配依据，将争取到的资源优先分配到最需要的任务环节，实现了治理“任务-资源”的高度统一，这为各治理主体创造性地执行任务提供了资源保障。

（三）治理“环境-能力”的匹配

工作专班负责领导的高规格及其内部的模块化结构，赋予了工作专班在面对复杂治理环境时灵活的应变空间，突破了传统议事协调机构“协调力-专业力”的治理能力建设困境，即组织协调能力强但专业化治理能力不足[45]，实现了治理“环境-能力”的互动匹配。一方面，工作专班的组织设计沿袭了传统议事协调机构的高规格传统，其负责人通常由单位主要领导或者分管副职领导担任；领导的权威运作使得工作专班具备强协调的功能优势。另一方面，工作专班内部由各模块组合构成，不同的模块即是不同的任务完成单元；任务模块具有可扩展性和自适应性特点，模块的设置和模块内部人员的构成可根据治理环境的变化以及治理任务的需求灵活变动调整。这意味着针对具体治理任务，工作专班可以将那些从事过相关业务，具有丰富工作经验的基层干部吸纳进入专班组织，从而有效提升工作专班在问题处置上的专业化能力。

六结论与讨论

推动基层治理向平台型治理转型已经成为理论界与实务界的重要共识，但是这一转型究竟如何实现还未有定论。近年来，随着全国各地掀起的数字化改革浪潮，数字化改革的重要载体——平台，逐渐成为理论界关注的重点话题，产生了一系列研究成果。遗憾的是，目前大多数平台研究都将目光聚焦于数字化平台，基层实践中普遍存在的组织化平台现象被不同程度地忽略。研究发现，以工作专班为代表的组织化平台不仅是科层组织整合的工具，也是社会整合的重要载体，体现了乡镇治理中组织与社会的双重嵌入互动。一方面，乡镇政府工作专班是一种公共治理平台载体，即工作专班既要整合纵向的政府科层治理资源，也要吸纳和动员社会多元治理主体。另一方面，乡镇政府工作专班作为一种治理工具平台，也驱动着乡镇政府结构向开放性、多元性、服务性的现代化政府方向发展。

本文突破了以往平台研究的单一视角，增进了理论界对于组织化平台如何驱动乡镇治理向平台型治理转型的理解与认识。本文可能的理论贡献主要体现在两个方面：一是为理解工作专班提供了一个新的分析视角，即组织化平台视角。与既有工作专班研究注重与科层制对话的研究取向不同，本文将工作专班视为乡镇治理向平台型治理转型的一种载体。并将工作专班这种组织化平台与现有研究集中关注的数字化平台进行了区分。二是深化了对于工作专班运作机制的理解。乡镇政府所处的特殊结构性位置，决定了其面临的治理环境与事务与其他层级政府存在显著差异。工作专班作为乡镇政府应对中心工作的组织调适载体，有着区别于传统议事协调机构的特殊运作逻辑。

当然，本文仍存在一定的研究局限。首先，本文采用单案例研究法对乡镇工作专班进行研究，未能全面反映工作专班的运作机制，还需更多更加深入的实证研究来丰富对这一问题的认识。其次，工作专班虽在乡镇不同类型任务中普遍存在，但其并非适用于所有治理场景，其产生的治理效果也存在显著差异。囿于篇幅和调研资料的限制，本文未能对工作专班机制的场景适用性及其作用限度进行讨论分析。在基层治理中，工作专班如何运用才能使其治理优势得到最大程度的发挥，工作专班机制又如何与其他治理机制协同作用，共同服务于基层治理现代化的实现，还有待进一步研究。

注释：

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