曾刚丨长三角城市协同发展能力评价及其区域一体化深化路径研究

当下经济问题探讨

长三角城市协同发展能力评价及其区域一体化深化路径研究

文/曾刚

摘要

为了应对百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴目标，长三角区域一体化发展已上升为国家战略。长三角城市一体化水平如何，面临哪些障碍，应该采取哪些措施来推进一体化发展，都是需要回答的问题。为此，在明确区域协同发展理论的基础上，通过构建包含经济、科技、设施、生态四大领域18个指标的长三角城市协同发展能力评价指标体系，对2020年41个地级及以上城市协同发展能力进行测算，发现长三角地区基于“Z”字形发展轴的“核心—边缘”空间结构特征显著，区域一体化程度较高，各领域对城市协同发展能力贡献以及相互关系不完全相同。为此，长三角三省一市应更深入推进长三角区域一体化，改革长三角公共管理体制机制，创新环保跨界联动机制，重视新基建、城市群、产业体系三者之间联动，设立长三角产业创新基金会，重点建设集成电路和生物医药世界级产业集群等。

关键词

长三角, 协同发展, 区域一体化, 城市群

作者简介

曾刚，华东师范大学中国现代城市研究中心、城市发展研究院教授

目录

一 长三角区域一体化发展的理论基础与评价方法

二 长三角城市协同发展的格局现状

三 长三角区域一体化进一步深化的路径

当前正在经历的百年未有之大变局，特别是中西紧张关系严重影响着我国供应链安全。2020年4月7日，日本政府宣布拨款22亿美元，协助日本制造商将生产线撤出中国或转移至其他国家，以恢复中断的供应链。2021年6月8日，美国参议院高票通过了资金规模达2 500亿美元的《2021年美国创新和竞争法案》，旨在加大对美国制造和科技领域的投资，应对中国带来的经济和战略挑战。全球化发展已进入新的阶段（冯宗宪，2018）。作为全球化核心动力与主要表征的经济全球化，其内涵特性在全球化转折过程中呈现出一些新趋势。放眼全球，东盟、北美等跨国经济区内部合作机制不断完善，形成具有共同价值观的国家联盟；回眸域内，长三角、珠三角、京津冀、成渝城市群，以巨型城市为核心的都市圈、跨省经济区蓬勃发展，以城市群为支撑的区域发展共同体地位上升（金凤君等，2021）。

为了应对百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴目标，习近平总书记亲自关心、亲自谋划、亲自部署、亲自推动了长三角区域一体化发展国家战略。2018年4月和2018年7月，习近平总书记两次做出重要指示，要求长三角“聚焦高质量，聚力一体化”，发挥推动长江经济带建设的示范以及龙头带动作用。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式讲话时指出，支持将长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。2019年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。2019年5月13日，中共中央政治局审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出“高质量”发展目标和“一体化”实现方式。2019年5月30日，中共中央、国务院下发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角三省一市陆续出台“推进长三角一体化发展行动方案”。2019年6月3日，国务院副总理韩正主持召开推动长三角一体化领导小组会议，宣布建设长三角生态绿色一体化发展示范区。2019年12月1日，中共中央、国务院公布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。2020年8月20日，习近平总书记在合肥主持召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，长三角三省一市要集合科技力量，加大科技攻关力度，提供高水平科技供给，支撑全国高质量发展。长三角区域一体化发展国家战略涉及一体化和高质量两大关键词。然而，长三角城市一体化水平如何？面临哪些障碍？应该采取哪些措施来推进一体化发展？这些都是需要回答的问题。本文拟在此方面进行一些探索，意在抛砖引玉。

一

长三角区域一体化发展

的理论基础与评价方法

区域一体化是新时期区域发展的重要途径之一，学术界围绕区域发展和区域一体化模式与路径进行了有益的探索（Porter，1990；Krugman，2000），为长三角地区城市一体化协同发展能力的评价提供了重要的理论依据和方法支撑。

（一)一体化发展的科学基础

区域一体化发展涉及不同区域、不同领域的交流互动。中国科学院生态中心马世骏院士等于1981年提出了复合生态系统理论（Society-Economy-Environment），注意到生态环境保护与区域经济发展正在经历从“倒钩”、“脱钩”到“顺钩”的演变趋势，论述了区域自然、社会、经济因子之间的耦合关联关系，是“绿水青山就是金山银山”的科学注释（马世骏、王如松，1984）；英国学者Cooke于1992年提出了区域创新系统理论（Regional Innovation System），指出了古典经济学理论强调资本、土地、劳动三要素对区域经济增长作用的不足，论述了区域知识生产、转化、应用系统是提升国际竞争力的有效途径，为产业升级、区域发展转型提供了理论基础（Asheim，et al.，2005；Asheim，et al.，2011；Cooke，1992；Cooke，2004；Crevoisier，2004；Griffin，2003）。加拿大学者Bathelt等首创了关系经济学（Relational Economy），针对毗邻地区相互竞争、以邻为壑损害区域整体发展质量的现实，论述了增长极、全球网络内部各种关系的特征与机理，第一次将“关系”纳入生产函数范畴（Bathelt & Glückler，2003；Sunley，2008）。上述三个理论学说为致力于知识生产、多领域互动、跨区域合作的区域一体化提供了理论基础。

(二)一体化水平评价指标体系及计算方法

与以往区域一体化不同，长三角区域一体化高质量发展立足于《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，特别重视经济、社会、生态综合效益的协调性发展（孔令刚等，2019）。笔者根据科学性与可操作性结合、前瞻性与现实性结合、国际性与地方性结合的原则（曾刚等，2018），构建了包含经济、科技、设施、生态四大领域18个指标的长三角城市协同发展能力评价指标体系（见表1）。

借鉴国内外相关研究成果，长三角区域高质量一体化研究及评价方法包括指数计算方法、莫兰指数Moran’I、指数测算方法（Jenks，1963；Wilson，et al.，2005；The World Bank，2010）。在指数计算过程中，综合考虑国际先进水平、国内领先水平以及国家发展要求，针对每个指标分别设定目标值，以此作为评价各个城市协同发展水平的标准。在上述18个指标中，反映国际先进水平的有10个指标，约占56%；反映国内领先水平的有5个指标，约占28%；反映国家发展要求的有3个指标，约占16%（见表2）。

莫兰指数Moran’I利用数学方法，对地理学第一定律进行了精准刻画，即任何事物之间均相关，而离得较近的事物总比离得较远的事物相关性要高（Tobler，1970）。莫兰全局指数反映空间邻近或空间邻接的地区单元观测值整体的相关性和差异程度，其计算公式如下：

式中，I表示全局Moran’I；xi表示第i城市的发展指数；

；ωij表示空间权重矩阵；文中选择Queen空间邻接方式。

指数测算方法主要根据整体设计方案，对上述18个具体指标的权重采取逐级分配的方式确立。考虑到经济发展、科技创新和交流服务对区域协同发展以及开发区发展的推动作用更强，笔者对这三个要素层分别赋予了2/7的权重；相比之下，由于生态支撑指标属于相对被动的指标，且受先天生态本底条件影响较大，笔者对该要素层赋予了1/7的权重；各要素层中的具体指标采取等权重平均的形式计算。最终，目标层的计算可以按照如下加权公式实现：

式中，Ci为第i座城市的综合协同发展能力评价值，wk为第k个指标的权重，xki为第i座城市第k个指标的分值。

二

长三角城市协同发展的格局现状

2020年，长三角地区41个地级及以上城市中，协同发展能力的最低得分为4.26，最高得分为79.68（见表3）。长三角城市群协同发展能力排行榜服从Zipf规模位序分布规律，得分与其排序的拟合优度达到了89.68%，拟合效果良好，计算结果可信（见图1）。

图 1   长三角城市群协同发展能力的得分—位序分布（2020年）

(一) 基于“Z”字形发展轴的“核心—边缘”空间结构显著

长三角城市协同发展能力呈现东高西低分布，形成了以上海为中心，以杭州、南京、苏州、宁波、合肥、无锡等省会城市和沿江沿海城市为节点的“Z”字形发展轴，相对于江苏省、浙江省和上海市来说，安徽省城市的排名较为靠后，仅省会城市合肥排名靠前，位居排行榜的第10名。从城市协同发展能力的空间格局看，长三角城市群“核心—边缘”空间结构显著（见表3、图2）。

图 2   2020年长三角城市协同发展能力指数分布

(二) 空间一体化程度较高

长三角城市整体协同能力及其经济、生态领域呈现显著的邻近扩散效应，一体化特征显著。但在科创、交流领域，则呈现显著的集聚袭夺效应（见表4）。

(三) 各领域对城市协同发展能力贡献以及相互关系不完全相同

长三角经济协同发展能力较高的城市集中分布在东南方向的沿海一带，即上海市、江苏省和浙江省的城市，而经济协同发展能力较为落后的城市多为中西部的安徽省部分城市。

从长三角城市科创协同发展能力指数排名来看，上海、南京、杭州、合肥、苏州等大学密集、创新资源丰富、创新型企业集聚的城市科技创新协同发展能力表现最为突出（见表5）。苏州虽然大学数量相对较少，但是凭借对科技创新的巨额财政投入和对创新型企业的积极引进，在合作专利等领域已经取得不俗的成就，成为长三角城市群内新兴的科创中心。合肥结合自身传统的科创资源，同时通过打造合肥高新技术产业开发区等国家级自主创新试验区，在科技创新的协同发展领域也取得了长足进展。无锡凭借在超级计算产业、物联网产业、光伏产业等方面的竞争优势，也成功跻身长三角城市群科技创新协同发展能力排名的前列。池州、淮北等城市无论是在创新资源基础、创新投入还是创新产出方面都表现较差。

从长三角城市交流服务协同发展能力指数排名来看，上海、杭州、南京、苏州等区位重要、基础设施完善的城市交流服务协同发展能力突出（见表6）。其中，杭州、南京、苏州等城市凭借在各自省内较高的集散能力和较高级别的基础设施配置，稳坐长三角城市群交流服务协同发展能力排名的前四强。宁波、合肥、温州、无锡分别依赖各自在铁路运输和航空运输方面的优势，也具有较强的交流服务协同发展能力。舟山、池州、淮北等对外交通联系不便的城市在交流服务协同发展能力方面排名靠后。

舟山、黄山、丽水等城市凭借其环保投资及节能减排等方面的努力，为长三角城市群的生态协同做出了重要贡献。黄山凭借其较好的空气质量，在长三角城市生态环境协同发展能力指数排名中名列前茅（见表7）。然而，上海、苏州、杭州、宁波等经济发展水平较高、创新发展能力突出的城市在生态协同发展领域却表现得不尽如人意。虽然这几座城市有巨额的环保固定投资，但在污染物排放和能耗指标上表现一般，在空气质量指标上更是相对较差，未来仍有待进一步改善。马鞍山等矿业城市在生态保护领域表现较差。尽管芜湖、绍兴的经济发展水平不算太差，但是能耗和污染排放强度过高，亟待对地方产业结构进行调整、对落后产能进行关停淘汰。值得注意的是，在城市协同发展综合能力，以及经济协同能力、科创协同能力、交流服务能力等领域表现良好的一些区域中心城市和区域重要城市，甚至是作为龙头城市的上海，在生态环境协同发展能力上却表现得不尽如人意，离习近平总书记提出的绿色发展要求还有不短的距离。

长三角城市在生态保护领域的协同发展能力存在较大差异。协同发展水平较高的城市主要分为两类：一类是经济发展水平较高、能耗和污染排放较少的城市，以南京等为代表；另一类则主要是经济发展水平不高、工业污染较少的城市，以黄山、丽水等为代表。而生态协同发展能力较差的城市多集中在那些能耗和污染严重的地区，包括能耗较高的马鞍山等城市，工业废水排放量较高的铜陵等城市，空气质量较差的宿迁等城市。

相关关系计算结果显示，设施与科技之间的相关系数为0.95，经济与设施之间的相关系数为0.92、经济与科技之间的相关系数为0.87，远远高于0.7的相关门槛值，三者之间呈现显著正相关关系。而生态与经济之间的相关系数为−0.10，与创新之间的相关系数为−0.05，与设施之间的相关系数为−0.30，生态与其他三大领域呈现微弱的负相关（见图3）。也就是说，经济发展水平的提高和基础设施条件的改善不会自动带来生态环境改善，甚至会对生态保护能力带来微弱的负面影响，因而需要政府出台相应措施进行调整。科技创新一般说来将推动节能减排，但目前长三角城市科技创新显然仍以经济收益为重，对绿色技术开发与应用关注不多。长三角城市对绿色技术的开发与应用仍有待提高，生态文明建设任重道远。

图 3   2020年长三角城市协同分领域相关关系

三

长三角区域一体化进一步

深化的路径

长三角地区是我国区域一体化条件最好的区域，肩负着建设国内大循环中心节点、国内国际双循环战略链接的重任。为了实现一体化和高质量发展的目标，根据长三角城市协同发展的格局现状特点，长三角三省一市有必要从下列几个方面入手，进一步落实长三角区域一体化发展国家战略部署。

(一) 改革长三角公共管理体制机制

在制度环境方面，对现有沪、苏、浙、皖有关一体化发展的法规规章和执法规范进行梳理、修改，形成简政放权、发挥市场主体作用、促进区域一体化发展、统一的营商环境法规体系，实现区域制度供给一体化。在市场环境方面，推动审批许可事项清单合一，证照资质互认，加快信用长三角建设，实现综合监管和智慧监管，率先开展企业开办、施工许可、财产登记、信贷获取、投资者保护、税收征管一体化试点。对标世界先进标准，建立统一的企业服务平台，实现要素自由流动一体化。在服务环境方面，面向企业和群众的所有办事事项统一设立方式、数据格式、证明材料、办理流程、服务标准，建立指标对接、流程相同、要求一样、标准一致的服务环境，进一步完善上海市“一网通办”、“一网统管”，探索“一证通用”，实现政府服务的一体化。

(二)创新环保跨界联动机制

深刻领会、认真落实习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的指示精神，通过服务外包，建立覆盖全域的统一监测系统，提高长江生态环境系统管控水平。加大大城市“三线一单”执行力度，严防死守环保门槛；通过市场交易、排污罚款、政府预算、社会捐赠等形式，设立环保基金，为长三角序列大型环保工程提供可靠资金保障。通过税收减免、人员培训、绿色基础设施建设，优先支持欠发达地区绿色智慧产业发展，控制农业生产、农村面源污染的蔓延。探索建立水权、排放权交易制度，优化碳排放市场机制，完善政府、市场、社会在生态环保领域的联动机制，实现区域发展方式的转型升级。推行地方政府官员离任环保审计制度，加大对环境破坏的处罚力度，对违规者重罚，为美丽长三角建设提供系统支撑。

(三) 重视新基建、城市群、产业体系三者之间联动

2020年开始的大规模5G基站建设，以及基于新基建的数字工程、融合工程、创新工程，为疫后长三角经济发展提供了新动能，网络经济、健康经济等新经济蓄势待发。新基建（大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链、5G、新能源）辐射、溢出、联动效应巨大，也是中国在全球具有领先地位的领域。从长三角各省市“十四五”发展规划内容看，数字港、数字化城市已经成为长三角各城市争夺的滩头阵地。因此，应以企业为投资主体，重视长三角城市群、新基建设施、产业体系三者的联动规划，尽快启动分布式、多中心、多节点长三角国际数据港建设工程。

(四) 设立长三角产业创新基金会

长三角呈现高端科技资源向核心大城市集中、生产厂商向边缘中小城市转移态势。应该借鉴德国弗劳恩霍夫协会（Fraunhofer Gesellschaft）、史太白基金会（Steinbeis Stiftung）的成功经验，政府（教育、科技、经信、财政）扶持，企事业单位主导，设立总额5 000亿元长三角产业创新基金会，按国有非营利机构章程运行，防止政府“用力过猛”，推动跨行政边界的产学研一体化，三链（产业链、创新链、价值链）融合，合作建设世界级产业集群，提升产业链能级安全和国际竞争力。

(五) 重点建设集成电路和生物医药世界级产业集群

长三角地区是我国最重要的集成电路产业基地，是国内集成电路产业链最完整、综合技术水平最高的地区。该区域集聚了国内55%的集成电路制造企业、80%的封装测试企业以及近50%的集成电路设计企业，芯片产能占全国的63%，成立了由复旦大学牵头，浙江大学、东南大学、上海交通大学、上海集成电路研发中心、上海张江（集团）有限公司等13家单位参与的长三角集成电路设计与制造协同创新中心，已形成了包括研究开发、设计、芯片制造、封装测试及支撑产业在内的较为完整的集成电路产业链，涌现出中芯国际、长电科技、中微半导体等全国集成电路领军企业。随着华为全球研发中心落户上海青浦，2020年研发投入达1418.9亿元（占销售总额的15.9%）、研发人员为10.5万人（占员工总数的53.4%）的华为公司将使长三角世界级集成电路产业集群建设如虎添翼。因此，推进华为与长三角其他创新主体的融合互动也就成为必须重视的问题。

此外，长三角是我国最重要的生物医药产业基地。2020年，长三角三省一市医药制造业产值达1.3万亿元，占全国30%，利润占全国35%。长三角建成了上海生物及新型医药研发与生产中心，以上海、杭州、泰州三大国家生物产业基地和无锡“太湖药谷”为核心，苏州、连云港、湖州、金华等中医药、化学原料药和生物医药研发生产基地，以及上海临港、盐城、宁波、舟山等海洋生物产业基地为辅的生物医药产业体系。浙江台州的化学原药生产、江苏的化学药品制剂制造、上海的呼吸机生产享誉全球。但是，如何打破现有三省一市行政分割对生物医药产业集群的限制，如何建设跨界协同互动的创新体系，这是壮大长三角生物医药产业必须回答的问题。

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