杨翠迎, 刘玉萍, 李豪豪丨养老服务补贴制度高质量发展研究——基于上海市的案例分析

Original 杨翠迎等华东师范大学学报哲学社会科学版 2023-01-30

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社会经济新发展探讨

养老服务补贴制度高质量发展研究

——基于上海市的案例分析

文/杨翠迎, 刘玉萍, 李豪豪

ABSTACT

摘要

养老服务补贴制度是保障经济困难失能老年人获取基本养老服务的兜底性制度，是社会养老服务体系的重要组成部分。上海市养老服务补贴制度在全国建立最早，而且具有独特性，然而，近年来随着政策调整与管理模式的转变，逐渐凸显出制度完整性减弱、标准缺乏调整机制、申请周期过长、补贴范围局限等诸多问题。高质量发展是新时代的核心主题，是养老服务补贴制度升级和转型的重要契机，养老服务补贴制度高质量发展是时代发展的必然要求。从对上海案例的系统剖析来看，养老服务补贴制度应遵循高质量发展观念，明确制度定位，在养老服务支付保障体系的整体框架下进行顶层设计，逐步扩大养老服务补贴范围，理顺养老服务补贴申请机制，建立养老服务补贴制度与长护险的衔接关系，以此推动养老服务补贴制度向社会救助与社会福利结合模式的转型与升级，提升制度的生命力和再分配的作用效果，实现高质量发展与基本民生保障普惠均等的目标。以上研究成果，对全国其他省市区也具有启示意义。

KEY WORD

关键词

养老服务补贴, 基本养老服务, 长期护理保险, 高质量发展, 上海市

THE AUTHOR

作者简介

杨翠迎，上海财经大学公共经济与管理学院、公共政策与治理研究院及社会保障研究中心教授；

刘玉萍，通讯作者，浙江大学公共管理学院博士后；

李豪豪，中国人民大学社会与人口学院博士研究生

目

录

一问题的提出

二养老服务补贴制度高质量发展的必要性及其内涵

三养老服务补贴制度的发展历程及现状：上海实践

四养老服务补贴制度的质量考察

五促进养老服务补贴制度高质量发展的对策建议

一、问题的提出

养老服务补贴制度作为社会养老服务体系的重要组成部分，旨在保障经济困难的失能老年人能有效获取基本养老服务，其不仅补齐了社会养老服务体系短板，极大地保证了社会养老服务体系功能与价值的完整性，也有力地推动了养老服务行业的繁荣发展。然而，现阶段社会主要矛盾发生了重大转变，国家强调高质量发展的时代主题以及全面建设社会主义现代化强国的时代任务。在这样的现实背景下，我国的养老服务进入了矛盾凸显期和转型机遇期，即养老服务领域存在“老年人对美好晚年生活的向往与养老服务供给不平衡不充分”的主要矛盾（白维军，2019），而养老服务高质量发展是化解这一矛盾的必然选择（杨翠迎、刘玉萍，2021）。助推养老服务高质量发展的一个重要路径就是以高质量发展的内涵指导养老服务领域内的各项制度进行升级和优化，其中一项就是养老服务补贴制度。因而，对当前养老服务补贴制度展开系统研究，探索其实现高质量发展的路径，是实现整个养老服务领域高质量发展的题中应有之义。

自养老服务补贴制度实施以来，学者们对其制度缘起、制度设计、制度定位进行了一系列的探讨。在制度缘起方面，董亚红（2014）认为居家养老服务补贴是我国养老服务补贴制度的起源，补贴制度最初覆盖的人群主要是居住在家的城镇“三无”老人和农村五保老人，旨在保障贫困居家养老老年人的养老服务需求，但后期也覆盖了居住在机构中的老年人。在制度设计方面的研究，主要集中于对养老服务补贴制度的准入门槛、补贴方式等的讨论。对于准入门槛，当前政策一般考察两个方面，一是老年人的经济状况，二是老年人的失能程度，但不同地区的侧重点不同（张晖、王萍，2013；江海霞、史胜安，2017）。此外，“取消身体评估或经济评估”的争议，在制度的发展过程中一直存在（桂世勋，2017）。对于补贴方式，现阶段较为主流的做法为直接补需方，即将养老服务补贴券发放给老年人，老年人凭券享受养老服务（董亚红，2012）。当前学者们对养老服务补贴制度的定位仍未达成一致，有学者认为现行养老服务补贴制度是“补服务”而不是基本生活保障，是福利性服务而不是救济性服务，应该属于社会福利范畴（董红亚，2020）；也有学者认为养老服务补贴起到的是“兜底”作用，具有社会救济的特性（桂世勋，2017）。上述文献虽对养老服务补贴制度的缘起、发展进行了多角度的探讨，但系统性还不够，也尚未从高质量发展的角度对养老服务补贴制度进行新的审视，在促进该制度转型与升级等方面的研究还有待深入。

当前养老服务正处于发展转型的关键时期，养老服务补贴制度的高质量发展是推动社会养老服务成功转型的重要力量，也是保障困难失能老人获得充分、舒适养老服务，提升这一群体安全感、获得感、幸福感的必然选择。到2019年4月，全国建立养老服务补贴制度的省份已达30个，但大多数省份是将养老服务补贴融入到失能老人护理补贴、高龄津贴等政策中，仅有北京、上海、浙江等13个省份的养老服务补贴是以较为独立而全面的制度政策形式存在的（仙蜜花、仇雨临，2021）。其中，由于上海市较早地步入老龄化社会，促使其于2004年就在养老服务领域做出了关于养老服务补贴制度的首创设计，并在后续实践中自主研究了配套的统一需求评估体系，而在2017年长期护理保险政策实施后，上海市更是在两者的衔接上做了创新性探索。可见，上海市的养老服务补贴制度积累了较多的运作经验，具有极强的独特性和代表性。基于此，本文将深入诠释养老服务补贴制度高质量发展的必要性与内涵，并以上海市为研究案例，在系统总结养老服务补贴制度的发展历程、深刻把握该制度实施现状的基础上，考察该制度实施质量，剖析该制度发展存在的问题，为其实现高质量发展提出对策和建议，以期为全国各地发展养老服务补贴制度提供一定的经验借鉴，助推我国养老服务高质量发展目标的实现。

二养老服务补贴制度高质量发展的必要性及其内涵

（一）养老服务补贴制度高质量发展的必要性

1.养老服务高质量发展的客观要求。当前我国整体发展转型处于关键时期，养老服务也必须实现发展转型与质量提升（杨翠迎，2020），因而养老服务选择走高质量发展道路既是在新时代社会矛盾转型背景下的必然选择，也是全面建设社会主义现代化强国的要求（杨翠迎、刘玉萍，2020）。这就要求涉及社会养老服务建设的各项制度也应坚持走高质量发展道路。养老服务补贴制度因其承担着对困难老年群体享受养老服务的兜底支付保障责任，是社会养老服务体系不可或缺的部分，因而，养老服务补贴制度也应进入高质量发展阶段，与其他制度相辅相成，共建高质量社会养老服务体系，为老年人提供安全、有效、完备的服务保障和支付保障。

2.应对当前社会主要矛盾变化的必要支持。现阶段养老服务领域存在的主要矛盾是老年人对晚年美好生活的向往与养老服务不平衡不充分之间的矛盾（白维军，2019），一个直观的表现就是养老服务供给结构失衡、分布不均，特殊、困难老年人难以充分体验高质量养老服务。养老服务补贴制度旨在保障特殊困难老年人的养老服务需求，是化解养老服务领域主要矛盾的重要制度。因而，养老服务补贴制度必须坚持高质量发展的理念，实现功能升级和效能提升，为更多老年人及其家庭带来福利，帮助老年群体获得充分的养老服务，以化解现阶段养老服务领域的主要矛盾。

3.养老服务补贴制度本身改革的必然选择。自养老服务补贴制度建立以来，该制度运行总体稳健，保障范围和待遇水平不断升级，切实为老年群体提供了养老服务保障。然而，养老服务补贴在新时代受到了来自制度内外一些因素的影响，出现诸如补贴对象不完全、服务项目不匹配、管理低效等问题。同时，当前医养结合不断普及，长期护理保险扩大了试点范围，作为社会养老服务体系中另一重要的支付保障制度，长护险不可避免地与养老服务补贴制度发生交叉与缠绕，带来许多管理问题，抑制了养老服务补贴制度的功能发挥。而要解决上述问题，使养老服务补贴制度走上高质量发展道路是必然的选择。只有实行高质量的发展模式，才能优化养老服务补贴制度管理，弥补其存在的漏洞，增强其补贴供给能力，平衡与其他制度的关系，实现该制度的稳定、可持续发展。

（二）养老服务补贴制度高质量发展的内涵

“十四五”时期，我国养老服务进入高质量发展阶段，作为该领域重要的制度，养老服务补贴制度必然也要走上高质量发展道路，从而赋予了养老服务补贴制度更深刻的时代内涵。

第一，制度功能完备，运行高效。高质量意味着养老服务补贴制度的功能应是充分和完备的，制度的管理应是精准和科学的。首先，制度的服务范围广泛且内容丰富，能切实关注到老年人及家庭的养老需求，并做好分类管理工作，实现养老服务供需的结构性匹配，使老年人获得符合其实际需要的补贴与养老服务。其次，制度运行具有较高的效用性，可以降低养老服务制度资源的错配与福利的漏损，能有效惠及需要帮助的老年群体，为老年人获得养老服务提供有效的支付保障，提高老年人的获得感、体验感和幸福感。

第二，制度具有广泛的公平性。养老服务补贴制度作为兜底性的救助制度，旨在为特殊困难老年人搭建服务保障和支付保障网络。但随着时代的发展，老年人面临的困难情况变得多样化和复杂化，出现诸如老年人的子女也已成为老年人、相对贫困凸显、多维贫困并存等问题。养老服务补贴制度应能精准识别出新增的困难以及亟须养老服务补贴制度兜底的老年人，并将该类群体全部纳入制度范围，做到应保尽保，为社会带来广泛的公平。

第三，制度具备较强的可行能力。可行能力是养老服务补贴制度高质量发展的一个突出特征，而制度不断优化升级以及社会资源的适配是保障制度可行能力的前提。这就要求养老服务补贴制度能契合现有制度体系，具备升级和优化的能力，其补贴水平和服务内容能适应时代的发展规律，与各经济发展阶段下社会可支配资源的承受能力相匹配，既不落后于现行经济社会发展水平，也不超越时代的现实需求，确保该制度持续、稳定、健康运行，为养老服务高质量发展持续助力。

三养老服务补贴制度的发展历程及现状：上海实践

研究养老服务补贴制度高质量发展，应基于对该制度发展历程的回顾及现状的分析。上海市养老服务补贴制度始建于2004年，历时较长，覆盖面较全，是我国各地养老服务补贴制度发展的典型代表，研究上海市养老服务补贴制度能为全国各地养老服务补贴制度发展提供有益借鉴。因此，下文对上海市的这一制度实践过程展开分析。

（一）上海市养老服务补贴制度发展历程

在近20年的发展中，上海市养老服务补贴制度经历了以下三个阶段（见图1）。

图 1 上海市养老服务补贴制度发展历程

1.起步形成阶段（2004—2008年）。2004年上海市民政局、原劳动和社会保障局、财政局印发了《关于本市实施社区助老服务项目的试行办法》（沪民福发〔2004〕7号），标志着上海市养老服务补贴制度的正式建立。该政策的助老对象为全体居家老年人，制度建立的初衷主要有两个：一是为居家老人提供必要的生活护理和相关服务；二是为大量失业、协保、农村富余劳动力就业开辟新的就业渠道。2005年到2008年上海市政府出台了系列政策文件，调整了养老服务补贴的对象和范围，使得养老服务补贴制度的框架基本形成。该制度自建立以来发挥了扩大就业渠道、保障困难老年人获得养老服务的积极作用，且制度延续性极好，并在后来的发展中得到了不断完善。

2.规范发展阶段（2009—2016年）。经过了第一阶段的发展，养老服务补贴制度已初具规模，惠及一定数量的困难老年人，但其不规范性也逐渐显现。为进一步规范该制度，2009年上海市民政局发布《关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》（沪民福发〔2009〕26号），明确指出老年人享受养老服务补贴制度应通过养老服务需求评估，并以此确定老年人生活照料等级；评估工作由具有资质的养老服务评估员实施，使用全市统一印制的《上海市养老服务需求评估表》。这标志着养老服务补贴制度进入了规范发展阶段。

3.变革衔接阶段（2017年至今）。在国家大力推进长护险试点背景下，上海市于2017年发布了《关于本市长期护理保险试点区养老服务补贴政策相关事项的通知》（沪民老工发〔2017〕6号），以徐汇区、普陀区、金山区为核心开启了面向全市的长护险试点，养老服务补贴制度随之进入与长护险衔接的变革阶段。在试点地区，对于身体状况评估等级为2—6级、既可以享受长护险又可以享受养老服务补贴的老年人，在要求其享受的两项制度待遇之和与原有养老服务补贴待遇相同的原则下，对他们的养老服务补贴待遇做出调整，从而降低了这类人群的补贴金额，使得养老服务补贴金额呈现了“倒T”形，即身体状况评估等级越高，养老服务补贴制度补贴金额反而越少。2018年《上海市老年照护统一需求评估及服务管理办法》（沪府办规〔2018〕2号）开始实施，统一需求评估成为了养老服务补贴制度和长护险共同的“守门人”，养老服务补贴制度也进一步调整为对长护险试点未覆盖的困难老年人群和未涵盖的服务项目予以兜底保障，截至2021年，上海市养老服务补贴的覆盖人群和补贴标准如表1所示。

（二）上海市养老服务补贴制度运行情况

1.养老服务补贴制度覆盖范围和补贴水平。长护险实施之前，上海市养老服务补贴制度的覆盖范围和补贴水平基本稳定，略有上升；长护险实施之后，补贴覆盖范围和补贴水平都略有下降（见图2）。这主要是由于两项制度捆绑，养老服务补贴制度转变为补充制度，失去了制度的独立性，使得该制度的保障功能逐渐下降。

图 2 2014—2020年上海市养老服务补贴人数、补贴总金额及人均补贴金额

注：数据来源于上海市民政局历年统计数据。

2.养老服务补贴制度覆盖对象特征。从经济特征来看，低收入老年人是养老服务补贴制度主要保障对象，但被制度覆盖的低保老年人和年满80周岁且月收入低于上年度城镇企业月平均养老金的老年人的数量逐年下降（见表2）。出现上述状况的原因主要有：一是随着社会经济的发展，老年人收入提高，低保老年人的数量在下降；二是长护险实施以后，年满80周岁且月收入低于上年度城镇企业月平均养老金的老年人中，需求评估等级为2—6级的老年人只能获得长护险保障，不能再领取养老服务补贴，基于政策的调整使得这部分老年人的数量逐渐减少。

从居住特征来看，上海市养老服务补贴制度的覆盖对象主要为居家及社区老年人，机构老年人获得补贴的人数相对较少（见表3）。多年的统计数据显示，享受养老服务补贴的老年人中，社区及居家老年人占比在87%左右，而机构老年人占比在13%左右，且这一比例较为稳定。以2020年为例，获得养老服务补贴的有57 807人为社区及居家老年人，仅有8 203人为机构老年人。上海市养老服务补贴制度覆盖对象的居住特征，一方面与上海市养老服务“9073”格局有关，上海市绝大多数的老年人仍是居家养老；另一方面，机构老年人的比例低，也与机构老年人一般来说身体失能程度高于社区及居家老年人，而该类老年人更容易获得长护险的补贴有关。

从身体健康特征来看，上海市养老服务补贴制度的覆盖对象在2018年之前以评估等级为轻度/1级的老年人为主，2018年之后，评级为中度/2—4级老年人数量超过了轻度/1级，评级为重度/5—6级的老年人数量也有所上升（见图3）。可能的原因在于长护险试行后，养老服务补贴制度与长护险采用相同的统一需求评估系统，尤其是统一需求评估标准已更新到2.0版本，改变了原有评估体系下不同照护等级老年人的人数格局。

图 3 不同照护等级领取服务补贴老年人数量（人）

四养老服务补贴制度的质量考察

通过对上海市养老服务补贴制度发展历程的回顾和运行状况的分析，不难发现，该制度自建立以来运行较为稳健，向老年人提供了保基本、兜底性的养老服务，使经济困难的失能老年人能够获得最基本的养老服务。然而，近年来随着实施政策和管理办法的调整，尤其是长护险的实施使养老服务补贴制度的功能和运行受到较大冲击。下文将结合养老服务补贴制度高质量发展的内涵及要求，对该制度运行质量进行考察并总结其当前存在的问题。

（一）养老服务补贴制度的完整性遭到破坏

自长护险实施以来，管理部门出于推进长护险及实现制度兼容的考虑，将长护险与养老服务补贴制度通过统一需求评估连接在一起，但从制度属性来看，现行养老服务补贴制度是社会救助性质的制度，而长护险属于社会保险性质的制度，二者应相互独立，且各有自己的特定功能。然而，实践中，两项制度“捆绑运行”致使二者边界不清晰，养老服务补贴制度被动调整，其制度完整性受到严重冲击。具体表现在：

第一，养老服务补贴待遇水平变相降低。长护险实施之后，政策上要求同时享受长护险与养老服务补贴的老年人，其享受的总待遇应与原有的养老服务补贴待遇相同。从政策面上看，这类老年人获得的总待遇并未减少。然而在实践中，参加长护险会产生一部分保险缴费成本，这在一定程度上使得困难老人实际享受的养老服务补贴待遇相对降低；同时，参加长护险使得获取养老服务补贴的程序变得复杂，无形中增加困难老年人的时间成本和资金成本；加上现行长护险服务并不一定能够满足老年人的实际需要，由此变相地使得老年人享有的总待遇水平有降低的可能。

第二，养老服务补贴待遇出现异化。当前不同等级老年人享受服务待遇的变化大体有以下两种：一是统一需求评估结果为0级的老年人不能享受养老服务补贴，但实践中由于长护险政策收紧，致使统一需求评估变得严格，部分老年人评估结果由1级变为0级，导致这部分老年人被排除在养老服务补贴制度之外；二是评估等级在2—6级的失能老年人，同时会获得长护险保障，但受制于总待遇控制，他们享受的养老服务补贴相对减少了，且养老服务内容出现了变化，降低了老年人满意度。这也导致不少老年人为获得原有养老服务补贴而在统一需求评估时逆身体状况强行活动，如卧床老人强行坐起或站立等，以期降低评估等级。

第三，服务内容和服务时长得不到保障。原民政系统的养老服务补贴制度提供的服务范围广、时长足，老年人不仅可获得充足的服务，而且与服务人员大多能建立良好的感情，精神慰藉功能也得以体现。但在长护险试行后，两项制度并行，养老服务补贴制度内容调整，而长护险的服务内容以护理服务为主，生活照料类服务也仅限于与身体接触类服务，导致部分老年人获得的养老服务很难契合自己的真实需要，服务时长也相对减少，制度的保障功能被弱化。

(二) 补贴标准缺乏稳定的调整机制

第一，调整周期不稳定。回顾养老服务补贴制度发展历程可以发现，在2017年之前，养老服务补贴制度主要是调整覆盖人群的筛选标准及补贴金额，调整幅度较小。2017年长护险试点后，为了与长护险形成衔接，养老服务补贴制度从待遇给付标准、服务范围、评估办法等方面进行了较大的调整，而且常常表现为临时性、被动性地调整，缺乏稳定的周期和机制，这给该制度的持续发展带来不确定性影响。

第二，缺乏自动调整机制，无明确的调整方向。自动调整机制是指当制度中的某一因素变化达到一定程度或者数量时，自动触发机制的调整。自动调整机制使制度能够随着实施条件的变化及时做出反应，有利于减少制度调整成本，调整后制度的推行阻力相对较小。当前养老服务补贴制度涉及的标准有两个关键要素，一是纳入补贴范围的老年人的资格筛选，目前主要的筛选依据为老年人的困难情况和照护等级；二是补贴金额，目前确定的是分类按级补贴的方式，补贴的金额通过不同类别服务对象所对应的服务量乘以服务单价得出。养老服务补贴制度作为针对特殊人群的制度，其覆盖人群会随着社会的进步和经济的发展发生较大的变化，补贴的金额也应该随着市场上养老服务及其同类服务价格的变化而相应变化。然而，由于缺乏自动调整机制，养老服务补贴制度难以实现上述过程，调整方向不明确，其调整均为各部门协商作出，并被动地配合长护险调整，导致调整后的制度在执行中面临一定阻力。

(三) 申请机制不畅，监管有效性不足

第一，养老服务补贴申请等待时间过长，影响老人享受服务的及时性。目前申请养老服务补贴需要老年人同时满足经济审核和身体评估条件，而且两个评估的管理权分属于民政部门和医保部门，存在较高的对接成本。老年人从提交申请到获得“申请是否通过的结果”需要等待两个半月到三个月的时间，导致出现有的老年人拿到评估结果但还未享受服务就去世的现象。申请等待时间过长，不仅制约了养老服务补贴发放的及时性，也影响了老年人享有基本养老服务的权益。

第二，养老服务质量监管难以做到精准化。当前对于上门养老服务的监管主要是通过养老护理员签到、打卡以及老年人的事后评价签字确认来综合衡量养老服务人员的工作质量。然而，由于上门服务工作的特殊性，养老服务的质量难以被准确衡量，且实践中始终存在服务重复打卡、代签，甚至发生服务内容失真等情况，从而不仅影响养老服务的质量，也难以确保基本养老服务能够真正提供到位。

(四) 制度覆盖范围过窄

现行养老服务补贴制度的补贴对象集中于经济收入水平较低的失能老年人，但在新的历史阶段，一些特殊老年人面临的养老困难凸显，是当前养老服务高质量发展需要重点保障的对象。根据调研，有待于养老服务补贴覆盖的特殊老年人群体主要包括以下几类：第一，90岁及以上老年人，特别是90岁及以上的独居老年人。当前，身体评估为0级的90岁及以上老年人未纳入制度补贴范围，但这类老年人即使无失能情况，生活自理能力也非常弱，现行评估体系未充分考虑这些特殊情况，导致此类人群被排除在养老服务补贴制度之外。第二，有特殊贡献的老年人。结合实践部门的经验和做法，高质量养老服务补贴制度应保障有特殊贡献的老年人，如参加抗美援朝战争的老战士，但当前制度并未考虑此类老年人。第三，一些临近60岁的低保、低收入的大病人群。此类人群是“准老年人”，且存在现实困难。对于这类人群，可适当放宽年龄条件限制，从而让福利惠及更多人群。第四，子女患有重大疾病或子女残疾的老年人。这些老年人不仅需要照顾自己，还需要照顾子女，应考虑将这类老人纳入补贴范围，缓解他们生活和心理上的困难。

五促进养老服务补贴制度高质量发展的对策建议

(一) 明确制度定位和属性，逐步扩大养老服务补贴范围

随着社会主要矛盾的转变，老年人面临的困难不再是简单的经济困难，而是多重复杂问题的叠加，诸如高龄孤寡、相对贫困、多维贫困等，因此，迫切需要养老服务补贴制度转型与升级。根据高质量发展的要求，养老服务补贴制度应保证广泛的公平，不仅要确保经济困难群体对基本养老服务的支付能力，也要逐步扩大制度覆盖范围，使得更多老年人能够分享社会发展成果。基于此，应在完善已有社会救助性补贴制度的基础上，通过覆盖人群的扩展，实现适度的普惠，使该制度具备社会救助性和社会福利性双重特征。

社会救助性质的养老服务补贴应以特困老年人为兜底保障对象，即低保老年人、低收入老年人、80—89岁养老金低于平均数的老年人、子女或配偶重病的老年人、临时性困难的老年人等；社会福利性质的养老服务补贴要对符合一定年龄条件、一定特定条件的老年人给予相应的服务补贴，包括90岁及以上高龄老年人、失独家庭老年人、独居\纯老老年人、军属\退伍兵老年人、有突出贡献老年人等，帮助其改善和提高老年生活质量。高质量养老服务补贴制度的核心要件详见表4。

(二) 进行政策调整，将养老服务补贴制度纳入养老服务支付体系的整体框架进行顶层设计

养老服务补贴制度是对特殊困难老年人所享受的养老服务进行兜底支付，与基本养老保险、基本医疗保险、长护险以及其他相关的津贴、补贴等共同构成养老服务支付保障体系。养老服务补贴与每一个支付制度均有关联，要么互补、要么衔接，共同为老年人提供支付保障。因此，从长远看，需要将养老服务补贴纳入养老服务支付体系的整体框架进行顶层设计，应根据老年人的实际需要，在保证制度完整性的前提下，探索制度之间的待遇梯度关系，规范各项制度在应对养老问题中的责任边界，列明养老服务补贴制度的支付清单，使之不与其他制度之间产生遗漏、重叠和摩擦的情况。同时，要明确养老服务补贴是保障困难老年人获得养老服务的底线，建立起养老服务补贴制度的待遇调整机制，确保该制度能在其他支付制度没有覆盖的领域，长期稳定地发挥保障功能，以起到防止或弥补遗漏的作用。

(三) 尽快理顺养老服务补贴的申请机制

现行养老服务补贴制度在实施过程中存在诸多问题，其中最大的问题为补贴的申请机制不畅通、障碍多等问题。解决这些问题，应从以下三方面着手：

一是剥离统一需求评估申请与长护险申请的黏连关系，使老年照护统一需求评估回归为基本养老服务享受的“守门人”本位，凸显长护险与养老服务补贴两项制度的相对独立性。也就是说，老年人申请老年照护统一需求评估，不应受制于任何附带前置条件，对有关“凡是申请统一需求评估必须先申请长护险”的规定应尽快破除。

二是优化申请补贴及评估程序。在老年人提出养老服务补贴申请后，由服务大厅进行部门联动，一方面向统一需求评估机构发送申请人相关信息，以帮助其办理需求评估申请，由需求评估机构主动联系申请人，预约上门评估时间；另一方面向经济核对中心发送相关信息，帮助其对老年人的经济状况进行核对。在获得需求评估结果及经济核对结果后，由受理大厅一站快捷地给老年人反馈是否通过补贴申请的最终结果，并同时为老年人办理相关补贴服务。

三是简化自证信息。对于福利性补贴对象范围，不需要进行需求评估和经济状况核对，只需要老年人提供相应的身份证明信息即可。凡是能够通过部门协作获取的信息，应不必向老年人索要，以减少老年人提供证明的繁琐手续。

(四) 做好养老服务补贴制度与长护险的衔接工作

前文的分析表明，养老服务补贴制度现阶段面临的核心问题，很大程度上与长护险的缠绕有关，因而应尽快做好二者的衔接工作。

第一，应厘清养老服务补贴制度和长护险的主管部门以及各自的保障对象。从制度的本质属性出发，明确二者的所属部门，减少二者的交叉管理，防止各职能部门间的政策互相扯皮，甚至出现服务供给通道紊乱的现象。养老服务补贴制度应由民政部门负责，体现政府托底保障和福利功能；长护险属于社会保险，由医保部门负责，对其采取保险机制而非社会救助或社会福利机制。

第二，要对两种制度进行功能配对设计和服务对象识别，确保二者保障对象的相对独立性。如对于需求评估等级在2级及以上的养老服务补贴对象，应给予其享受服务项目的选择权，使其可以在养老服务补贴制度与长护险服务项目中做出自由选择；对于放弃长护险服务项目的老人，可以为其提供足额的养老服务补贴服务，确保其待遇不降低。

第三，应明确长护险和养老服务补贴制度的项目范围。长护险覆盖参加该保险的老年人的全部照护服务项目，而养老服务补贴制度覆盖通过需求评估后符合条件的家庭经济困难老年人的养老服务项目。同时，对于养老服务补贴涉及福利性补贴的部分，由养老服务补贴制度提供基本的服务项目清单，供老年人选择，以此增强制度供需结构性匹配。

养老服务补贴制度是基本的安全网和惠民制度，其向高质量发展是必然趋势，也是养老服务补贴制度转型与升级的重大契机，更是民心所向的帕累托改进。正因为如此，国家更应该重视梳理和评估现有养老服务补贴制度政策，鼓励各地充分汲取制度先行、创新力强地区的经验与做法，扬长避短，加快探索养老服务补贴制度由社会救助模式向社会救助与社会福利结合模式的转型和升级，不断完善管理办法与制度功能，以此实现养老服务补贴制度高质量发展，提升该制度的生命力和再分配的作用效果，促进实现基本民生保障普惠均等的目标。

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