美国对乌军援的虚与实：中期选举前后会有什么变化？
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
距离2月24日俄乌武装冲突爆发已经过去了8个多月，前线战事仍没有丝毫停息的迹象。随着俄罗斯总统普京于9月底宣布开始“局部动员”，以及俄乌境内多处关键民用基础设施遭到摧毁，冲突迅速呈现出升级扩大的趋势。自9月中旬开始，乌克兰军队在东部地区发动了数次大规模反攻，高调展示了美国援助的“海玛斯”火箭炮系统等武器所发挥的作用；与此同时，随着乌克兰各地基础设施更加频繁地遭到俄方巡航导弹和自杀式无人机的攻击，美方向乌克兰移交先进防空系统也已提上日程。无论是在乌克兰战场前线，还是在中期选举选战前沿，美国军援扮演的角色都愈发引人注目。
01
军援框架：至今为止美国提供了多少
今年5月底，美国国会以压倒性多数通过了新的援乌法案，总价值接近400亿美元。《华盛顿邮报》报道称，这是美国近20年来金额最大援的助计划，涵盖了军事援助、经济重建、人道主义救援等多个领域。在这一大背景下，美国加大了对乌援助的力度，其半年来的对乌军事援助更是达到了新的巅峰。
据美联社报道，五角大楼于10月28日宣布向乌克兰追加价值2.75亿美元的军事援助。至此，拜登政府已累计向乌克兰提供了约185亿美元的军事援助，其中约179亿美元是在今年2月24日冲突爆发以来提供的，这一数字几乎相当于乌克兰2019-2021三年军费的总和。除美国外，已有超过50个盟国向乌克兰提供了共计130亿美元的军事援助。
一名美国志愿者在教乌克兰士兵使用“标枪”反坦克导弹，来源：《纽约时报》
这些军事援助将通过多种框架或渠道落实，其中最主要的是“总统资金动用权”（Presidential Drawdown Authority ,PDA）。根据美国《对外援助法》(Foreign Assistance Act, FAA) 第 506(a)(1) 条，这一权力允许总统在不经国会批准的情况下，从美国军事库存中调用物资直接移交给受援国。美国国会研究服务处的报告显示，自2021年8月以来，拜登共行使了24次总统资金动用权，为乌克兰提供了总计价值近110亿美元的军事装备和物资。这也是美国运送援助物资最快的渠道，根据美国国务院的说法，军援物资能够在数日之内就运抵前线。
除此之外，美国向乌克兰提供军事援助的另一重要框架是“乌克兰安全援助倡议”（Ukraine Security Assistance Initiative, USAI）。这一倡议由美国政府在2014年克里米亚事件后主导发起，旨在通过专项基金为乌克兰采购军事装备。与“总统资金动用权”不同，乌克兰在这一框架下获得的武器是由专项基金采购的新装备，而非从美军库存中获得的现成装备，因此，这批援助抵达时间更长，提供方也由美国政府变成了美国国内的大型军火集团。据《纽约时报》报道，自2016年至2021年，乌克兰已通过该框架下的基金采购了总价值约13亿美元的军事装备，包括狙击步枪、夜视仪、火箭筒等单兵装备，以及反炮兵雷达、巡逻艇等重装备。今年8月24日，拜登在冲突爆发半年之际表示，将在该援助倡议框架下为乌克兰提供30亿美元，供其购买新的军事装备。拜登表示，这是美国迄今向乌克兰提供的最大的单笔援助。《纽约时报》曾分析称，不同于直接从美军库存中调拨军援这类紧急措施，此举标志着美国正努力建设一种“可持续”的军援模式，帮助乌克兰增强战力，取得胜利。美国国务院称，截至10月底，已有价值9.5亿美元的军事装备通过这一框架运抵乌克兰。
在这两个主要的军援框架之外，美国还通过多个双边或多边援助框架持续向乌克兰提供军事援助。包括旨在提高乌克兰及周边国家军事实力的“外国军事融资计划（Foreign Military Financing ,FMF）”，由国务院和国防部联合发起的“全球安全应急基金（Global Security Contingency Fund ,GSCF）”，批准盟友将美制装备移交给乌克兰的“第三方物资移交计划（Third Party Transfers , TPT）”，批准将美军“超额武器”提供给他国的“超额国防用品计划（ Excess Defense Articles, EDA）”等。这些援助框架大多在2021年甚至更早就已经设立，在今年2月冲突爆发后其援助金额迅速膨胀，为乌克兰提供了大量军事物资。
一名乌军士兵在操作美国援助的“毒刺”便携式防空导弹，来源：《纽约时报》
02
武器清单：至今为止美国提供了什么
在多样化的援助框架之下，乌克兰从美国及其盟国处获得了大量急需的军事装备。据美国国务院官网于10月28日发布的事实清单，截至目前，美国向乌克兰提供或承诺的主要装备包括但不限于：接近10万套单兵武器和装备，超过6万套/发“毒刺”、“标枪”等便携式导弹，1500套“陶”式导弹，上千套战术无人机系统，接近200门155mm和105mm榴弹炮以及近30万发配套炮弹，38台“高机动火箭炮系统”（即HMARS“海玛斯”）和弹药，数百辆M113装甲运兵车，数百辆装甲高机动多用途轮式车辆（即HMMWV“悍马”）和MAxxPro防地雷伏击车，数百辆后勤和牵引车辆，8套“国家先进地对空导弹系统（NASAMS）”和弹药，20架曾服役于前阿富汗国民军的米-17直升机，超过100台各型各类雷达，数十艘巡逻艇，以及侦察、后勤、电子战、卫生设备。
10月14日，美国国务院官网统计的援乌武器清单（部分）
除此之外，截至9月初，美国盟国交付给乌克兰的武器包括但不限于：10台M270远程多管火箭系统，178门牵引和自行火炮系统以及近10万发配套弹药，近25万套/发便携式反坦克导弹，359辆坦克，629辆装甲运兵车和步兵战车，8000余枚便携式防空导弹和数百架无人机。这些援助主要来自西欧和东欧的北约成员国，有的是英、法、德等传统北约强国的现役型号，有的则是波兰等前华约成员国的苏制武器及其改型、更符合乌克兰军队的装备习惯。
海马斯火箭系统（HIMARS），来源：洛克希勒马丁公司
值得注意的是，美国庞大而复杂的军援物资中并未包含多少重型武器，特别是主战坦克、自行火炮、步兵战车、野战防空系统等在野战中至关重要的主战装备，更没有囊括巡航导弹、弹道导弹等乌克兰急缺的远程打击武器。乌克兰目前获得的300余辆主战坦克基本是波兰和捷克援助的苏制T-72系列和波兰自制的PT-91系列坦克。在开战之初遭受重大打击的乌克兰海、空军更没有收到任何主要装备援助，年初甚嚣尘上的援助乌克兰米格-29战斗机的消息也没有了下文。
波兰自研的PT-91系列主战坦克是目前乌克兰主要获得的野战装备援助。来源：波兰国防部
由是观之，即使美国及其盟国在3月初基辅、哈尔科夫等重要城市形势紧张，乌克兰整体处于守势的情况下，通过提供便携式导弹、单兵装备以及关键情报信息等方法帮助乌克兰稳住了战线，那么在双方攻守态势可能互换的情况下，仅仅靠目前的军援数量难以支撑乌克兰军队的战略意图。虽然包括“海玛斯”火箭炮系统在内的少数外援武器在东部战线上大放异彩，乌克兰军队自9月以来的多次行动也获得了不俗战果，但仅仅依靠几种总数在两位数以内的关键装备注定无法改变战争的天平。更何况，长期使用苏制装备的乌军需要进行换装和训练，即使西方援助的重装备立马到位，也无法在短时间内发挥出立竿见影的作用。因此，要想进一步扩大反攻的战果，在战场上抢夺主动权，乌克兰亟需美国及其主要盟国做出规模更大、数量更多的军援承诺。
03
经济账：如此军援是否可持续
对于美国及其欧洲盟国而言，继续支持乌克兰对抗俄罗斯几乎是不会改变的策略，但这种“支持”要如何落实在军援上，则需要在政治和经济上精打细算。
首先需要解决的是相对简单的数学问题，即美国及盟国的军事装备储备是否够用。CNBC在报道中援引一位军事分析师的话表示，在和平时期，为了削减预算，西方国家往往会缩减本就非常昂贵的军备制造规模；更何况，军备生产需要熟练的劳动力和丰富的经验，但这些东西多年来在西方制造业一直供不应求。欧盟负责外交事务和安全政策的高级代表何塞普·博雷尔 (Josep Borrell)在9月初表示：“我不会说大多数（欧洲北约）成员国的军事储备完全耗尽了，但至少在很大程度上已经耗尽了。” 北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格也已于九月初召开了北约武器主管特别会议，讨论补充成员国武器库存的方法。
而在大洋彼岸的美国，这一问题同样令人担忧。美国国防大学副教授兼高级军事研究员戴夫·德·罗切斯（Dave Des Roches）表示，在美国军事工业中，和平时期155毫米榴弹炮（目前乌克兰主要使用的远程重型火炮）炮弹的年产量约为30000发，但这一数字仅仅是乌克兰军队两周的消耗量。CNBC在报道中表示，包括155毫米榴弹炮弹在内的很多军需物资已经到了“美国能够提供的极限数量”。前美国海军陆战队上校、战略与国际研究中心高级顾问 坎西安表示：“美国自己也需要维持库存以应对其他可能的战争…某些军需品需要被囤积起来，预防在台湾或南海可能发生的冲突；而陆地装备的储存则主要为应对朝鲜半岛局势。”
由英国军火集团BAE设计制造的M777超轻型榴弹炮大大增强了乌军炮兵的实力。来源：CNBC
扩大军事工业的产能似乎成了唯一的办法，但这一决定远没有看上去那么轻松。战略与国际研究中心的报告显示，并非所有武器的生产线都处于随时可以运作的状态，一些生产线早已关闭或者半关闭。例如，对乌克兰炮兵至关重要的M777超轻型榴弹炮的产线已经关闭，而在乌克兰被大量消耗的“毒刺”便携式防空导弹的生产线也处于半关闭状态。
对于军火工业而言，是否以及如何扩大产能也是一笔重要的经济账。前文提到，除了直接移交美军库存装备以外，美国援乌的另一主要方式便是利用专项基金向军火商购买新的武器，换言之，几十亿的援助款最终还是落入了军火商的口袋里。但根据战略与国际研究所的报告，对于军火商而言，重启生产线和扩大产能需要巨大的资金和时间成本，如果激增后的产能政府无法消化，军火企业将面临损失，考虑到这些武器大部分并非美军未来急需的先进型号，此类事件发生的可能性并不算低。因此，军火商是选择立即扩大产能以解决乌克兰的燃眉之急，还是选择更具经济理性的方式继续“细水长流”，仍不是一句简单的“是”与“否”能够决定的。就算军火商同意立即扩大产能，这批新的援助武器在最终抵达乌克兰前线前还要经历漫长的过程：以前线大量消耗的“标枪”便携式反坦克导弹为例，为每枚导弹提供化学品和计算机芯片的众多供应商无法全部加快速度，招聘、审查和培训新的工人也需要时间。CNBC在报道中表示，美国可能需要一到四年的时间才能显著提高整体武器产量，但乌克兰前线士兵真的等的了那么久吗。
04
政治账：作为两党政治议题的对乌军援
除了直观的经济账以外，对乌援助也不可避免地成为党派政治中重要的争议点。尽管两党在对乌援助的大方向上维持一致，但涉及援助计划的具体安排时，仍不可避免地出现了分歧。早在国会对5月那份总价值400亿的对乌援助计划进行时，就有57名众议员和11名参议员投下了反对票，他们全部来自共和党。密苏里州参议员乔什·霍利（Josh Hawley）在推特上表示，“我们在乌克兰援助上花费400亿美元，超过了欧洲国家援助总和的三倍，这不符合美国的利益…这一计划忽视了美国（边境）的优先事项，让欧洲国家占了便宜…并且缺乏有效监督。”他补充道：“这不是孤立主义的观点，这就是民族主义的视角：优先考虑美国的安全和美国的利益。”
前总统特朗普也公开为这一立场站台。在5月的援乌计划表决通过后，特朗普通过“拯救美国政治行动委员会（Save America PAC）” 发表声明称：“民主党又给乌克兰送了400 亿美元，但美国的父母甚至难以养活他们的孩子…这真令人难以置信，在 2022 年，美国家庭无法为孩子买到婴儿配方奶粉。那些孩子患有严重过敏症并需要配方奶粉的家庭正处于更加绝望和可怕的困境中。”
一名乌克兰老人走过被战火摧毁的房屋。来源：路透社
距离冲突爆发已经过去八个月，乌克兰已经基本度过了最危险的时刻，随着美国民众对此事的热情逐渐消退以及中期选举的临近，如此慷慨的援乌计划在美国国内已经显得不那么理所当然，皮尤研究中心10月的民调显示，有20%的受访者表示美国给乌克兰提供的援助过多，这一比例远高于3月份的7%。与此同时，两党之间甚至党派内部对援乌计划的分歧进一步升级。
《防务新闻》在报道中将上述与特朗普持类似“孤立主义”看法的共和党人与“建制派”共和党人区别开，后者对援乌计划的态度更加摇摆不定，其主要关注点在于援助资金配置的合理与否，以及是否受到了有效监督。众议院少数党领袖麦卡锡在采访中表示，在经济衰退的大背景下，即使乌克兰很重要，（大力援乌）也不应是政府唯一该的事情，同时，援乌计划也不能是一张空白支票。与之不同的是，参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔则是对乌援助的坚定支持者，他在5月的表决中投下了同意票，并在之后几个月一直高调赞扬乌克兰军队的战果。针对共和党内目前的分歧，他在彭博社的电视采访中表示，党内的一些人担心的是援助乌克兰所花费的成本（是否可控及合理），而非质疑帮助乌克兰获得胜利这一目标本身。他承诺，如果共和党能在中期选举中获胜，将在对乌援助中加强监督和问责机制。一些共和党议员也表示，（5月通过的）总价值400亿的对乌援助计划中，落实到乌克兰军队头上的只有不到四分之一，这样的军援效率未免令人质疑。
以众议院少数党领袖麦卡锡为代表的共和党人对现有的对乌援助并不满意，来源：《纽约时报》
更加戏剧性的场面则发生在民主党一侧。10月24日，一封由部分左翼民主党众议员写给拜登的信被曝光，信中敦促拜登与俄罗斯进行外交接触，“寻求一个现实的停火框架”并立即结束冲突。这封信随即引来了其他民主党人的指责，认为在中期选举即将到来的关键时刻，这样的言论不利于党内团结。在党内压力下，这封信的主要作者、华盛顿众议员普拉米拉·贾亚帕尔（Pramila Jayapal）等人被迫公开声明称，这封信是几个月前起草的，是她的某位助手失误导致的泄露。《纽约时报》称，此事件揭露了民主党内存在的分歧，而这种分歧至少在7月开始就已经存在于党内了。
除了美国国内的分歧外，随着气温快速下降，直面能源危机的欧洲各国也不可避免地在援乌节奏上步伐不一。《华盛顿邮报》在报道中表示，东欧的一些原苏联国家希望俄罗斯被彻底击败，并将其军队赶出包括克里米亚在内的整个乌克兰；但德国、法国和意大利等国则顾及此举的代价以及可能带来的战略失衡，认为这样的“全面胜利”是不现实的，并担心华盛顿并未考虑清楚战争将如何结束。而在战争前线频繁出现“核威慑”和“核污染”等危险信号后，与俄乌同处一片大陆的欧洲国家当然比美国处在更棘手的位置，《纽约时报》指出，欧洲已经几乎没有苏制的武器可以继续输送给乌克兰，且由于冷战后欧洲追求“和平利益”导致军费开支骤降，各国用于自卫的库存也很低。美国的政客大可在大洋对岸争论援乌计划的细枝末节，在愈发极化且斗争白热化的两党政治里捞取名利，而战争一旦继续蔓延，真正生活在欧洲大陆上的人民将被推向更加危险的境地。
参考文献
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