费坚: 独立学院转设中的多重制度逻辑分析及权力博弈

4月20日，中国教育三十人论坛和海亮集团主办的首届“中国民办教育发展高峰论坛”在杭州举行本次论坛围绕"民促法：新法 新政 新展望"主题展开讨论，开启了一场高规格的思想盛宴！

在本次论坛上，扬州大学副校长、江苏省民办教育研究中心主任 受邀参会并在下午进行的主题为“民办教育的机制创新与挑战”的分论坛中发表演讲《独立学院转设中的多重制度逻辑分析及权力博弈》。

费坚

扬州大学副校长、教授

江苏省民办教育研究中心主任

以下为演讲实录：

非常高兴能有这么一个机会。今天按照组委会的要求来跟大家聊聊独立学院转设的多重制度逻辑分析及权力博弈。独立学院不知道在座多少是独立学院的同仁们，独立学院这个问题目前确实困扰着从国家层面到省级层面到县市地方政府层面到高校、乃至举办者层面。今天主要聊聊为什么要转？怎么转？上午孙霄兵会长谈的蛮多的，他说：“下一步国家将大力推进独立学院转设”，我相信这句话是可信的。

前言：新法新政颁布以来，独立学院不能再漂移不定。独立学院到底怎么转？是往民的还是公的方面转，还是回到举办高校，像个别校区，北师大办的珠海学院已经转为北师大珠海校区。从26号令不到现在，目前转的学校只有63所。为什么是转了63所民办本科院校呢？因为同一个投资人投资的两所转成一个，64所独立学院转成63所。

今天重点谈四个问题：独立学院转设的动因、制度逻辑、独立学院转设的权力博弈、独立学院转设为民办高校的价值使命。

一、独立学院转设的动因

为什么要转这个问题。独立学院作为过渡性的制度安排，在经历了前期边际效益快速上升的阶段后，“独、民、优”比较优势不断弱化，制度与环境之间的摩擦成本逐渐上升，在新的制度没有形成之前，或者新的强制性的制度安排没有形成之前，制度的边际效益不断下降。

谈合法性的问题，制度缺陷，形似“怪胎”。第一个制度缺陷，形似怪胎。首先体制不顺，属性不明。2003年我们自上而下的规范这么一个过程，应该说从98年99年发展初期是自发的模式发展起来的。很简单，我经常用两句话来概括，独立学院是什么产物？资本逐利性和教育公益性结合的产物，可以基本概括。第二，法人财产的问题。法人财产应该说在江苏、广东个别的独立学院以及其它的部分省份问题非常大。如何落实法人财产权目前是比较难解决的问题。江苏的独立学院现在推动叫做迁址办学这么一个措施。法人财产是在地方政府手上，如何把地方政府的法人财产转到法人名下，这是急需破解的问题。第三，存在着“灰色交易”的行为。独立学院成为“部分母体高校的钱袋子”。第四个加剧了民办高等教育不公平的竞争。

效率性的机制，合意一致性不高，交易成本居高不下，制度变迁的效率低下问题。独立学院转设的问题利益相关方的博弈非常之大。大家关注到自从南财的红山学院挂牌在市场上的招拍之后，又增加了一个利益相关方，资本市场对独立学院转设颇为关注。这是第一点。第二点法人治理落地难。其实很多我们也接触过很多的独立学院的投资人，就是我们上午很多专家谈了现在需要有情怀的教育。第三个办学主体的具体负责人常发生改变。

第三个竞争机制，制度的收益降低，动力机制弱化，竞争力下降。独立学院从外延式的扩张到内涵建设和创新发展的过程中，由于“行政思维”和“市场逻辑”的冲突，“独、民、优”的优势正在逐步弱化。应该来说在新的机制或者说我们新的强制性的制度安排没有实现之前，办学所需要的人财物的不足，竞争力的下降已经非常明显了。

应该说对目前的独立学院的发展已经很难满足我们对高质量或者优质教育，优质的高等教育资源的需求的满足。

二、独立学院转设的制度逻辑

先是政府逻辑，中央政府逻辑。中央政府最需要强调的是公平问题，然后如何保证我们高等教育的有序快速的发展，加速独立学院转设，能转则转，应转尽转，早转早受益，期待更多教育创新，同时又要防范转设带来的风险。

第二个地方政府的逻辑。首先执行中央的政策规定，然后考虑地方政府转设的动力问题比如每个省从省级政府而言，它的利益驱动在哪里？像江苏，江苏的高校主要集中在南京，很多地级市没有真正意义上的大学，部分独立抓住转设机会，学院逐步迁址到地级市乃至经济发达县，比如南师大中北学院迁到丹阳，南京邮电大学迁到扬州，南京大学金陵学院准备迁到了苏州工业园等。应该说它不同层级的政府不同的利益需求，那么就带来它不同的逻辑。

第三个市场逻辑。教育需要市场，但教育不能市场化。教育不可能完全推向市场，而是要通过政府的政策和法律的理性建构。

第四个高等教育逻辑。无论是公办还是民办，哪种手段能促进教育公益性的最大化，就是最好的办学方式。教育产品是不完全产品，其所参与的市场是不完全市场。（价值实现的参与、教育过程的非公开性）。第三个市场机制不能渗透到人才培养全空间中，孩子的生活空间不可能充斥着利益的最大化，更主要的还是责任。

制度逻辑最终的结果就是政府、市场、教育相互作用的一种权力的制衡体系。

三、独立学院转设的权力博弈及转设

介绍两个。一个国资主导型。 这个话语权掌握在哪里？自然掌握在母体高校以及地方政府手上。独立学院是否转设，这个权力不是掌握在独立学院。

介绍一下民资主导型。目前转设的64所独立学院专办成63所民办高校，目前的情况基本上全是民资主导型的。所以研究认为，有这么几种方向：第一个转设为真正的民办高校。另外同时个人认为就是在转设的过程之中，对于一批在北上广深等一线城市的独立学院，也许它的土地、校舍、师资可能一下子很难达到转设的要求，比如500亩的红线，500亩土地在北上广深还是很难，独立转设过程中是否可以探讨把瓶颈问题适当做一些突破？第二个途径，转设成公办。转设成公办，江苏的一批独立学院是完全具备条件的。举办者是公办高校，都是比较好的，同时没有投资方。即便嫁接投资方也是地方政府，还是具备条件的。第三个回归母体。第四个实在无法转设的，逐步停止办学。

四、民办高校的价值使命

独立学院转设目标、价值使命，就是能够释放发展动力，形成产权明晰真正独立办学的民办高校。现在的独立学院应该说不是真正意义上的民办本科院校。第二点通过独立学院转设，积极培育民办教育市场。第三条转设成民办高校，还有就是为政府放权提供更多的经验借鉴。

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