从2023年各省《政府工作报告》前瞻地方债风险

"主要内容

1、从各省2023年《政府工作报告》来看，推动发展已成为各省第一要务，而促进经济增长又摆在首要位置。各省从经济增长、居民消费价格、固定资产投资增长、社会消费品零售总额增长、一般公共预算收入增长等方面确定了今年经济发展的预期目标。大多数省份将经济增速设置6%左右或之上。从稳增长措施来看，恢复和扩大消费摆在优先地位，促进投资处于关键位置。发放消费券、增加消费信贷、发展商贸中心、举办消费节、推广传统品牌、推动电子产品以旧换新、推动家电汽车下乡等方式，是促进消费的重要抓手；交通、水利、能源等基础设施领域、大数据等新基建、区域经济发展以及民生补短板领域是地方政府投资重要的着力点。另外，产业经济发展关系到地方经济竞争力，促进产业经济发展也处于重要地位。

2、地方财政方面，大部分省份出于稳健考虑将一般公共预算收入增长目标设定为与经济增速同步或相差不大，由于地方政府要扩大投资促进消费、做好民生保障，地方公共财政支出规模预计将会扩大。报告中地方政府对商品房政策进行了调整，将坚持“房住不炒”定位，做好保交楼、保民生、保稳定工作，推动房地产业向新发展模式平稳过渡，随着房地产政策的调整，地方政府性基金收入将会出现改观。尽管今年地方政府性基金支出将会出现扩张，但地方政府性基金收支状况预计将会有所改善。

3、2022年地方政府债务风险有所上升，但随着2023年经济增长的修复，地方政府财政状况稳健增强，虽然地方政府债务规模将有所扩大，地方政府信用水平仍将会出现回升。过去几年，地方政府隐性债务化解取得了较大的成绩，北京、广东和上海已经实现全域无隐性债务，但2023年地方政府对隐性债务风险的防范仍然没有发生太大变化，仍然强调要继续积极稳妥化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，确保地方政府债务风险可控。

"

一、稳增长成为地方政府首要任务

 

1、稳增长成为地方政府首要任务

受新冠疫情超预期等因素的影响下，2022年各省经济增速普遍低于2021年，经济增速无一省份超过5%。2023年，虽然随着国内疫情的基本结束，疫情防控已进入常态化防控阶段，我国经济发展的重大障碍已经消除，经济内生动能出现修复，但国内经济增长面临的环境仍然不容乐观。从国际环境来看，欧美发达经济体收紧货币政策，导致外部需求收缩，地缘政治风险上升，全球产业链供应链遭遇冲击；同时，国内则面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，且叠加房地产市场陷入较大的困境、债务风险较为突出等问题。因而，我国经济要实现有质有量的发展，尚需一一克服所面临的挑战。地方政府作为推动国内经济发展的重要力量，观察地方政府之所为，或许可以看出我国今年乃至未来几年经济发展的端倪，而今年各省《政府工作报告》为我们提供了一个很好的视角。

从各省发布的2023年《政府工作报告》来看，推动发展已成为各省第一要务，促进经济增长又摆在首要位置。报告中，各省对未来五年发展都有所规划，但重要的是各省从经济增长、居民消费价格、固定资产投资增长、社会消费品零售总额增长、一般公共预算收入增长等方面厘定了今年经济发展的预期目标，围绕预期目标政府部门作出了相应的工作部署，从而增强了市场对国内经济发展的信心。

经济增长方面，北京和天津分别确定今年经济增速为4.5%以上和4%左右，底线较低，广东、广西、江苏、辽宁、山东、陕西等9个省份经济增速设定在5%左右或之上，其他大多数省份经济增速均设置在6%左右或之上，其中海南经济增长目标为9.5%左右，经济增长预期最高，另外，还有个别省份明确要在基本目标之外争取实现更快的增速。除了经济增长目标外，为了实现有质量的经济增长，各省还将居民消费价格涨幅的目标设定在3%左右或之内。城镇调查失业率方面，除了广西、吉林和黑龙江三个省份将目标设定在6%之内或者左右外，其他省份均设置在5.5%左右或以内，反映出保持物价稳定和促进就业也已成为地方政府重要的政策共识。另外，部分省份还将城镇、农村居民人均可支配收入增长等指标纳入政策目标。

2、经济增长如何稳？

扩大内需、实现国内经济大循环已成为稳增长的重要途径。习近平总书记在《当前经济工作的几个重大问题》中提出，要“把恢复和扩大消费摆在优先位置”，要“通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资”。

从各省2023年采取的稳增长措施来看，恢复和扩大消费摆在优先地位，促进投资处于关键位置。从促进消费来看，提高居民收入水平，增强居民消费能力，是促进消费的内在动力。不少省份将提高居民可支配收入水平作为重要的政策目标，已经抓住了促消费的关键。同时，改善居民消费条件，创新消费场景，提高消费意愿，取消影响居民消费的限制性措施，是释放居民消费潜力的重要途径。从各省《政府工作报告》来看，发放消费券、增加消费信贷、发展商贸中心、举办消费节、推广传统品牌、推动电子产品以旧换新、推动家电汽车下乡等方式，是促进消费的重要抓手，比如北京、天津、山西等地已经发放或者将要发放消费券以直接拉动消费。从促进消费发力的领域来看，传统的衣食住行消费由于受到疫情影响较大，存在较大的提升空间，同时，积极促进健康、文体、养老等服务型消费的发展，有利于提升消费品质，满足群众多样化的消费需求。

促进投资方面，各省仍然沿袭过去大上项目的传统做法，通过增加项目数量、扩大投资规模带动投资增长。像浙江提出“每年滚动推进 1000 个左右重大项目、完成投资 1 万亿元以上，五年完成重大项目投资 7 万亿元以上”，湖北正“谋划总投资 3.45 万亿的 1.4 万个亿元以上项目”，形成更多实物工作量，广西则在“统筹推进重大项目 2500 个左右、完成投资 5000亿元以上”等，据报道2023年各省市计划投资合计规模已超过10万亿元。从投资领域来看，交通、水利、能源等基础设施领域、区域经济发展以及民生补短板领域都是地方政府投资重要的着力点，由于新基建对于支撑未来中国经济社会繁荣发展具有重大意义，各省也加大了对新一代信息技术、人工智能、大数据等领域新基建的投资。此外，除政府投资积极有为外，各省还提出要充分发挥政府投资对社会资本的引导带动作用，通过放宽民间投资准入，推广PPP模式，鼓励民间资本积极参与基础设施建设、民生补短板、产业投资和科技创新。

3、聚焦实体经济，推动经济高质量发展

产业竞争力强，经济竞争力才强，经济发展才更有后劲和活力。习近平总书记在《当前经济工作的几个重大问题》中提出，要“加快建设现代化产业体系”，“要切实提升产业链供应链韧性和安全水平，抓紧补短板、锻长板”。

从各省2023年《政府工作报告》来看，促进产业经济发展处于重要地位。农业方面，粮食安全摆在首位，实现农业现代化是重要的目标。不少省份提到要严守耕地红线、提高粮食产量、扩大种植面积，从而确保粮食安全，把饭碗牢牢端在自己手中，同时，实行科技兴农，增加农业生产中的科技含量，通过建立农业产业园、发展特色农业等方式促进农业的发展。工业方面，制造业发展关系到我国现代产业体系建设的成色，各省报告中均提到要壮大当地优势产业，发展产业集群，提高产业链竞争力，推动传统产业转型升级，着力提升高端化、智能化、绿色化水平，大力发展数字经济，通过数字化赋能，推动传统产业数字化转型；同时，大力培育发展新兴产业，新能源、新材料、高新技术、高端装备制造、现代医药等成为重点发展方向。服务业方面，重要目标是推进服务业实现现代化，重点发展商贸物流、金融服务、科技服务、文旅康养、体育健身等领域，同时，根据对平台经济新的政策要求，个别省市提出加强与平台企业战略合作，推动平台经济健康发展。

推动现代产业体系的建立，离不开创新推动和人才的培育，各省在报告中均对此予以了重点关注，提出要加强教育事业和人才引育，加大研发投入，加强技术攻关，培育科研机构，提升科研能力和科技创新水平等。另外，为了推动产业经济的发展，不少省份提出加强招商引资制度建设，加大招商引资力度，同时还从优化从商环境、优化政务服务、推进审批制度改革、维护市场主体合法权益、促进民营经济发展等方面着手，着力塑造有利的产业经济发展环境。

二、地方财政实力稳健增强

 

1、地方公共财政表现将更为稳健

2022年，地方公共财政状况有所恶化。受经济增速下滑以及减税降费、增值税留底退税因素的影响，大部分省份公共财政收入按自然口径同比均出现下降，与此同时，公共财政支出则有所增长，除陕西、山西、内蒙古等资源大省外，其他省份财政自给率均出现下降，自给率在60%以上的省份，仅只有北京、广东、江苏、浙江、上海、天津六个省市，相比2021年减少2个。

从2023年各省《政府工作报告》中公布的一般公共预算收入增长目标来看，大部分省份出于稳健考虑将一般公共预算收入增长目标设定为与经济增速同步或相差不大，仅有海南、黑龙江和新疆几个省份一般公共预算收入增速大幅超过经济增速，反映出这些省份对于今年财政增长充满信心。考虑到今年减税降费和增值税留底退税的影响将会大幅减弱，同时，随着各地经济运行恢复到正常轨道，以及稳经济政策的相继出台，各省一般公共预算收入增长目标实现的可能性较大，不排除多数省份公共财政收入增速将超过经济增速的可能。

从财政支出来看，重点是三方面：一是，为了稳增长扩大内需，地方政府将加大支出力度，促进消费和扩大投资都需要地方政府掏出真金白银。二是，做好民生保障仍是地方政府重要的课题，地方政府仍需进一步完善社会保障体系，需要从促进就业、完善公共卫生、加大对教育的投入、推动保障房的建设等方面织牢社会保障安全网。三是，提倡党政机构继续过紧日子。李克强总理在《政府工作报告》中便多次强调政府要坚持过紧日子和严控一般性支出，这一点地方政府仍将会继续落实。

因而，2023年随着各地稳增长政策的推进以及增值税留底退税影响的减弱，地方公共财政收入预计将出现增长，达到甚至超过各省设定的预期目标，尽管地方财政投资性支出规模将会扩大，但由于公共财政收入的增长，地方财政自给率将会出现上升，地方公共财政状况也将因此表现的更为稳健。

2、地方政府性基金收支状况将会出现好转

2022年地方政府性基金收支状况同样出现恶化。受房地产调控政策影响，土地市场低迷，除个别省份政府性基金收入保持增长外，大多数地方政府性基金收入锐减，而政府性基金支出也相应有所减少。

但自2022年四季度以来房地产政策进行了调整，各项松绑、纾困政策逐步推出，地方政府也相应予以跟进，房地产市场有望逐步筑底企稳。从2023年地方政府《政府工作报告》对商品房的政策来看，主要有以下几点：一是，坚持“房住不炒”定位，坚持因城施策，支持刚性和改善性住房需求；二是，在推动房地产业向新发展模式平稳过渡中，保持房地产市场平稳发展；三是，做好保交楼、保民生、保稳定工作，有效防范化解优质头部房企风险。从目前来看，房地产政策调整的效果较为显著，房地产市场拐点初现，热点城市成交量出现明显回升，市场信心有所恢复，土地市场也开始出现回暖迹象。因而，预计2023年政府性基金收入将出现好转。

地方政府性基金支出方面，由于地方政府性基金支出会随着政府性基金收入的增减而增减，因而，随着2023年地方政府性基金收入预计将会好转，地方政府性基金支出也将会相应有所增加。同时，从各省《政府工作报告》来看，作为地方政府性基金支出的重要方面，保障性安居工程建设仍是重要的任务，各省均提出了不同规模的保障性安居工程建设目标。其中，保障房建设重点主要是为解决新市民、青年人等群体住房需求，提供保障性租赁住房，实现十四五期间保障性租赁住房建设目标；对于低收入群体住房保障方面，个别省份仍提出向这部分群体提供住房补贴；同时，棚户区改造、老旧小区改造等仍将有所推进。因而，预计保障性安居工程建设将会对地方政府性基金支出构成一定的压力。

总之，尽管2023年政府性基金支出规模将会出现增长，但由于政府性基金收入状况将会好转，地方政府性基金收支状况也将会出现好转。

三、地方债务风险管理继续强化

 

1、地方政府信用水平将出现回升

2022年，由于经济增速下降、财政收支状况恶化，同时，地方政府债务余额均出现不同程度的扩张，地方政府负债率和债务率均出现不同程度的上升，地方政府信用水平也有所下降。此外，近年来监管部门对地方政府债券的管理不断加强，比如财政部于2020年12月出台《地方政府债券发行管理办法》、2021年1月出台《地方政府债券信用评级管理暂行办法》、2021年2月出台《地方政府债券信息公开平台管理办法》、2021年7月出台《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》、2021年11月出台《地方政府专项债券用途调整操作指引》等，这些文件的出台继续完善和健全了地方政府债券管理制度。

从2023年各省《政府工作报告》来看，对于地方政府债券管理的政策要求主要体现在：一是，要积极争取地方政府债券额度，像浙江便提出“争取地方政府专项债券占全国份额 6%以上”，“争取地方政府专项债券 3128 亿元、增长38%”；二是，要用好地方政府专项债券，发挥地方政府债券效益，目前专项债券资金使用较为突出的问题是“钱等项目”、资金趴在账上等，对这些问题按照监管要求地方政府将予以专项治理；三是，部分省份提出要优化地方政府债券期限结构，这反映出这些省份面临的短期偿债压力可能较大。

2023年积极的财政政策要加力提效，近期召开的全国“两会”上，李克强总理所做的《政府工作报告》中提到赤字率将上升到3%,专项债新增额度拟安排3.8万亿元，因而，预计2023年地方政府债务余额继续出现扩张的可能性较大。

总之，尽管2022年地方政府债务风险有所上升，但风险整体上仍然可控，而2023年随着经济增长的修复和回升，地方政府财政状况将稳健增强，即使地方政府债务规模有所扩大，地方政府信用水平仍将会出现回升。

2、 隐性债务风险管理仍将强化

近年来地方政府隐性债务监管持续升级，监管政策从2021年4月国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，到2021年4月上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引）、2021年7月银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，再到2022年5月财政部发布《关于地方政府隐性债务问题典型案例的通报》，总的要求是“遏制增量、化解存量”、“守住不发生系统性风险底线”。

从2023年各省《政府工作报告》和《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》来看，过去几年地方政府隐性债务化解取得了较大的成绩，一是，部分省份完成了既定的隐性债务化解任务，北京、广东和上海已经完成全域无隐性债务试点任务。二是，通过加强隐性债务风险管控，创新了体制机制，遏制隐性债务增量,并牢牢守住不发生系统性风险的底线。2023年，地方政府化债的政策举措仍然没有发生太大变化，仍然强调要继续积极稳妥化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，对违法违规举债严肃查处，确保地方政府债务风险可控。

四、总结

 

1、尽管国内经济增长面临诸多困难，但地方政府将稳经济增长摆在首位，经济增长目标的设定大多在6%左右或之上，反映出地方政府对稳经济增长的信心。稳经济增长的措施中，恢复和扩大消费处于优先位置，促进投资将发挥关键作用，聚焦实体经济，推动产业经济转型升级和竞争力提升，是激发经济增长内生动力的最重要手段。因而，在地方政府拼经济的推动下，预计2023年地方经济将会出现实质性好转。

2、2022年受多重因素影响，我国财政状况出现恶化，但2023年随着经济增长的修复，增值税留底退税等不利因素影响的减弱，以及房地产政策调整带来土地市场的回暖，尽管财政支出规模上仍将会继续扩大，但地方政府财政收支状况预计将会好转。另外，从各省设定的2023年一般公共预算增长目标来看，大多数省份将其设置在经济增速附近，但不排除部分省份一般公共预算增长将会实现超预期的可能。

3、2022年在地方经济增速下滑，财政状况恶化背景下，我国地方政府债务风险明显有所上升。2023年随着经济增长的修复、地方政府财政状况出现好转，地方政府信用水平预计将会出现回升。而由于地方政府隐性债务监管仍将趋严，预计地方政府仍将继续强化对隐性债务风险的化解，积极稳妥化解隐性债务存量，遏制隐性债务增量，确保地方政府隐性债务风险可控。

作者 I 吴志武部门 I 中证鹏元 研究发展部关注公众号向后台留言可获得更多报告转载请标明出处

欢迎关注#中证鹏元评级#视频号

法律声明：

    本公众订阅号（微信号：中证鹏元评级）为中证鹏元资信评估股份有限公司（以下简称：中证鹏元）运营的唯一官方订阅号，市场有风险，投资需谨慎。在任何情况下，本订阅号所载信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议，对任何因直接或间接使用本订阅号刊载的信息和内容或者据此进行投资所造成的一切后果或损失，中证鹏元不承担任何法律责任。

     本订阅号所发布的原创报告所采用的数据均来自合规渠道，通过合理分析得出结论，结论不受其它任何第三方的授意、影响，特此声明。报告中观点仅是相关研究人员根据相关公开资料作出的分析和判断，并不代表公司观点。