从政府最新表态看热点省份未来债务化解

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各省级政府对于债务问题的公开表态有何新意？在当前各地逐渐形成全省一盘棋统筹管控格局来化解地方债务风险的背景下，省级政府的公开表态蕴含了各省政策背后的底线、压力及后续的政策走向。

各省级政府工作报告及预决算报告等文件中多数包含了对债务问题的相关表态，包括债务化解进展、政策目标、化债原则、方式等。同时，热点省份过往的化债进程、公开表态、最新的表述则更能方便我们观察政策脉络的延续性，可以更好的帮助我们理解后续的政策轨迹以及类比到更广泛地区的化债方式及政策选择。

（1）部分省份对债务化解较为积极，但较多省份面临结构性债务风险突出的问题。除广东、北京、上海完成全域无隐债试点任务外，河南、宁夏等地亦超额完成年度隐性债务化解计划，但诸如山东、甘肃、广西、陕西、四川、重庆等较多省份则表示存在区域内部分地区财政收支矛盾加剧、债务负担较重的结构性压力。

（2）不发生系统性区域性金融风险仍将是各省份的政策底线。多数省份表态未来将进一步压实主体责任，加强区域内城投平台公司治理，强化信息共享，增加全口径债务监管机制，预防区域债务风险，部分省份同时开展了融资领域腐败问题整治等行动，从源头上严控债务的快速增长。

（3）热点省份将继续通过盘活存量资产、新增授信、债务重组等寻求个性化的化债途径，这也为其他省份提供有益探索。甘肃将继续通过盘活存量资产等方式实现兰州债券刚兑压力缓释，未来则可能对兰州存量信贷开展债务重组，调整债务成本、到期时间；山东、广西则主要通过撬动地方金融资源参与区域债务化解，以稳定重要平台融资渠道，贵州可能继续在部分地区复制遵义模式，而整体的债务化解仍是一个漫长痛苦的过程。

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一、政府工作报告及预算执行报告中

 
对债务问题的表态

1、较多省级政府坦诚债务问题较为突出

少数省份的政府隐性债务化解较为顺利。追溯2022年各省份对于债务化解的主要工作，我们可以发现较为积极的一面，如广东、北京、上海明确提及“完成全域无隐债试点任务”，其中北京更是提出“全市整体债务率控制在“绿”区内，风险总体可控”，而除了此类经济发展水平较高的区域外，也可以看到在“永煤事件”发生后的河南对于债务化解的努力，其表示在2022年超额完成年度隐性债务化解计划，并“积极运用“八个一批”等方式、再融资债券等工具，连续5年完成隐性债务化解计划”，地处边陲的广西、宁夏则表示至2022年底隐性债务化解规模已超过峰值的50%以上。

更多的省份在努力化解隐性债务后，仍然存在部分区域债务负担较重、结构性风险突出的问题。2022年经济下行压力趋大，税收收入增速、土地出让收入下降，政策性支出增加，财政收支矛盾加剧，弱市县财政运行更为困难，其中如山东提及“各级财政收支矛盾突出，部分市县财政困难有所加剧”，陕西提及“部分县区偿债压力较大，防范化解政府债务风险任务艰巨”、甘肃提及“部分市县政府债务还本付息进入高峰期，偿债压力较大，防范化解政府债务风险任务艰巨”。从该等区域分布上看，不仅涉及传统意义上的东北、西北及中部等欠发达区域，东南沿海等经济发展水平较高的区域也均有涉及，反映出债务压力的广泛存在及区域内尾部弱区县财政状况的恶化趋势。

2、各省如何守住不发生系统性风险底线？

绝大部分省份强调了“积极化解政府债务，守住不发生系统性金融风险的底线”。中央层面，经济工作会议已经定调2023年工作目标，其中稳增长与防风险为全年的主线，并较大篇幅提及了地产、地方政府隐性债务、区域金融风险等相关内容。通过对省级政府关于债务化解的公开表态梳理，我们发现，在各地2023年政府预算报告中，有超过20个省市提及开展“隐债化解”工作的相关思路与原则，多地提出要坚守底线思维，将守住不发生系统性风险作为首要目标，其中不乏债务压力较大的贵州，亦或是地方财力相对较弱的东北、广西等地，再或是财力相对雄厚的江苏，其对于系统性风险的把控都强化为不可突破的政治底线。

压实主体责任，加强城投平台公司治理，从源头上严控债务的快速增长。从政策目标传达路径来看，目前化解隐性债务进程过半，为了完成2028年化解完隐性债务的既定目标，在中央持续压实省级政府防范化解隐性债务的主体责任后，“严控新增、化解存量”已成为区域党政一把手的重要政治纪律，而省级层面也必然将管控压力传导至地市各级政府，“强化信息共享、增加全口径债务监管机制、加强融资平台债务管控与治理等方式”、“对省内全口径到期债券进行监测，预防区域债务风险”等措施成为较多省份的政策选择。到具体落实层面，我们看到了，多个省份提出需要加强地方政府融资平台公司治理，与之相随的是以江苏、湖南等地持续开展的融资领域腐败问题的专项整治行动，其在追回国有资产损失的同时，在源头上对新增隐性债务形成强大的震慑效应。

推动城投平台的市场化转型，探索经营权转化、资产资源转化等化债路径。在多省的政府工作报告中，提出平台转型为存量隐债化解的主要方式之一，其中贵州提出“分类推动平台公司市场化实体化转型发 展”，河南提出“分类推进融资平台公司市场化转型，阻断新增隐性债务路径”，四川表示探索经营权转化、资产资源转化等化债路径，重庆表示统筹盘活资金资产资源，优化政府债务期限结构，降低利息负担，积极化解存量。我们认为，此类措施从源头上有助于解决城投平台偿债能力的不足，从长期看，将是未来城投平台发展的主要方向之一，但短期内将受限于区域内的资源禀赋以及公司治理方面的缺位。

隐性债务显性化，再融资债分配受制于各省地方政府债务限额，需更高层面政策指导。2020年12月起，用于隐债化解的特殊再融资债券开始发行，第一轮特殊再融资债券主要用于建制县区隐债风险化解试点，共计发行约6,128亿元，发行规模较高的地区主要有重庆、辽宁、天津、新疆、贵州等。第二轮再融资债券的发行则主要集中于北京、广东和上海三地，对应的是全域无隐债清零试点。而在2023年各地政府工作报告中，仅有青海、贵州两省提及开展“建制县试点”相关内容，同时，由于再融资债发行计入各省地方政府债务限额内，因此在不考虑再分配机制下，发行空间大小主要取决于各省地方政府债务限额与余额差值，而目前如贵州、广西、甘肃、天津、重庆、湖南等地区政府债可用余额不足500亿元，未来需要更高层政府进行相关的政策干预。

二、热点区域的债务化解走向

 

地方债务的化解具有持续性，单一的年度政府报告梳理为我们提供各省政府未来一段时间的债务化解目标及方向，但如何在政府表态的持续变化中推演政府后续的具体化债举措，需要我们从热点区域的持续化债过程中，去勾画更加具体的脉络。本部分内容所选取的热点区域分别为甘肃、广西、山东、贵州等地，如无特指，均用热点区域代称该等四省。

热点区域结构性债务压力引发了不同程度的债务化解措施，在确保城投债券刚兑的前提下，稳定重要平台融资渠道将是主要工作，并将继续通过盘活存量资产、新增授信、债务重组等寻求个性化的化债途径

前期政府表态：热点区域均具有债务管控意识，其中甘肃、广西表态较为坚定。从政府债务管控相关表态来看，甘肃是又一明确提出确保城投债刚性兑付的省份，显示出较强的偿债意愿，并开展了实质性的资产转让以撬动银行资金参与债务化解，而贵州在之前“茅台化债”的基础上，2022年更多的精力集中于债务展期及重组，山东相关表述主要集中于政府举债机制及融资平台的市场化转型，广西则积极调动地方金融资源参与重点区域债务化解。而从具体化债举措来看，主要集中于财政部提出的6类隐性债务化解方案之类，如盘活地方国有企业资源、债务重组等，部分省份开展了较为积极的投资者恳谈会，并在一定程度上改善了区域融资环境。

最新表态及未来化债走向：甘肃省级层面举措相对积极，山东省级层面近期举措相对活跃，广西则主要是地市政府的努力，贵州则尝试进一步寻求上级支持。甘肃、广西、山东债务分布具备一定的相似性，其债务压力主要集中于省内重点区域，债务风险与省级平台或其他地市平台相对隔离开来，但考虑到兰州市的省会城市地位，甘肃开展了更为积极的化债举措，如开展了实质性的国有资产转售等，并积极开拓省级平台融资渠道，争取银行新增授信、扩大债券发行等，而广西目前更多的则是重点地市政府的化债举措，如柳州等地与地方金融机构的合作，山东省级层面相对去年的表态，今年已开展了更多实质性的化债举措，如组建省级信用增信机构、引导省级金融机构加强与重点地市的合作，贵州重点仍是考虑与金融机构展期降息沟通，并尝试寻求中央更多的政策支持。

受区域债务分布、结构分布及区域资源禀赋差异，虽然热点区域未来化债举措多数或将是在原有化债举措方式上的巩固或延伸，但仍存在较为明显的差异性。

（1）甘肃：甘肃债务压力主要集中于省会兰州，省级平台债务压力相对较小。兰州在前期设立信保基金、召开恳谈会后，由于未能达到稳定债券融资渠道的预期，后期省级层面介入上划市属国有资产，通过撬动省级平台的银行贷款融资渠道，已大幅减轻兰州城投平台债券到期偿付压力，但考虑到兰州市属国有资产规模有限，且其城投债券融资占比已较低，如何降低规模较大的存量银行债务将是接下来的重点工作，而甘肃省政府近期与兴业银行、上交所、太平洋保险、交通银行、浦发银行等金融机构密切交流，或是在为后续化解兰州建投、兰州城投银行债务问题的资金渠道“铺路”。

（2）广西：目前负面舆情主要集中于柳州市，除非标及票据逾期外，柳州市多家城投平台因为债券融资方面的违规行为被监管处罚，债券融资渠道已大幅收窄，但截至2023年2月末，柳州市城投存续债余额超过800亿，占总有息债务的比重超过30%，若投资者全部行使回售选择权，2023年柳州市城投需兑付的债券金额则超过500亿，存在较为明显的债务周期错配。在无法有效消除市场对于其债券集中兑付压力的担忧且非标逾期暴露的情形下，未来省级政府更多仍将是协调区域金融机构给予银团贷款支持，为柳州市公开市场债券兑付提供流动性支持，以期用银行贷款逐步置换债券和非标债务。

（3）山东：继国务院、财政部之后，2023年银保监会发文指导山东银行机构积极配合化解地方政府债务风险，同时由于山东整体财力较强，金融资源相对丰富，债券融资渠道仍较为畅通，省级政府考虑开展省市联动、财金协同的“组合拳”，引导撬动更多地方金融资源参与重点区域债务化解，如潍坊市与省属担保机构、银行、基金公司等的合作，或将在债券发行、银行贷款、项目建设等方面给予实质性支持，以稳定其主要融资渠道。不过，从政府关注到出台化债措施，再到措施落地，需要经历一个过程，金融资源能否落地及化债效果如何，仍需观察。

（4）贵州：遵义道桥虽在2022年末提出银行债务重组方案，但其银行信贷余额中本地银行贷款规模占比不到3成，该方案的实施有赖于中央政策的加持，在贵州省内个别债务较重的地区可能被效仿，但大范围复制的难度较大，贵州未来的化债措施或仍将是争取中央层面的政策支持，如特殊再融资债券发行、银行债务重组等。

作者 I 蒋晗 董斌部门 I 中证鹏元 工商企业评级部关注公众号向后台留言可获得更多报告转载请标明出处

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