儿童需要城市提供怎样的基础设施？
导 读
“如果能在一个城市的街头看见很多小孩，那么说明这个城市的生活品质和宜居度很高。”
“一个公平正义的社会，公共资源的配置必定是以最弱者的利益最大化为准则，儿童作为诸多弱势群体中的低层，理应成为政府制定公共政策最为关注倾斜的群体。”
城市需要怎样的儿童基础设施
——儿童权利导向型城市空间建设
彭文洁
中国人民大学公共管理学院博士候选人，北京常青藤可持续发展研究所理事、研究总监
L A F
注：本文为删减版，不可直接引用。原中英文全文刊发于《景观设计学》2020年第2期“儿童与城市环境”专刊。获取全文下载链接请点击“阅读原文”或扫描文末二维码；参考引用格式见文末。
以儿童权利为核心
联合国《儿童权利公约》强调以儿童最大利益优先原则作为制定公共政策（包括城市规划）的理论基础，并被全世界绝大多数国家所认同。《儿童权利公约》中儿童权利多达几十种，其中最基本的权利可以概括为4种：1）生存权，即每个儿童都有其固有的生命权和健康权，包括有权接受可达到的最高标准的医疗卫生服务；2）受保护权，是指保护儿童免受任何形式的虐待、忽视、剥削和残忍对待，以保障儿童的身心安全；3）发展权，即儿童有权接受正规和非正规的教育，以及儿童有权享有促进其身体、心理、道德和社会发展的生活条件；4）参与权，是指赋予儿童表达意见和参与决策的自由，以保障儿童在社会中发挥积极作用。
联合国《儿童权利公约》中规定的54项儿童权利 © Committee on the Rights of the Child
“儿童友好型城市”（Child Friendly City）的概念由联合国儿童基金会和人居署于1996年联合国第二届人居环境会议正式提出，其核心是儿童权利运动，包括两个基本立足点：1）儿童拥有权利，即在儿童基本权利得到保障的前提下，为儿童提供健康舒适的、受保护和不受歧视的社会环境，以促进儿童身心发展，释放天性；2）政府具有不可推卸的责任，即在任何政治形态和社会发展阶段，一个运行的地方政府都应该是儿童权利的最大和最终责任人。
本地化难题
儿童友好型城市是一个近乎乌托邦的倡议，在很多方面很难建构标准化的技术框架或研究范式。儿童友好型城市建设中的一个十分具有挑战性的问题是：如何保证儿童权利得到普遍的落实，同时又要尊重多元文化和当地传统的特殊性。
中国于1990年签署了《儿童权利公约》，但其快速的城镇化进程不仅对城市的物质空间产生了巨大影响，也使城市人口结构发生了变化：《2015年中国儿童人口状况：事实与数据》报告显示，中国儿童人口（0~17周岁）规模和占总人口的比例自20世纪80年代以来不断减少，但随着越来越多的城镇人口参与流动，城镇儿童规模迅速增加。这意味着将有越来越多的儿童生活在城市中，而非乡村。然而这一经济高速发展下的城市空间建设过程长期忽视了儿童权利，例如每个年龄段的儿童都有各自的独立活动需求，但目前城市中的儿童可达空间割裂严重且高度碎片化。
1953~2015年中国0~17岁儿童人口规模变化趋势（数据来源：根据历年全国人口普查和全国1%人口抽样调查汇总资料计算整理） © 《2015年中国儿童人口状况：事实与数据》
1982~2015年中国0~17岁儿童分城乡人口规模及比例（数据来源：总人口城镇化率来自于《2016年中国统计年鉴》，其他指标根据历年全国人口普查和全国1%人口抽样调查汇总资料计算整理） © 《2015年中国儿童人口状况：事实与数据》
中国儿童权利工作更多地关注于困境儿童的权利保护，而倡导更广泛权利的儿童友好型城市建设却长期缺乏政策服务支持，这两者之间存在特殊与普惠的关系。尽管儿童群体并没有被当前的城市发展建设所排斥，但当各群体利益发生冲突时，城市管理者很难遵循儿童利益优先的原则，让儿童群体获得空间的使用权。
与建成环境有关的儿童脆弱性分类 © 联合国儿童基金会
此外，中国当前的儿童友好型城市建设实践还暴露出以下主要问题：
1）对儿童空间理解狭隘、对儿童友好型城市理念认识不透彻。在目前的城市建设中，有一种把“儿童友好”视作提升空间的商业价值、吸引人才和投资的“锦上添花”的手段的趋势。很多项目委托方及设计从业者将儿童友好型城市简单地等同于建设大型儿童综合功能项目（如商业综合体和儿童公园等），导致可供儿童自由活动的空间形式单一、数量匮乏，这些项目往往服务半径过大、服务效率低，加剧了儿童空间分配不均的问题。
2）无章可依。虽然儿童友好型城市已在世界范围内经历了20多年的发展，但中国相关研究在近几年间才出现爆发性增长，且大多关注儿童教育及游乐空间，研究成果对于系统性实践应用价值有限。直到2018年，联合国儿童基金会才出版了《儿童友好型城市规划手册》，为相关规划设计工作提供了策略性指导建议。
《儿童友好型城市规划手册》封面 © 联合国儿童基金会
同时，由于中国城镇发展的差异性，每个地区亟待解决的儿童权利问题也不尽相同。例如，一些大城市可能面临的是如何保障尊重儿童意见、保障儿童自由表达想法的问题，而很多小城镇面临的更多是如何保障儿童不与家人分开、不受诱拐，以及接受教育等问题。
儿童基础设施
儿童友好型城市建设需要构建分层面、分类型、分年龄段的，由城市空间、街道、自然环境和干预措施构成的空间网络。奥雅纳工程顾问公司将这样一个空间网络称为“儿童基础设施”，其重要性等同于城市交通、能源、供水及废弃物处理等传统基础设施。
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城市儿童所处的空间和尺度（改绘自《儿童友好型城市规划手册》）
儿童基础设施并不是要建设一个儿童专享空间系统，而是在城市发展理念、规划路径和运营管理等方面遵从儿童利益优先的原则，切实服务于儿童的生理、行为、心理需求，以提升城市的儿童友好度，这个空间网络可以同时服务于城市其他居民群体，是可持续、多功能、代际共融的共享空间。
儿童基础设施概念可以类比生态基础设施的概念：生态基础设施是利用指示性物种来评价某一地区的生态多样性和生态廊道连续性，从而优化地域性生态安全格局；而儿童基础设施则充分考虑了各类儿童群体的不同需求特征及其在城市空间中的日常生活轨迹，以此来评价城市的儿童空间权益保障情况及安全、便捷使用城市空间的程度，从而优化城市儿童居住环境。
儿童基础设施建设不能依赖一次性投资，而需采取“渐进式规划”：整个规划框架需明确各方的角色、责任、步骤与期限，并允许灵活调整以适应不同的本土环境。
1）在城市发展战略规划层面，决策者需要将儿童友好型城市的建设目标纳入城市整体战略，将普惠公平的原则纳入所有建设部门的共识，支持、建设并协调城市儿童基础设施系统（包括文化、教育、卫生、医疗、市政、休闲娱乐等子系统），还需设置专项财政预算、建立各层级管理机构的协作机制，并制定相关法律政策以进行制度保障。
全球城市倡议和儿童友好型城市环境五大利益之间的切入点对应关系 © 联合国儿童基金会
2）在城市总体规划层面，需要对各类型儿童空间的布局、规模、服务半径、服务人数等进行统筹考虑；换言之，需要在当前城市功能规划的基础上，在土地利用、出行交通系统、公共服务设施这三个核心方面融合对儿童这一特定人群的规划考量。现在一些中国城市都在编制社区生活圈规划，可依据各年龄段儿童日常活动特点及行为规律，在5分钟、10分钟和15分钟出行距离范围内布局儿童日常生活需要的场所与设施。
上海市《15分钟社区生活圈规划导则》社区设施圈层布局示意 © 上海市规划和国土资源管理局
3）在控制性详细规划层面，需明确儿童空间用地控制指标体系，并在城市建设管理中加以保障落实。指标主要包括安全隐患、易达性、活动空间的多样性、学校覆盖率、医院覆盖率、游戏场地覆盖率、步行指数、邻里守望系统等。
4）在场地设计层面，不仅需要考虑儿童活动空间数量与儿童人口规模匹配、各年龄层空间划分、空间布局和设计便于看护、儿童设施安全可达、自然及人工元素和材料的选择、场地色彩设计、季节变化的影响等基本方面，还需要尽可能地通过设计途径激发儿童创造力、促进儿童交流。对于一些因历史遗留问题造成儿童活动空间短缺的校园及社区，设计师可以借助城市（微）更新、营造共享绿地等方式引入或补充儿童活动空间。
还需指出的是，当前相关研究以建筑设计和儿童户外游戏场地领域的成果居多，对于实践的指导性也较强；而从儿童生理和心理需求角度研究适合不同年龄阶段的空间需求的成果相对较少。实际上，儿童与成人（包括设计师）对设计要素的偏好存在较大差异，这些方面的研究对于理解儿童的空间使用模式、提升儿童空间设计来说非常关键，未来应受到更多重视。
不同年龄段的儿童与设计专业人士及利益相关者对游乐场所要素的偏好对比 © Groundwork Architects + Associates / Hong Kong Future Playspace Research & Guideline
儿童参与：核心技术
儿童参与是儿童的重要权利，也是儿童友好型城市建设的核心技术。而中国儿童在社会交往和公共事务等重要议题中的缺位，从长远来看会对儿童本身及相关实践带来负面影响。其原因系诞生于西方现代价值体系的儿童权利观念和儿童保护运动与中国传统伦理价值体系的冲突。
中国人素有爱护儿童的传统，也崇尚儒家伦理的“幼吾幼以及人之幼”等观念，但总体来说，在中国人的观念中，儿童只是家庭的附庸，他们是依附于成人的。加之中国传统“孝道”伦理的规范，儿童在父母、师长面前的话语权没有得到充分尊重，久而久之便很难有机会培养独立表达意见的能力，并形成其独立的人格与价值观。当前中国家长的这种观念已在发生改变，来自经济水平和父母教育水平较高的城市家庭的儿童表达及参与的意愿、机会和能力都在日益提高。
公众参与，特别是儿童群体的公众参与，是一个耗时费力的过程，这也是儿童参与在中国儿童友好型城市建设中推进缓慢的另一大原因。相较而言，欧美国家在保障儿童参与权利方面的实践更为广泛。一方面，政府人员、专业人士、公民社会组织、监护人以及儿童本身都要在日常生活和工作中持续开展能力建设，坚持践行保障儿童权利落实；另一方面，地方政府也搭建了顶层治理机制，为空间建设项目设立包容性的儿童参与机制和流程。
例如，芬兰建筑类非盈利组织Arkki长期为4~19岁的儿童及青少年提供广泛的建筑教育课程，旨在为相关责任人和感兴趣的公民提供相关知识工具，他们的课程也纳入了芬兰的国家教育计划。而芬兰赫尔辛基市城市规划办公室在2012年重新建设赫尼萨里半岛（Hernesaari Pennisula）地区时，也邀请3~18岁的儿童在Arkki的统筹下参与了城市重要区域的设计决策。
Arkki的儿童建筑教育课程 © Arkki International
儿童参与下的赫尼萨里半岛城市设计规划方案 © Arkki International
儿童使用的城市空间是由成年人规划设计的，但是有时儿童看待城市的方式与成年人存在巨大差别，他们拥有极强的创造性思维和令人惊叹的想象力，他们的意见将帮助设计师更新对于儿童使用需求的认识。设计师需要直接听取儿童及家庭的意见，并为未知的多样化可能预留出弹性空间。
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END
参考引用 / Source
Peng, W. (2020). Child's Infrastructure in Cities — Urban Planning and Design to Guarantee Child Rights. Landscape Architecture Frontiers, 8(2), 100-109. https://doi.org/10.15302/J-LAF-1-030012
编辑、制作 | 田乐
首图来源：《儿童友好型城市规划手册》
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《景观设计学》（Landscape Architecture Frontiers，简称LAF）由北京大学建筑与景观设计学院、高等教育出版社联合主办，中国城市科学研究会景观学与美丽中国建设专业委员会支持，俞孔坚教授担任主编。LAF为双月刊，刊号为CN10-1467/TU，ISSN号2096-336X，邮发代号80-985。全彩页印刷，每期主题集中阐述，中英双语呈现。
2014年，LAF成为中国国家广电总局首批认定学术期刊；2015年，成为CSCD核心库期刊来源刊；同年，荣获美国景观设计师协会年度交流类荣誉奖。2016年，入选中国（武汉）期刊交易博览会中国“最美期刊”；2016年和2018年，连续两届荣获中国高校优秀科技期刊称号；现已被ESCI新兴引文源期刊数据库收录。
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