独角兽培育政策为企着想，尚存提升空间
文 | 克而瑞地新引力
产业地产研究团队
从八城十策中找到地方政府培育独角兽的「套路」
我们选取杭州、成都、厦门、济南、深圳、珠海、苏州、西安等八个地方政府出台的独角兽企业培育行动计划或实施方案。从租金补贴、研发补助、市场拓展、产业平台、创业孵化、品牌宣传、培训指导、产学研、精准服务、融资支持、行政效率、政策宽容、人才引进/培育、用地优先、知识产权等 15 个方面对政策进行比较、研究。
总体而言，各地独角兽企业培育计划中或多或少地涉及到企业运营、销售、融资、研发、人才、政府关系等各个维度。内容上都是较为完善和系统的实施方案。
其中，租金补贴、研发补助、创业孵化、融资支持、人才引进/培育是八个城市都制定的较为系统、完善，可执行性更高的板块，也是政府真金白银投入最大的五个部分。
政策内容仍有改善空间，几个关键点没有提及
毫无疑问，各地独角兽企业培育计划对高成长性企业的发展将带来积极作用。但是，我们仍能发现一些改善的空间。其中有些内容我们认为非常关键。主要体现在：重奖励轻服务、高新企业偏爱明显、未提及完善法规及监管、认定标准可以完善、退出机制多数缺失、政策有效期过短等六个方面。
1. 重奖励，轻服务
「重奖励，轻服务」是我们研究八个城市独角兽培育政策的最大感受。在市场拓展、产业平台、品牌宣传、培训指导、产学研、人才培育、知识产权上体现得更为明显。
以培训指导为例，绝大多数政策都是政府搭建平台，由服务供应商与入库企业自行对接。入库企业接受服务后找政府「报销」部分费用。并不是说这种办法没有效，只是政府选择了让自己更为轻松的办法。
人才培育上，多数政府也没有制定行业技术岗的培育计划或者搭建技术交流平台，而是把活交给企业自己干，然后根据政府的标准领取奖励。品牌宣传上，政府的权威性和资源远远强于企业。遗憾的是，成都那样的政策较为少见，政府自己出资，利用政府资源和影响力帮助行业、甚至企业做宣传。更多的做法是企业自己来做，政府帮忙出点钱。这种为企业设定「 KPI 」，达标后给予奖励的做法在八个城市中都有明显的体现。
我们认为，既然是「培育计划」，政府的服务属性应该更强。目前的政策更多采用隐性提出要求和标准，达标后给钱的「绩效考核」方式。政府更像是「管理者」而不是「服务者」。我们担心这样的做法会让政策的优劣沦为「看谁给钱多」的简单比较。
对企业而言，既然政府的服务价值少，无论条款如何设置，最终落实的就是钱。那么，谁给钱多企业就去哪个城市。政策红利享受完「再跳槽」。这样一来「培育计划」也就沦为了「招商方案」。
2. 高新企业偏爱明显
《杭州市独角兽企业培育工程实施意见（2018-2020）（征求意见稿）》中直接提出「高新技术产业增加值增长率高于规上工业增加值 3 个百分点以上，到 2020 年高新技术产业增加值占规上工业增加值比重从 2017 年的 50.1% 增加到 60%」的培育目标。
《深圳市培育独角兽企业行动方案》中也提到要「布局新经济抢占制高点」，「 推动‘黑科技’、‘ 硬科技’独角兽企业发展成长」。根据国家科技部火炬中心发布的《2017 年度中国独角兽企业榜单》，杭州和深圳现有独角兽企业数量位居全国前四。这两个城市都在高举「高新科技企业」旗帜，其他城市对高新企业的偏爱就更为明显了。
政策制定上也充分考虑到高新企业的需求。例如，企业研发机构被认定为国家实验室，政府就给予奖励。研发投入政府也将给予高额补贴。产学研让企业能够嫁接高校资源。政府还格外重视「两院」院士、顶尖科学家等顶级科研人才的引进……然而，根据长城战略咨询发布的《 2018 年度中国独角兽企业榜单》，202 家入榜企业中算得上是高新企业的仅有 53 家。
排名靠前的滴滴出行、美团点评、瓜子二手车等都是平台型企业。我们并不是说平台型企业没有 R&D 投入。与科技型企业相比，平台型企业的研发投入密度相对较低，对顶尖科学家的需求相对较弱。而独角兽培育计划中太过偏爱高新科技企业，让更多的平台型企业难以充分享受到政策的红利。
更何况，不少城市在制定「独角兽企业培育计划」的同时，也有相应的「高新技术企业培育计划」。独角兽企业的培育政策应该可以更加普适一些。
3. 未提及完善法规及监管
独角兽企业进入的领域往往是新兴市场，极容易出现法律法规和监管的空白。进入新市场的企业良莠不齐，出现问题影响的不仅仅是单个企业，更是客户和消费者对新市场的信心和信任。
拿已经逐渐合法化的网约车来看，网约车服务在国内刚推出时，鲜有地方政府支持。运管部门一味对网约车司机围追堵截外，法规上又没有制定对网约车司机背景调查和职业素养的标准要求，监管上也出现空白。这些都导致网约车司机的素质参差不齐。之后发生的几起恶性事件是在为这些空白买单。出事企业关停顺风车业务，而这项业务自身也遭遇前所未有的行业危机。
法律法规完善，但是监管不力也会造成市场的不正当竞争，引发不公正。消费者骑车押金难退、预存消费金额被企业卷款跑路。近几年出现多次这样的恶性事件后，不少地方政府出台了预消费金额监管机制。
以上海市为例，2019 年 4 月上海市出台《单用途预付消费卡管理实施办法》。办法要求单用途预付消费金额必须存入政府指定银行接受监管。并且金额越大的受监管金额的比例越高。企业不可以私自动用这笔预付资金。这是从根本上保障消费者权益的好政策。
可惜的是，执行和监管过程中采用的却是企业自行提出上报的方式。这样一来，真正受到监管影响的是已经初具规模的瞪羚企业和独角兽企业。那些野蛮生长的企业却能轻易逃脱。尽管这种监管手段可以预防「大雷」的引爆，但客观上也造成了市场竞争的不公。
独角兽企业进入的新兴领域众多，在单一政策中政府确实难以给出明确的法律和监管解决办法。但是，我们希望政府能有一个明确的态度。在独角兽培育计划里，能够提及相应的内容，表明政府已经关注这些方面，并在着手改善。可惜我们在独角兽培育政策里未能见到。
4. 认定标准可以完善
在独角兽企业的判定标准上，各地基本都沿用的是科技部火炬中心提出的标准，并没有什么争议。我们认为还有改善空间的是对于准独角兽和潜在独角兽的认定上。
不少城市在瞪羚企业、准独角兽企业和潜在独角兽企业的认定上沿用的是与独角兽同样的标准。只是在估值要求上有所降低。并不是说这样的认定标准不科学，我们认为各地在培养独角兽企业的同时，不忘培养瞪羚企业和其他潜力企业，原因就在于要梯次发展。几乎所有的城市在独角兽培育政策中都有形成独角兽企业后备体系和培育梯队的表述。培养这些潜力企业就是希望它们尽快成为明天的「独角兽」。
因此，我们认为在认定这样的企业时应该增加营收增长率、净利润增长率等成长性指标。我们希望排除的是那些成立后达到了瞪羚企业估值标准，但是业绩增长遭遇瓶颈，发展趋于平缓的企业。这样的企业发展潜力有限，也不在政府梯次培养的计划当中。
某些城市已经注意到这一问题，在独角兽培育政策的认定标准中有所体现。例如济南提出要围绕企业成立年限、私募融资与估值、近三年收入或净利润的平均增速等主要指标，参考济南市高成长性高新技术企业评价指标体系，制定准独角兽、潜在独角兽遴选评价标准。我们希望这样的成长性认定指标能够在更多城市的独角兽培育政策中出现。
5. 退出机制多数缺失
各地都对独角兽企业和潜力企业做了清晰的认定入库标准。但鲜有城市提到了入库企业的退出机制。独角兽企业是资本的宠儿。但是从「宠儿」到「弃儿」的转变可能会非常快。
2018 年 3 月，小黄车对外宣布完成 E2-1 轮融资，融资金额高达 8.66 亿美元。但是一年大半的今天，小黄车变得无人问津。WeWork 也在经历这样的痛苦。在私人市场融资时 WeWork 的估值是 470 亿美金。如今被「修正」到了 80 亿美元，跌了近六分之五。
独角兽企业估值迅速缩水，甚至快速死掉的例子屡见不鲜。尽管它们估值很高，但绝大多数仍在寻找稳定可靠的盈利模式。「不赚钱」是共性问题。一旦断了资本输血，破产重组都是极有可能的。
因此，政府在制定独角兽企业培育计划中有必要制定一个退出机制或者入库企业更新机制。可喜的是我们在苏州独角兽培育计划中看到了这样的条款。我们希望更多城市中推广。
某些城市的更新机制又显得有点「用力过猛」。西安提出每半年更新一次入库企业，分别于当年 1 月、7 月集中申报。企业需要准备的材料有八项近二十个，还要经历区县或开发区主管部门初审推荐、专家评议、现场考察、审查认定、公示等流程。
粗算下来，企业从准备材料到公示结束差不多需要两个月的时间。每隔半年来一次，企业必须设立专门的岗位来应对。这样直接增加了企业成本，分散了时间和精力。
6. 政策有效期过短
研究的八个城市独角兽培育政策有效期基本都是三年。这三年里要实现的目标又十分宏大。
珠海市在《关于培育引进前沿产业独角兽企业的若干政策措施》中提出要依靠独角兽企业「打造粤港澳大湾区高端产业聚集高地」。西安市在《独角兽企业培育方案( 2018-2021 年)》中也表示要通过培育独角兽企业「形成带动全市科技型中小企业蓬勃发展的新局面，支撑丝路科创中心和全球硬科技之都建设。」三年时间依靠某一类企业形成区域产业高地、支撑一个省会城市全球硬科技之都建设，这样的目标设定明显不合理。
阿里巴巴、腾讯发展成如今的规模花了 20 年的时间，华为能够让美国为之色变是有 30 多年的辛勤发展。独角兽企业虽然具备高成长性的特点，但是三年的培育时间显然不够。如果还要依靠一批批独角兽企业实现一个产业的革新、一座城市的兴盛，我们需要的是一个以十年为周期的长效政策。
结语
独角兽企业代表的是新经济、新未来。以独角兽企业为抓手，扩大城市经济发展新动能没有错。各地制定的独角兽企业培育方案总体上依然是完善和有效的。
尽管这个世界上并没有完美的政策，我们仍然希望政府在制定支持政策上能够有更多的考虑，将政策的效果发挥的更好。同时，更多体现政府的服务职能，打造更好的营商环境和政商关系，让企业培育更好的落实下去。
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