【原创】韩开创、刘洪波：如何加强金融控股公司的监管立法 | 银行法研究专栏第15期（2）

韩开创：九州证券副总裁，中国证券法研究会理事，中南财经政法大学特聘专家；

刘洪波：致公党北京市经济委员会委员，CFA，硕士，长期从事金融相关工作，主要研究方向为险资运用、期货、基金和创业投资。

纵观我国改革开放以来金融业的发展历程，大致经历了从混业经营到分业经营再到当前综合经营趋势日益明显的过程。尤其是加入世界贸易组织以来，为积极顺应经济全球化、金融一体化的发展潮流， 做大做强金融机构实力，提高金融创新能力和国际竞争力，有条件的综合经营成为必要和必然，金融控股公司应运而生。 

一、我国金融控股公司的历史和现状 

早在2002年，国务院批准中国光大集团、中信集团和中国平安集团作为金控试点。2005年，中国银河金融控股有限责任公司经国务院批准并注册成立。在此前后部分中央企业和地方大型国有企业通过控股多个持有金融牌照的金融机构等形式积极布局大金融。2008年前后，民营资本控股金融机构趋势日益明显。2013年以来，互联网金融巨头开启控股多个金融机构的步伐，成为金融控股公司方阵的重要力量。2018年，金控集团监管首批试点5 家机构为招商局、蚂蚁金服、苏宁集团、上海国际集团和北京国有资本经营管理中心。我国金融控股公司的发展经历数量由少到多，规模由小到大，影响由弱到强的阶段，至此形成了国有金融控股公司与民营金融控股公司同台竞技，传统金融控股公司与互联网金融控股公司各展风采的格局。 

综合当前的金融控股公司，按照不同角度，可以进行不同种类的划分。根据是否经营，可以划分为经营性金融控股公司与非经营性金融控股公司。其中经营性金融控股公司本身开展金融业务或其他业务，各控股子公司各自开展金融业务。非经营性金融控股公司主要单纯对金融机构进行股权管理，自身不直接开展金融业务，各控股子公司各自开展金融业务。根据所有权性质，可以划分为国有金融控股公司和民营金融控股公司，其中国有金融控股公司又划分为中央金融控股公司和地方政府主导的金融控股公司。根据载体不同，可以划分为以金融机构为载体的金融控股公司和以产业资本为载体的金融控股公司。根据金融业务特点的不同，可以划分为传统金融控股公司和互联网金融控股公司。 

二、金融控股公司的风险表现 

一般来说，金融控股公司基于其业务模式、运作方式等，除了具有一般金融机构存在的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等，还存在一些特有风险。 

传导性强，易引发系统性风险。金融控股公司一般控股多个金融机构，其中部分金融机构若存在较大风险，往往迅速“发酵”，一旦风险“防火墙”失控，容易传导至金融控股公司旗下其他金融机构，形成牵一发而动全身的局面，波及面广，危害性大，处理不当可能引发系统性风险。 

关联性强，易发生利益输送。金融控股公司的特点在于业务协同，旗下各金融机构为关联方，业务开展过程中关联交易难以避免，特别是在金融控股公司的安排或引导下，各关联金融机构之间通过借款、担保、共享内幕信息、虚假交易等多种方式监管套利、操纵利润、美化业绩、规避监管、转移或隐匿资产，进行利益输送。 

重复性强，易影响资本安全。金融控股公司的资本安全或资本风险承受能力与资本金的规模密切相关，而金融控股公司及其旗下金融机构由于股权结构复杂，内部交易频繁，资本金被重复使用或计算风险较大进而影响资本充足率，而如果以负债资金、理财资金等非自有资金进行虚假注资、循环注资或抽逃出资等更是间接提高财务杠杆，再加上金融控股公司还可能通过其股东地位转移利益，这将导致资本充足率与风险承受能力不相符，对资本安全具有较大影响。 

垄断性强，易发生不正当竞争。金融控股公司具有旗下各金融机构持有不同金融牌照的天然优势并占据整体业务成本相对较低的有利地位，可以为客户同时提供多元化金融领域业务的“打包服务”，其服务费用相对较低，服务内容更加丰富， 对客户具有很强的吸引力，非金融控股公司旗下的普通金融机构相对而言处于劣势。金融控股公司在资本、规模、人才等多重优势下更容易实现惊人的扩张速度与规模，急剧占据较大市场份额，形成一定程度的市场支配地位，进而利用其影响力对市场公平竞争等产生不利影响，甚至影响金融业的健康发展。 

三、监管现状与立法思考

监管机构早已注意到金融控股公司的相关风险，并且采取了相关监管措施， 在政策层面和监管层面已经开展了建设工作。

2003年原中国银行业监督管理委员会（以下简称“原中国银监会”）、原中国保险监督管理委员会（以下简称“原中国保监会”）及中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）签署并在监管联席会议上通过《在金融监管方面分工合作的备忘录》，规定了对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则。 

2012年中国人民银行、原中国银监会、中国证监会、原中国保监会、国家外汇管理局共同编制《金融业发展与改革“十二五规划”》，强调加强综合经营机构的并表管理和全面风险管理。建立健全金融业综合经营风险监测体系和有效的“防火墙”制度。 

为进一步加强金融监管协调、补齐监管短板，2017年国务院金融稳定发展委员会成立，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，其主要职责包括统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项等。 

2018年中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会、中国证监会共同发布《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》，对非金融企业投资金融机构加强监管。同年，中国人民银行等九部委共同编制的《“十三五”现代金融体系规划》进一步强调金融综合经营试点必须在实施总体分业经营为主和严格监管前提下进行。

虽然监管机构已经采取相关措施，然而监管立法存在短板是不争的事实。为规范金融控股公司有序发展，实现对金融控股公司监管有法可依，加强对金融控股公司的监管立法显得尤为迫切。考虑到金融控股公司发展现状，且监管立法关乎相关主体的持续经营，影响金融机构的股权稳定，甚至引发金融业的洗牌与重整，因此金融控股公司监管立法工作要立足现实， 着眼长远，突出重点，有的放矢。 

一是立法目的应清晰准确。立法就是在矛盾的焦点上“划杠杠”，从目前情况分析，以金融机构为载体的金融控股公司相对较为规范，风险相对较小，立法和监管重点在于防止其监管套利；以产业资本为载体的金融控股公司已经爆发了不少风险，规范程度需要加强，立法和监管重点在于防止其利益输送；互联网金融控股公司创新意识和服务意识很好，潜在风险不容忽视，立法和监管重点在于防止其通过技术手段变相突破金融监管底线。 

二是法律层级应准确定位。金融控股公司本身作为一种金融机构，其影响力、重要性以及对其规制程度不应低于一般商业银行、证券公司、保险公司等金融机构，对应的对其监管立法层级也不应低于《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律，最低应由全国人民代表大会常务委员会制定专门法律。但考虑到当前监管的急迫性与立法程序的繁杂性，同时兼顾现实情况的复杂性，可以先由中国人民银行经国务院同意发布监管办法，待时机成熟后再由全国人民代表大会常务委员会制定金融控股公司法。 

三是监管职能应协同整合。金融控股公司监管立法意味对分业经营监管体系的立法层面的突破，势必对当前已经形成的较为稳定的分业监管体系产生一定程度的冲击。建立在金融控股公司监管立法基础上的监管体系，一方面要吸收当前分业经营监管体系的积极做法和丰富经验，银行、证券、保险相关领域主要监管机构继续在其职责范围内加强对金融机构的纵向监管，持续发挥行业组织自律管理作用， 进而提高金融机构稳健经营水平；另一方面要总结现在监管体系的不足，与现有监管体系良性互动，结合金融控股公司的特点，构建以中国人民银行为核心监管机构的监管体系，着重对金融控股公司进行监管以及对相关金融机构的横向监管，推动机构监管和功能监管协同。因此，金融控股公司监管立法要准确定位监管机构职能，明确监管机构分工协作，减少职能重合与冲突，实现各监管机构监管职能的协同与整合。 

四是适用对象应明确清晰。金融控股公司监管立法的重要适用对象是金融控股公司，首要解决的就是金融控股公司的法律界定问题，应明确哪些属于金融机构，控股哪些金融机构以及在何等情形下才能构成金融控股公司。对金融控股公司的法律界定应当准确、清晰，减少模糊化的表述，充分考虑金融控股公司已经大量存在且情况各异的既成事实，合理使用立法技巧，化解立法难题，达成立法目的。同时应有打破利益藩篱的决心，突破分业监管难题，对已经存在的但可能影响立法公平、公正的情形，要站在客观中立的角度，考虑法律前瞻性与权威性，严格立法，拒绝为特例“开口子”，适用对象应适应监管立法，而非监管立法主动适应适用对象。通过明确适用对象，将所有金融控股公司纳入监管体系中，从而做到监管执法有法可依，防范“漏网之鱼”。 

五是主要内容应具体详细。金融控股公司监管立法的主要内容应当包括制定目的、适用范围、主管机关、准入及退出、信息披露、内部隔离、公司治理、股东资质、业务及财务要求、董监高任职要求、罚则等。主要内容要突出金融控股公司监管要点，充分考虑金融控股公司的特殊性和特定风险，涵盖监管工作和金融控股公司日常经营的主要方面，尤其是明确市场准入退出、设置资产负债率要求、强化资本充足率等，形成完整闭环，具有可执行性、针对性、科学性。当然，在立法方式上，部分内容也可以在《商业银行法》《证券法》《保险法》等相关金融立法上予以规定，避免金融控股公司监管立法的内容过于冗杂。与此同时还要及时修订银行、证券、保险等相关法律与金融控股公司监管立法主要内容相冲突的相关规定。做到上位法和下位法、普通法与特别法的内容整体一致、相辅相成，尽可能避免内容冲突，保障立法内容的严肃性与监管格局的统一性。 

六是具体适用应规范有序。金融控股公司监管立法应明确金融控股公司是持牌业务，未经许可不得从事金融控股公司才可以开展的活动，不得在公司名称中使用“金融控股”等字样，新设金融控股公司直接适用最新规定。但对立法前事实上已构成金融控股公司但可能无法满足最新监管要求的，如何过渡和规范考量立法者和执法者的智慧。考虑到监管立法完成将进一步强化金融控股公司特许经营机构地位，因此应要求现有所有控股金融机构数量、业务等相关指标、特征等初步符合金融控股公司要求的相关主体重新提交申请材料，对于经审核符合监管要求的，予以发放牌照；对于不符合相关要求的，应当给予合理的过渡期，要求相关主体在规定时间内整改，对于整改后符合要求的应当发放牌照；对于整改后仍不符合要求或自始不可能符合要求的，在维护金融机构和金融市场稳定的前提下，制定相应的退出计划，有序规范清理“存量违规”，实现平稳过渡与转型，保护投资者合法利益。当前，在循序渐进的立法过程中，还应当鼓励相关从事实业的企业作为金融控股公司试点，试点有利于探索实业与金融的结合模式，解决企业融资难题，支持对资金需求较大项目顺利实施，为经济脱虚向实、高质量高速度发展提供强力支撑，为金融控股公司的发展、监管、立法积累有效素材。

金融业的健康发展依赖于完善的法治，金融控股公司监管立法将会是我国金融监管史一座里程碑，正式开启综合经营的大门，实现从分业经营到综合经营试点再到全面综合经营的转变，有利于进一步强化金融控股公司的公司治理和内控监督，推动金融控股公司稳健经营，化解系统性风险，促进我国金融业健康持续发展，为我国跻身世界金融强国奠定监管基础与法治保障。 

（本文刊载于《银行家》2019年第2期）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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