31省市化债路线图（2018-2022）——化债的道与术（二）｜华安固收

Original 华安固收团队债市颜论 2023-08-08

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#城投债 139 个

#化债的道与术 8 个

报告作者：颜子琦

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索要近五年31省市地方政府化解政策梳理（附出处链接）

导读

谁的文具多？

摘要

本系列首篇报告梳理了中央及各部委的100个化债政策，本篇聚焦于31省市2018-2022年政府工作报告。

化债目标：不提目标、模糊提法居多，5省提出“隐债清零”

2018年至今，23省未提及化债目标，提到要“完成化债目标”的8个省市中只有西藏自治区给出了量化目标。

2021年以来多地多次提及“隐债清零”，广东（已实现）、上海（试点中）、陕西（试点中）、江苏（东海县已实现）、西藏（2021年建制县清零，2022年地市级清零）。

化债的最终目标是化解债务风险还是化解债务本身，“隐债清零”已经给出了答案。

化债进度：9省超额达标，河南、内蒙、宁夏多年超额化债

25省市披露了化债进度，9省市超额完成化债任务，其余省市“圆满完成”；河南、内蒙连续4年超额达标，宁夏连续3年超额达标。

化债措施：六大方式以外的创新较少，方案趋于“返璞归真”

六大方案之内：主要集中在财政偿还、盘活资产、债务重组三方面，未提到项目运营偿还、转企业经营性债务、破产清算方面的具体措施。

六大方案之外：化债周转金（平滑基金、应急资金池）、化债奖惩机制、“N个一批”措施、建制县化债试点。

2022年新提法较少，“真化债”才是最好的化债方案。

化债问责：过去问责“违规举债”，当前问责“化债不实”

11省市提出建立化债问责制度，多次提到“终身问责、倒查责任”；河南2021年提出“党政同责”：2022年多地强调对化债不实的“发现一起、问责一起”。

问责对象此前多是违规举债行为，2022年强调化债不实行为。

风险提示：城投债流动性风险和技术性违约风险。

化债目标：概念性提法居多，5省提“隐债清零”值得关注

上一篇报告详尽梳理了2010-2022年中央及各部委出台的100个化债相关政策，本篇报告将进一步聚焦2018-2022年31省市披露的《政府工作报告及预算执行报告》（下称“报告”），探寻地方政府在化债目标、化债进度、化债措施、化债问责四个方面的相关表述，进而勾勒31省市的化债路线图。

（1）2018年中央明确要求地方政府在5-10年内化解隐性债务，有多少省市在报告中披露了本省的化债目标？

绝大多数省市（23个）并未将明确的化债目标写入报告中，而是以“坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量”等概念性表述一带而过。

仅有8个省市提到了要“完成化债目标”，其中只有西藏自治区在2021年提了量化目标。

（2）各省对化债目标的提法有何不同？近4年地方关于化债目标的提法有何变化？

河南、天津、湖南、新疆、云南五省市的表述大同小异；

湖北、西藏、陕西提法略有差别，其中：

湖北自2019年连续两年提出“只减不增”，较早关注到化债周期中可能出现违规新增隐债的风险；

西藏2021年提出“力争建制县(区)政府隐性债务全部清零”，2022年进一步提出“开展地市级隐性债务清零试点”；

陕西也在2022年报告中也提出了“推进隐性债务‘清零’试点”的目标，还提到了“深入推进重点市县风险化解和融资平台整合升级”。

（3）化债的终极目标是什么？是“化债隐债的风险”还是“化解隐债”？“化解隐债”是不是“偿还隐债”？

2021年以来多次出现的“隐债清零”已给出答案,化债的最终目标要实现“清零”。

除了西藏和陕西在报告中明确将“隐债清零”作为目标以外，上海、广东、江苏在其他文件、以其他形式提到了该目标：

广东2021年提出“率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现存量隐性债务‘清零’目标”，成为首个实现清零目标的省份；

上海2021年在市政府常务工作会议上提到“上海市正式启动‘全域无隐性债务’试点工作”；

2022年2月，江苏连云港市发文披露，该市东海县 “债务管理再创佳绩，政府隐性债务在全省率先清零”。

化债进度：9省超额完成化债任务，河南/内蒙/宁夏连续超额达标

（1）多少省市在报告中披露了化债进度？

北京、上海、江苏、黑龙江、海南5省市未在报告中披露化债进度；

25省市披露了化债进度，其中广东、四川、内蒙古、河南、内蒙古、宁夏、山西、陕西、广西等9个省连续每年在报告中披露化债进展。

（2）哪些省市超额实现化债目标？

江西、湖南、河南、河北、广西、吉林、辽宁、内蒙古、宁夏共9个省市一次或多次超额完成化债任务。

其中，河南、内蒙古连续四年超额完成化债任务，宁夏连续三年完成隐性债务化解任务。

山东、浙江、四川、重庆、安徽、陕西、云南、新疆、青海在报告中提到圆满完成年度化债任务。

化债措施：六大方案之外的创新较少，化债方式趋于“返璞归真”

（1）六大常见化债方式之内，地方政府提出了哪些具体措施？

——措施主要集中在财政偿还、盘活资产、债务重组三方面，未提到项目运营偿还、转企业经营性债务、破产清算方面的具体措施。

财政偿还：6个省市

重庆、福建、贵州、江苏、海南、云南提出通过安排预算资金化解存量债务；

海南省针对偿债资金来源提出“通过压缩一般性行政开支、调整优化支出结构等方式多渠道筹措资金偿还存量债务”；针对省内高风险区域，“要求每年从土地出让金、结余资金等自有资金中拿出部分用于消化存量债务，将盘活收回的存量资金至少20%用于偿还存量债务，逐年降低债务风险。”

云南省提出“采取暂停省级计提土地出让收益、加大转移支付等措施，支持州（市）、县（市、区）偿还债务本息”。

盘活资产：5个省市

江苏、湖南、福建、贵州、海南提出通过“盘活存量资产资源”、“处置闲置资产、盘活闲置资金”等措施偿还债务。

债务重组、展期置换：6个省市

天津、重庆、湖南、贵州、内蒙古、黑龙江等地提出通过展期置换来化解隐性债务风险。

天津提出“建立银企对接平台，通过适当展期、债务重组等方式缓释集中到期债务”。

黑龙江连续四年提到债务重组（2019-2022），贵州（2019-2020）、重庆（2020-2021）连续两年提到，湖南、天津提到一次（2019）。

（2）六大常见化债方式之外，地方政府还提出了创新化债措施？

——主要包括化债周转金（平滑基金、应急资金池）、化债奖惩机制、“N个一批”措施、建制县化债试点。

化债周资金：3个省市

黑龙江“设立用好政府隐性债务风险化解周转金，推动落实展期、重组等政策，有效缓解了各级政府还债压力”；

贵州“设立省级债务风险应急资金池”；

内蒙古“自治区本级设立5亿元政府债务平滑基金，防范债务支付风险”。

建立化债奖惩机制：3个省市

浙江、湖南、安徽提出设立隐性债务化解工作奖惩机制，督促各地市化解隐性债务。

实施“N个一批”化债：5个省市

内蒙古提出“清零一批、置换一批、贴息一批、划转一批”、“加大支持清零一批，降低风险置换一批，减轻负担贴息一批，主动买单划转一批”。

湖南提出“六个一批”。

贵州、宁夏、河南提出“八个一批”。

建制县化债试点：2个省市

江西和宁夏在报告中提出通过建制县债务风险化解试点化债。

纵观2018年以来地方政府提出的化债方法：2018年是化解“隐性债务”的第一年，化债措施大多数集中在安排预算资金等方法；2019年化债方法更加强调展期置换；2020年开始推行建制县化债；2021年除了已有的化债方法之外更加强调一地一案，根据各地情况指定化债方案，更加大打击虚假化债力度；2022年多地开始提出“隐债清零”，指明了化债之路的终点是清零，此外2022年再次强调化债措施的省市较少，且提法缺少创新，也一定程度上说明化债措施趋于“返璞归真”，“真化债”才是好措施。

化债问责：从违规举债到化债不实，化债问责的对象悄然转变

2019年，31省市中有11个省市明确提出要建立严格的化债问责制度，包括上海、浙江、北京、江西、云南、贵州、吉林、宁夏、西藏和湖北，其中：

北京市明确提出“谁举债，谁偿还”的原则；

江西、吉林、宁夏等地提出要对违规举债等行为建立终身问责和倒查机制；

浙江省提出对违反规定的实行“六必问责”。

2021年河南省提出“对违法违规举债融资行为，按照省委省政府要求加大责任追究力度，落实党政同责、终身问责、责任倒查”，这是首次地方政府针对债务问题提出党政同责。

从最新的2022年报告来看，问责仍多次出现在各地政府报告中，并且多地强调对化债不实的“发现一起、问责一起”，问责对象此前多是违规举债行为，今年强调化债不实行为，也可见地方政府不仅仅只是“堵后门”控制增量，对于存量债务化解要求更进一步。

风险提示

城投债流动性风险和技术性违约风险。

本文内容节选自华安证券研究所已发布报告：《31省市化债路线图（2018-2022）——化债的道与术（二）》（发布时间：20220405），具体分析内容请详见报告。若因对报告的摘编等产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。

分析师:颜子琦
分析师执业编号:S0010522030002

邮箱:yanzq@hazq.com

分析师：张伟

分析师执业编号:S0010522030003

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中性—未来 6 个月的投资收益率与沪深 300 指数的变动幅度相差-5%至 5%;

减持—未来 6 个月的投资收益率落后沪深 300 指数 5%以上;

公司评级体系

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增持—未来6-12个月的投资收益率领先市场基准指数5%至15%；

中性—未来6-12个月的投资收益率与市场基准指数的变动幅度相差-5%至5%；

减持—未来6-12个月的投资收益率落后市场基准指数5%至15%；

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