疫情防控 | 应对疫情——长三角各地租金减免政策及其落实问题
自2月2日晚苏州市人民政府发布《关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关的十条政策意见》（下称“苏惠十条”）以来，长三角多地政府纷纷推出疫情期间针对中小企业的各项优惠措施，我们就相关的租金政策进行了初步整理，请见下表：
截至发稿时，我们注意到各地政府仍在不断出台或细化相关的优惠措施，例如2月6日晚，苏州高新区管委会发布《苏州高新区关于应对疫情支持中小企业共渡难关的十六条政策意见》，其中的租金减免政策与苏惠十条基本一致。
对于该等政策的落地与实施，不免产生一些疑问。我们已经从租金减免的法律依据角度写过一篇《商业房屋租赁合同可否因疫情援引不可抗力条款？》，相类似的，我们可以从历史上曾经实施的政策着手，推测一下相关的走势。
我们主要以2003年“非典”期间北京市的一系列规定为参照。
2003年5月16日，北京市人民政府印发《关于防治非典型肺炎疫情期间保持社会稳定促进经济发展若干政策措施的通知》（京政发[2003]14号，以下简称“《2003北京措施》”），其中第十一条规定，“对承租市及区县属国有资产类经营用房，非典型肺炎疫情期间依法关闭或者停业的，减免租金50%；商业、服务业、餐饮业、娱乐场所等受非典型肺炎疫情影响经营困难的，减免租金30%，其中执行公企租金标准的，减免租金20%。市及区县国土资源和房屋管理部门负责监督执行。租用其他经营用房的，租金由双方协议解决。”
为落实《2003北京措施》第十一条的规定，原北京市国土资源和房屋管理局于当年5月22日发布了《关于在防治非典型肺炎疫情期间减免房屋租金有关问题的通知》（京国土房管市二[2003]425号，以下简称“《425号文》”），规定“将承租市及区县属国有资产类经营用房2003年5月1日至9月30日减免租金执行中的有关问题”细化为几个部分，而这几个部分也恰好是我们当前需要探讨并提出问题的地方：
首先，区分用房性质。
《425号文》明确“住宅、办公用房及2003年5月1日以后订立的经营性用房租赁关系，不适用该规定。”因此传统意义上写字楼等“办公用房”被排除在“经营性房屋”之外，不适用租金减免优惠。
哪些才是当年政策所惠及的“经营性房屋”呢？《425号文》按照商业用途罗列为：网吧、电子游戏厅、录象厅、剧场、影院、图书馆、博物馆、文化馆站、公共浴池，以及商业、服务业、餐饮业、娱乐场所等。
17年过去了，营商环境已经发生了巨大的变化，服务业的内涵和外延大大扩展，那么“办公用房”是不是可以被包括在此次的优惠范围内？尽管在本文归纳的当前各地政策中并没有该等细化规定，但我们还需要谨慎地去探究各地政府的实施口径。这是第一个问题。
其次，对于实施减免措施的房屋所有制属性，
《2003北京措施》第十一条规定为“国有资产经营用房”，《425号文》明确“指市及区县属机关、事业、社会团体等单位出租的经营性房屋”，并细化了两点，一是只有“市及区县属的国有资产控股50%以上的企业”才适用租金减免，二是只有国有控股比例部分才执行减免，“其租金减免以其控股的份额为基数，按14号文件第十一条规定的相应比例执行。”
同样地，当前各地政策中并没有提到，如果承租的物业是国有与其他所有制成分共同持有的话，是否只能就国有部分按比例减免租金？如果这样操作，尽管国资让渡利益是一种国家态度而无可厚非，但从公司法角度考察，出租方作为合资公司，本身是独立法人，其租金损失如何从股权比例去做切分，会计账目怎么实现，税务上又如何处理？这是第二个问题。
再次，《425号文》区分了停业的原因，
第一种是“在非典型肺炎疫情期间依法关闭或者停业的”，明确为“按照北京市人民政府关于加强防治非典型肺炎工作的决定而关闭或者停业的网吧、电子游戏厅、录象厅、剧场、影院、图书馆、博物馆、文化馆站，以及按规定暂停使用的公共浴池等。”第二种是“商业、服务业、餐饮业、娱乐场所等受疫情影响经营困难的”，明确为“按月核算经营亏损或主营业务收入低于正常经营50%以上的，并经市或区县商业行政主管部门认定的单位。”紧接着，2003年5月26日北京市商业委员会就出台了《防治非典期间企业申请减免房屋租金认定程序规定》(京商发(2003)27号)，在申请认定材料方面，要求申请者提交2003年5月份至9月份和去年同期损益表或其他证明资料等，用以证明承租经营场所按月核算经营亏损或主营业务收入低于正常经营50%以上。
参考我们前一篇文章关于不可抗力情形的分析，如要确认为租赁合同无法履行的，则只有第一种商业性质可以适用，而第二种则只是经营困难的情形，合同目的并未完全落空，仍可继续履行。
那么，在2003年认定亏损50%属于经营困难，到了2020年的今天，这个数据是否要进行改动？经行政主管部门进行认定这一步，似乎是必要的，但这个认定是不是具体行政行为，其不认定或不作为，可不可以受到挑战呢？这是第三个问题。
最后，在程序上，
《2003北京措施》要求，“凡减免租金的，租赁双方应签订减免租金协议，并由出租方在当日向区县国土房管局备案，其中属于涉外租赁的向市国土房管局备案。备案的协议作为税务部门核验出租方租金收入的依据。”
租赁备案的要求，与现行有效的《商品房屋租赁管理办法》第十四条[1]规定的原则是一致的。那么不备案是否就意味着不能享受减免优惠呢？按照目前的法律规定和司法实践，备案并不影响租赁合同本身的效力，办理备案存在滞后性，而优惠政策则很可能是短期的（有些地方可能只实施三个月而不会予以延长），这种情况下如果由于疫情控制，租赁各方无法及时办理合同备案，反过来会影响政策的落实。这是第四个问题。
以上问题，都是技术层面的。在政策的具体实施过程中，各地的操作会存在差异，这一点务必加以注意，建议提前与当地行政主管机关进行沟通。
补充一点，
我们看到，随着“非典”疫情的控制，2003年6月30日北京市商业委员会、北京市国土资源和房屋管理局又联合发布了《北京市私营个体经济协会关于防治非典期间个体工商户申请减免房屋租金认定问题的通知》（京商发[2003]36号），提出租赁双方要本着“损失分担，共渡难关”的原则，协商解决房屋租金问题，个体工商户又给予了集中办理的优惠，即“由承租经营场所所在地区、县私营个体经济协会负责出具个体工商户经营状况的证明文件，对个体工商户比较集中的经营场所可统一办理，并负责到承租经营场所所在地的区、县商委(经贸委)办理认定手续，同时做好办理减免房屋租金数额的统计工作，并将统计数据报所在地的区、县国土资源和房屋管理局。”这一措施，在当前疫情各地出台针对中小微企业的优惠措施的落实方面，也具有一定的参考意义，租赁方可经由当地的行业协会等牵头组织，协助进行相关的申报工作，提高办理效率，也可为行政主管部门减少负累。
以上，谨供各位读者参考指正。
[1] 房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案。
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孙亮
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张炎
律师助理
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