企业改制中的土地资产处置政策

总第528篇2020第58篇

【导读】 

土地有偿使用方式中的国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股、国有土地使用权授权经营等，都是在企业改革土地资产处置实践中探索和总结出来的。一般来说，首先直面具体企业改制实践中遇到的土地处置难题；然后通过解放思想和改革创新提出解决问题方案，回应其改革实践需要，以企业改革土地资产处置批复文件明确下来；再总结提升写入规范性政策文件，以指导其他企业改制土地资产处置工作；进而总结上升为法律法规规定，形成制度。[具体可点击链接阅读：亲历土改2 | 从探索有偿使用方式到推进土地市场建设  ——土地使用制度改革回顾]

今天回顾探讨企业改制中的土地资产处置政策。

企业改制中的土地资产处置政策

国有企业改革一般是指国有企业实行公司制改造、股份制改造、租赁经营或出售、兼并重组、破产等。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）、授权经营或保留划拨用地的政策进行处置。

一、出让方式的政策要求及适用范围

（点击链接阅读：国有土地使用权出让与出让国有土地使用权）

（一）出让的概念及特点

1．概念

国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给改制企业，改制企业向国家支付土地使用权出让金，取得出让土地使用权的行为。

2．出让的特点

土地使用权出让具有两个基本特点：

（1）出让土地年期的有限性。企业取得的是有限年期的土地使用权，而不能无限期使用。法律法规规定，根据不同用途，出让土地使用权的最高年期也不同。土地使用权期满，使用者需申请续期，并支付出让金，才能继续使用。

（2）出让土地使用权的可流动性。企业取得出让土地使用权后，土地就成为企业的法人财产，在法定的土地使用年期内和不改变用途的条件下，可以转让、出租、抵押，具有最完整的权能。

（二）出让政策的演变

1.1988年《宪法》和《土地管理法》修改，允许土地使用权依法转让，1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》确立了城镇国有土地使用权实行出让、转让制度。

国有企业改制时，将改制企业使用的划拨土地使用权以出让方式进行处置，既不存在法律上的障碍，也不存在技术操作上的困难。因此，实行出让政策，变划拨土地为出让土地，成为改制国有企业和政府处置土地资产的当然选择。

2.20世纪90年代初，《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》，《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》等政策文件中，均明确了国有企业改制时，可以采取出让方式处置其原使用的划拨土地使用权，在签订土地使用权出让合同，缴纳土地使用权出让金后，企业以出让方式取得的土地使用权，可以转让，出租或作价入股。

3.1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》全面系统地整合了企业改制土地资产处置政策，明确国有企业改制涉及的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。

4.1999年，在《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中，进一步明确提出，对于一般竞争性行业，应坚持以出让、租赁等方式配置土地。

5.2001年，《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中提出，企业改制涉及的划拨土地需要转为出让（租赁）土地的，直接办理变更登记或有偿用地手续，不再进行处置审批，取消了此前一直实行近十年的土地出让（租赁）审批制，使出让（租赁）政策在国有企业改制中变得更加灵活和便捷。

之后，针对纺织企业限产压锭、企业债权转股权、国有大中型企业主辅分离辅业改制等改革，土地出让政策在技术操作层面也相应进行了细化。经过十多年的发展，出让政策日臻完善，已经成为国有企业改制中应用最广泛的土地资产处置政策。

（三）出让政策的适用范围

在企业土地资产处置政策中，出让政策的适用范围最广泛，可以概括为，凡属于以下情况的改制行为，所涉及的划拨土地使用权，均可以采取出让方式处置。

1．国有企业改造或改组为有限责任公司，股份有限公司及组建企业集团的；

2．国有企业改组为股份合作制企业的；

3．国有企业租赁经营的；

4．非国有企业兼并国有企业的；

5．国有企业破产或出售的情形。

因此，无论是国有企业还是非国有企业，无论是否改制，其使用的划拨土地都可以申请以出让方式处置。

二、国有土地租赁方式的政策要求及适用范围

（点击链接阅读：国有土地租赁与承租土地使用权）

（一）国有土地租赁的概念及特点

国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给改制企业，改制企业与市、县政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。

通过国有土地租赁方式处置改制企业的土地资产，企业取得的国有土地使用权为承租土地使用权。改制企业承租人在按规定支付土地租金，依法领取国有土地使用证，并按约定完成开发建设后，经土地管理部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权也是企业的法定财产，企业对承租土地具有占有、使用、收益和处分的权利。

（二）政策演变

国有企业改制中土地租赁政策制定的时间晚于出让政策。

1.在1993年之前，法律法规规定的国有土地有偿使用方式只有出让方式一种，土地出租仅限于土地使用者将取得的出让土地使用权再行租赁的行为，是出让后的再出租，而不是政府直接向企业租赁土地。

2.1993年，在《国家土地管理局国家体改委关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》中，第一次明确股份制企业改制中国有土地资产处置可以实行租赁方式，即：“国家以租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用，每年收取相应的租金”。改制企业可以灵活选择出让和租赁方式处置其划拨土地资产。

3.《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》对国有土地租赁内含及其权利义务内容作了进一步明确，即：土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同；签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续；租赁土地上的房屋等建筑物，构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

4.1999年，《国土资源部规范国有土地租赁若干意见》提出：对原有建设用地，因发生土地转让，场地出租，企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁，并明确了承租土地使用权的权能和权利义务。

5.1999年1月1日施行的《土地管理法实施条例》第29条规定，国有土地租赁是国有土地有偿使用方式之一。

可以看出，在国有企业改制中应运而生的国有土地租赁政策，经过企业改制的不断实践，上升为国有土地有偿使用的一种法定方式，成为对大陆国有土地资产管理具有普遍约束力的基本制度。

（三）适用范围

租赁政策的适用范围略小于出让政策，现行法律规定：（1）经营性房地产开发用地，必须实行出让，不实行租赁；（2）国有企业破产或出售时，所涉及的划拨土地使用权，采取出让方式处置，不实行租赁。也就是说，除了上述两种情形以外，任何企业和单位处置原划拨土地或取得建设用地，均适用国有土地租赁政策。

三、国家以土地使用权作价出资（入股）

（点击链接阅读：往期回放 | 一文读懂国有土地使用权作价出资（入股）和作价出资（入股）国有土地使用权）

（一）概念及特点

1．概念

国家以土地使用权作价出资（入股）是指，国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，土地使用权作价出资（入股）形成的国家股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持有单位统一持有。

2．特点

作价出资（入股）政策的一个最大特点，是非货币交易，即企业取得土地使用权的同时，国家没收取相应的土地价款，而是把这部分价款作为国家资本金又投向了企业，改制企业实质上是在没有缴纳数额较大的地价款的条件下，取得了可以自主处置的土地使用权。

（二）政策演变

1.国有企业改制土地作价出资（入股）政策的提出，始于1992年，并于1993年付诸于实践。

1992年，石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准“改组为股份有限公司，作为国家的股份制试点企业，股票公开发行和上市交易”，股份制改组涉及的“财务会计、业绩评价、利税上缴衔接、资产评估工作，由财政部、国家国有资产管理局、国家税务局、国家土地管理局负责”。经评估，上海石油化工总厂原使用的土地价格近20亿元，企业无法承担高额出让金，为推进企业改制，探索了土地作价出资（入股）处置方式。

2.1993年，在《国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复》（1993国土函字第113号）中明确了投入该股份公司的国有土地数量、土地资产评估价值以及折算的国家股份额。该股份有限公司成为第一家以作价出资（入股）方式处置国有土地的改制企业。

3.1993年，在《国家土地管理局国家体改委关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》中，第一次对两种类型的国有土地使用权作价入股进行了界定：

一是国家直接以国有土地使用权作价出资（入股），即“国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股。中央直属企业由国家指定的国有土地资产持股单位向国家土地管理局直接提出申请，地方企业由省（区，市）政府指定的土地资产持股单位向省级土地管理部门提出申请，省级土地管理部门审核后报国家土地管理局，经国家土地管理审查批准后，凭批准文件才能作价入股。”

二是国有土地先出让再作价入股，即“企业以出让方式取得的土地使用权作价入股，土地资产折为法人股。试点企业依法办理土地使用权出让手续，签订出让合同并交付国有土地使用权出让金后，可以以土地使用权向股份公司折价入股。”至此，作价出资入股作为国有企业改制土地资产处置的一项重要政策被确定下来。

4.在总结股份制试点企业土地使用权管理经验的基础上，1994年《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土（法）字第153号）对包括国家作价出资（入股）在内的土地使用权管理政策进行了规范。

5.1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》对国家作价出资（入股）政策的内涵进行了明确解释。1999年，《土地管理法实施条例》将国有土地使用权作价出资或者入股明确为土地有偿使用方式之一。

与租赁政策一样，源于企业改制的作价出资（入股）政策，成为国有土地有偿使用的法定政策.

（三）适用范围

作价出资（入股）政策是国家给改制国有企业的一项优惠政策，不是任何企业都可以享受的。现行政策规定，对于自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。

在实践中，改制企业申请采取作价出资（入股）方式处置土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具备两个条件：

一是拟进行改制的国有企业属于国家确定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点；

二是企业改制方案需要经过政府批准。

四、授权经营方式的政策要求及适用范围

（点击链接阅读：往期回放 | 一文读懂国有土地授权经营和授权经营国有土地使用权那些事儿）

（一）概念及特点

1．概念

国有土地授权经营，是指国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理，被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。

2．特点

国有土地使用权授权经营的特点主要有：

一是与作价出资（入股）政策一样，国有土地授权经营具有非货币交易的特点；

二是授权经营土地使用权不能完全自由转让，是一种受限制的土地使用权；

三是与国家作价出资（入股）政策相比，授权经营土地使用权在配置上具有一定灵活性，土地的处置权在被授权单位，被授权单位取得授权经营土地使用权后，可以采取作价出资、入股、租赁等多种方式向其所属企业配置。

（二）授权经营方式的产生与发展

从企业改制实践看，先有国有资产的授权经营，后有国有土地的授权经营。

1.1988年东风汽车公司要求国家授权其统一经营管理公司内“紧密层企业”的国有资产。1991年8月，国家计委、国家体改委、国务院经贸办在给国务院《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》中，建议用国有资产授权经营的办法改进企业集团的管理。

2.1992年9月，国家国有资产管理局与国家计委、国家体改委、国务院经贸办制发了《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，明确规定国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业（集团公司）与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。集团公司取得授权经营管理权后，可以通过采取直接占有和运营国有资产，将国有资产交由全资子公司，控股公司或参股公司经营等多种方式进行产权管理。

根据该办法，原国家国有资产管理局确定了一汽、二汽、重型汽车、渤海化工集团等7家公司，作为第一批国有资产授权经营和管理的试点单位，1995年以后，通过国有资产授权经营方式明确国有企业产权关系的做法已较为普遍。

3.1996年底，国务院批准航空工业总公司、石油化工总公司、有色金属工业总公司为国家授权投资机构和国家控股公司试点，这三家公司可以对其直属企业、控股企业、参股企业行使出资人权利，对其国有资产进行经营管理和监督并承担保值增值责任。同时要求有关职能部门要进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的许可权。

1997年1月，国家土地管理局对江西铜业公司股份制改造土地估价结果和土地使用权处置进行了批复，将江西铜业公司使用的58宗国有土地，授权有色金属工业总公司经营管理，土地使用年期为50年。有色金属工业总公司将其取得的上述授权经营土地使用权投入到江西铜业公司。这是首例国有土地授权经营的处置方式。

4.1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第一次明确提出了国家授权经营政策。1999年，《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》对授权经营政策的适用范围进行了细化。2001年，《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》对授权经营处置方式的审批许可权又进行了明确。

这样，授权经营政策不断完善，国有土地授权经营的内涵、授权经营土地使用权的权能、授权经营方式的审批程式等有了明确的规范，在国家授权投资机构所属企业的公司制改革中被普遍采用。

（三）适用范围

授权经营政策与作价出资（入股）政策的适用范围一致，仅有少数符合政府规定条件的大型国有企业改制可以适用该政策处置土地资产。现行政策规定，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地。

在实践中，改制企业申请采取授权经营方式处置土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具备两个条件：

一是拟进行改制的国有企业属于国家确定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点；

二是企业改制方案需要经过省级以上人民政府政府批准。

五、保留划拨方式的政策要求及适用范围

（点击链接阅读：国有土地划拨与划拨土地使用权）

（一）概念

企业改制中的保留划拨的处置方式，是指国有企业改制后，其原使用的划拨土地使用权继续保留划拨土地使用权性质。

（二）政策规定

1.1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》提出，对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。

企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：（1）继续作为城市基础设施用地，公益事业用地和国家重点扶持的能源，交通，水利等专案用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；（2）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（3）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；（4）国有企业改造或改组为国有独资公司的。其中第（2）、（3）、（4）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

2.1999年，《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》提出：改制企业土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平，第一次明确提出了改制企业划拨使用权价格概念。

3.2001年，《国土地资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，则对划拨土地使用权作为企业的财产权进行了全面系统的规定：一是明确了划拨土地使用权价格和权益。企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产；二是明确了划拨土地使用权在交易方面的权能内容。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的；抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。

划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。

划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。

（三）划拨土地使用权权能

《城市房地产管理法》规定，划拨土地使用权非经依法审批，不得转让，出租，抵押。因此，以保留划拨方式取得的土地使用权，作为企业的财产权，是一种受限制的财产权，权利内容具有不完整性，表现在：

一是在土地价格上，划拨土地使用权的价格小于出让土地使用权；

二是在权利内容上，出让土地使用权人对其出让土地具有完全的占有、使用、收益和处分权，而划拨土地使用权人对其划拨土地有占有、使用、收益权和一定的处分权，出让土地使用权权能大于划拨土地使用权.

（四）适用范围

尽管在上个世纪90年代我国已经确立了国有土地有偿使用制度，但国有土地以划拨方式使用，在实践中还相当普遍。而且《土地管理法》也明确规定了划拨供地的若干情形，特别是在国有企业改制中，由于改制成本、改制形式等因素，企业改制后国有土地继续保留划拨使用的做法既为政府所认同，也为不少国有企业所采用。目前，现行法律法规中主要是《土地管理法》、《划拨用地目录》对划拨范围进行约束和限定。

1.《土地管理法》对划拨用地范围有严格限制。规定，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得下列建设用地：

一是国家机关用地和军事用地；

二是城市基础设施用地和公益事业用地；

三是国家重点扶持的能源，交通，水利等基础设施用地；

四是法律、行政法规规定的其他用地。

2.2001年发布修订后的《划拨用地目录》，对划拨用地范围进行了具体细化，规定：

一是对国家重点扶持的能源，交通，水利等基础设施用地专案，可以以划拨方式提供土地使用权；

二是对以营利为目的，非国家重点扶持的能源，交通，水利等基础设施用地专案，应当以有偿方式提供土地使用权，不能划拨使用。

三是以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制，土地使用权转让或改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。

目前，改制企业土地资产企业改制时，土地资产处置是否适用保留划拨政策的直接依据是《划拨用地目录》，符合目录的，改制企业可以继续保留划拨使用土地，不符合目录的，一律实行有偿使用。

六、国有企业改制中的土地资产处置政策体系

经过多年改革探索，国有企业改制中划拨土地使用权处置方面已形成了较为系统的政策体系，部分文件已废止，其中第7、10、11、12、13、14文件是当前企业改制土地资产处置的主要政策依据。

（一）原国家土地管理局发布实施的相关政策

1．《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年原国家土地管理局1号令，已废止）；

2．《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土〔法〕字第153号）；

3．《规范股份有限公司土地估价结果确认工作若干规定》（〔1996〕国土〔籍〕字第130号）；

4．《关于印发土地估价结果确认文书规范格式（试行）的通知》（〔1997〕国土〔籍〕字第69号）；

5．《关于在国有企业改革中加强地籍管理工作的若干意见的通知》（〔1997〕国土〔籍〕字第192号）；

6．《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局1998年第8号令）；

（二）国土资源部发布实施的相关政策

7．《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）；

8．《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）；

9．《关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发〔2000〕105号）；

10．《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）；

11．《关于印发<企业改制土地资产处置审批意见（试行）>和<土地估价报告备案办法（试行）>的通知》（国土资厅发〔2001〕42号）；

12．《划拨用地目录》（2001年10月22日国土资源部令第9号发布，自发布之日起施行）；

13．《印发〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（国经贸企改〔2002〕859号）。

     14. 国土资源部办公厅关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知（国土资厅〔2009〕311号）

摘自：2007年组织编写的《土地资产管理理论与实务》（中国财政经济出版社）有改动

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