借鉴 | “只征不转、不征不转、只转不征”的内涵与适用范围
【导读】
说起项目用地绕不开土地征收和农用地转用，其中土地征收是把集体所有土地征收为国家所有，解决的是所有权变更问题，农用地转用涉及土地用途管制，办理转用手续后可把农用地变更为建设用地，解决的是土地用途变更问题。
一般来说，往往需要同时办理土地征收和农用地转用，但也有例外，比如乡镇企业需要使用本集体农用地的，只需要办理农用地转用手续即可，设施农用地则不需要征地也不需要转用，等等。说起，“只征不转”、“不转不征”、“只转不征”等概念的内涵和适用范围，往往不同人有不同理解。
今年初，海南省自然资源和规划厅印发《关于进一步明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”有关问题的通知》，对这些概念的内涵和适用范围进行了界定，可借鉴参考。
海南省自然资源和规划厅
关于进一步明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”有关问题的通知
琼自然资管规〔2020〕7号
各市、县、自治县自然资源和规划局，三沙市自然资源和规划建设局，洋浦经济开发区规划建设土地局：
为落实“只征不转”“不征不转”“只转不征”用地制度改革，保障海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港产业项目落地，切实维护农民合法权益，根据《自然资源部关于落实<中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见>工作举措的函》(自然资函〔2018〕261号)及《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》（琼府〔2019〕13号）等规定，现就有关问题通知如下：
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一、明晰“只征不转”“不征不转”“只转不征”的内涵
“只征不转”是指将集体所有的农用地、未利用地等非建设用地根据法定权限征收为国有，或将国有土地使用权依法收回，依法安排用于相关项目使用，不需办理农用地和未利用地转为建设用地审批手续，不占用市县总体规划中的建设用地规模和年度土地利用计划指标的土地利用方式。
“不征不转”是指对集体所有的农用地、未利用地等非建设用地不予以征收，或对国有土地使用权不予以收回，也不转为建设用地，由相关权利人按照规定使用，土地用途仍按照原用途管理的土地利用方式。
“只转不征”是指对集体所有的农用地、未利用地等非建设用地依法办理农用地和未利用地转为建设用地审批手续，但不予以征收，仍保留农民集体所有性质的土地利用方式。
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二、合理确定“只征不转”“不征不转”“只转不征”的适用范围
（一）对下列项目用地可以采取“只征不转”“不征不转”方式使用土地：
1.开发边界范围内新增的道路防护绿地、公园绿地等生态绿化用地；
2.自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地；
3.休闲农业和乡村旅游项目中的观光台（占地面积不超过100平方米）、栈道（宽度不超过2米）等非永久性附属设施用地；
4.零星公共服务设施用地，包括厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯、标识系统、宣传广告、电子监控、抽水泵站、充电基础设施、铁塔、电力线路塔基等建筑物或构筑物（占地面积不超过100平方米）用地，以及水网项目中的宽度不超过8米的斗渠、农渠、毛渠用地。电力线路塔基占地面积是指塔基立柱占地面积，塔基范围内仍可继续用于农业生产的土地面积不计入塔基占地面积。
5.以人工湿地等生态环保方式进行污水处理的设施用地。
6.路面宽度（车行道）不超过8米的农村道路（含乡村旅游道路）用地。
（二）对下列项目用地可以采取“只转不征”的方式使用土地：
1.乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设所需土地；
2.符合我省相关规定安排作为征地安置留用地的土地。
3.对实施美丽乡村、全域旅游等乡村振兴项目占用的农用地。
4.符合国家规定及我省农村土地制度改革试点要求的土地。
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三、明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”办理程序和有关要求
（一）“只征不转”的办理程序和有关要求：
1.市县根据现行法律法规做好土地征收报批的前期工作；
2.市县政府将土地征收请示及相关材料报送省政府及省自然资源和规划厅，请示文件要说明“只征不转”的必要性以及适用范围等。根据法律法规的规定或者上级人民政府的委托，市县政府具有相应征收审批权限的，由市县人民政府按照权限予以审批。
3．省自然资源和规划厅受理市县政府报送的材料后，经审查，符合审批条件的，报省政府审批；不符合审批条件的，将申请材料退回，并说明理由。
4.经批准实施“只征不转”的项目用地，由市县自然资源和规划主管部门报经市县政府同意后，组织以出让、租赁、承包等方式供地。
（二）“不征不转”的办理程序和有关要求：
1.根据项目用地管理需要，相关政府部门、企业等项目用地单位制定“不征不转”的土地使用方案，方案应包括项目名称、用地面积、土地具体使用方式等内容。
2.项目用地单位与农村集体经济组织、农民或国有土地使用权人充分协商，确定以租赁、合作、入股等方式使用“不征不转”土地，签订土地使用协议。土地使用协议应明确土地使用面积、使用年限、土地用途、土地使用费或相关补偿费用，以及其他有关双方权利、义务、违约责任。土地使用费用或相关补偿费用可以参照土地征收补偿标准确定。
3.项目用地单位签订土地使用协议1个月内将土地使用方案、土地使用协议、保护耕地承诺书报乡镇人民政府、市县自然资源和规划局备案。
4.对新增道路防护绿地、公园绿地、景观用地等“不征不转”的土地，项目用地单位可以通过向农村集体经济组织或农民等农村集体土地使用权人、国有土地使用权人购买服务方式利用土地，由农村集体经济组织或农民等农村集体土地使用权人、国有土地使用权人按照双方签订的协议，在“不征不转”土地上从事植树、种草等相应工作，项目用地单位按照协议约定支付相应的服务费。
（三）“只转不征”的办理程序和有关要求：
1.市县政府根据现行法律法规将农用地转用请示和农用地转用报批材料报送省政府及省自然资源和规划厅，请示文件中应说明“只转不征”的必要性及合理性。
省自然资源和规划厅审查后，符合审批条件的，报省政府审批；不符合审批条件的，将申请材料退回。
2.“只转不征”土地，涉及占用耕地的，耕地占补义务由农村集体经济组织负责，如村集体无法落实耕地占补的，可按规定缴交耕地开垦费，由市县政府负责开垦落实；属于征地安置留用地的，其耕地占补义务可按规定由市县政府负责。
3.农村集体土地“只转不征”应当取得年度新增建设用地计划指标。市县政府及自然资源和规划主管部门每年应安排不少于一定数量的年度新增建设用地指标用于保障农民宅基地建房、乡村振兴等“只转不征”建设用地需求。对存量建设用地较多且利用效益低下的村庄，应当优先盘活利用存量建设用地，合理控制“只转不征”范围及规模。
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四、严格有关工作要求
（一）切实做好与农村土地制度改革的衔接。办理“只转不征”手续的新增农村集体建设用地自行开发，或以出让、作价出资、出租等方式流转用于经营性项目建设的，应符合我省农村集体土地三项制度改革试点的有关规定。
（二）加强土地利用监管，依法处理违法用地行为。对不符合“只征不转”“不征不转”“只转不征”审批条件的，不得办理相关手续。不得通过“只征不转”“不征不转”方式，规避农用地转用管理，损害农民权益，变相违法占用耕地、林地等农用地。
市县自然资源和规划主管部门应根据职责，加强对“只征不转”“不征不转”“只转不征”用地项目的土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，加强土地后续使用情况的监管。对应当办理土地征收、农用地转用手续，而没有办理，存在违法用地行为的，应当依法予以处置或者及时将违法线索移交相关执法部门。
海南省自然资源和规划厅
2020年1月7日
（此件主动公开）
土言土语
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