郝铁川、竺常贇：试论习近平同志关于人大理论和工作的新阐述

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

刊号：CN10-1210/D.

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郝铁川

华东政法大学教授、博士生导师

上海市文史研究馆党组书记、馆长

习近平同志十分重视人大理论和实践的研究和创新。在人大理论创新方面，提出了人民代表大会制度是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排；坚持和完善人民代表大会制度，必须做到四个“必须”等新观点。在人大工作实践创新方面，习近平同志提出了做好人大工作需要处理和把握好五个关系等15个新观点。

与以往中国共产党人法律思想相比，习近平同志更加强调党对人大工作的领导，更加重视提高立法质量、立法与改革的统一，更加重视人大代表选举工作中的廉政建设，更加重视人民代表大会及其常委会在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一中的打通、桥梁作用，更加重视人大及其常委会的宪制责任的履行，更加重视人大理论和实践的研究和创新。

原载《学习与探索》2019年第8期，郝铁川，华东政法大学教授；竺常贇，华东政法大学博士研究生。

为阅读方便，脚注从略，如需引用，请参阅原文。

习近平总书记在地方工作了25 年，是从基层一级一级成长起来的党和国家领导人。他不仅担任过地方党委、政府一把手，还担任过 福州市人大常委会主任、浙江省人大常委会主任。因此，习近平同志很早就对人民代表大会制度和人大及其常委会工作进行过深入的思考和实践。党的十八大以来，习近平同志更是从全面推进依法治国的高度，对我国人民代表大会制度和人大及其常委会工作做了一系列新的阐述，为我们进一步坚持和完善人民代表大会制度、不断开创人大及其常委会工作新局面指明了方向，值得我们深入学习和研究。

习近平同志关于人民代表大会制度的新阐述

习近平同志从理论上对人民代表大会制度做了许多新的阐述，主要如下：

1、中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类历史上的伟大创造。

从不能照搬其他国家政治制度模式的指导思想出发，习近平同志指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”所谓伟大创造，即：人类历史上第一个。

为什么说实行人民代表大会制度是人类政治史上的伟大创造呢？因为它是超越西方和苏联而具有中国特色的制度。

第一，西方近现代的国家政体或者是英国式的议会内阁制，或者是美国式的三权分立制，没有中国式的人民代表大会制度，这是毋庸置疑的事实。第二，苏联等社会主义国实行的是两院制，而我们明确反对两院制，实行人民代表大会一院制。根据苏联1936年宪法，最高苏维埃平等的由联盟院、民族院组成。两院人数相等，权利平等，任期均为4年，每年召开两次会议。休会期间，由其常设机构苏联最高苏维埃主席团行使其职权。苏联最高苏维埃主席团由主席 1人、副主席15人(即每一个加盟共和国1人)、主席团秘书1人和委员16人组成。新中国成立以来，曾经有过要否实行两院制的讨论。一次是在讨论"五四宪法"草案时，民盟主席章伯钧提出要实行两院制，未获 "五四宪法"起草委员会认可。

第二次是在1957年的整风运动中，章伯钧提出"两院制"，也遭否定。

第三次讨论"两院制"是在"八二宪法"制定时，胡乔木认为目前全国人大有3000名代表，召集不易，会议举行的时候由于人数太多，讨论很难深入，他主张全国人大应缩减代表人数，比如说减至1000人，再分成两个院，每个院500人，再分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。后来因邓小平认为"还是不要搞两院制，如果两家意见不一致，运作很困难"而被否决。

为什么说实行人民代表大会制度是“是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果”呢？因为它是在中国近代以来试行西方政治制度失败后才找到的符合中国实际的制度。

大体而言，从1898年6月11日开始实施的戊戌变法，到1908年清朝政府制定和颁布的《钦定宪法大纲》，是中国人试图实行西方君主立宪制度时期，但最终被历史淘汰而去；从1911年12月的《临时政府组织大纲》，中经《中华民国临时约法》（1912年3月）、《天坛宪草》（1913年10月）、《中华民国约法》（1914年5月），到1923年10月曹锟的“贿选宪法”——《中华民国宪法》，是中国人试图实行美国总统式的三权分立制和英国式的责任内阁制时期，但同样以失败而告终；从1928年10月国民党中央常务委员会通过的《中国国民党训政纲领》开始，中经1936年5月立法院的《中华民国宪法草案》，到1946年12月的《中华民国宪法》，是孙中山先生“五权宪法”被蒋介石政府玩弄而失败时期。

中国人民在中国共产党领导下，“用脚投票”，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义压在中国人民头上的三座大山，建立了人民代表大会制度。使中国人民实现了从站起来、到富起来，再到强起来的历史巨变。

2、人民代表大会制度是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。

人民代表大会制度在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一中居于什么地位，发挥什么作用？习近平总书记在浙江工作期间就已指出，加强社会主义民主政治建设，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，这就必须在制度上作出安排和设计，人大制度正是这一有效载体。 党的十八大之后，习近平总书记指出，全国人大及其常委会把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通、有机统一起来了。这是对人民代表大会制度在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一中的地位与作用的准确定位。

（1）人民代表大会制度是党把自己的意志转变为人民意志、领导人民当家作主的主要载体。

我们坚信“枪杆子里面出政权”，如同毛主席所说的那样，没有人民的军队，便没有人民的一切。但当中国共产党的历史方位发生变化之后，即：从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”；从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党之后，中国共产党在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的条件下，就面临一个很现实的问题：即：每届人大及其“一府两院”都是人民票选的，从这个意义上来说，革命时期是“枪杆子里面出政权”，执政以后同时又是“票箱里面出政权”。因此，人民代表大会制度是确认共产党领导的“一府两院“合法性的重要载体。

因此，检验人民高兴不高兴、赞成不赞成、满意不满意的主要平台当属人民代表大会。

（2）人民代表大会是党领导人民把人民的意志转变为国家意志，进行依法治国的主要载体。

根据我国《宪法》、《立法法》以及《中国共产党章程》的规定，我们党是不能直接制定法律的。这是马克主义国家学说的一个基本原理，列宁早就说过，说过，在党的代表大会上是不能制定法律的。

所有法律都是党领导人民通过人民代表大会制定的，正如董必武同志所言：“我们人民民主法制所以有力量，是由于它实事求是地总结了人民斗争的经验和贯彻了群众路线。我国许多重要法律、法令，都是我们党在实际工作中经过调查研究，提出初稿，同民主党派商谈，逐渐形成草案，经过画家机关讨论修改以后，有的仍以草案形式发交地方国家机关、人民团体一直到县乡，发动广泛的群众讨论；有的还经过一定时期的试行，再由国家立法机关审议通过，才成为正式的法律、法令。正由于我们的法制是这样地贯彻“从群众中来，到群众中去”的原则，所以它也就无隔阂地反映了人民的意见。”

所以，人民代表大会制度打通了党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间的渠道，是三者统一的制度载体。

3、坚持和完善人民代表大会制度，必须做到四个“必须”。

2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，提出了坚持和完善人民代表大会制度必须做到如下“四个必须”：

第一，坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，按照“三统一””四善于”的原则和要求，落实党对全面依法治国事业的领导。

为什么说坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导呢？这是因为，现代政治学的一般理论认为，现代政治就是政党政治。狭义的政党政治就是政党执掌政权的活动，广义的政党政治是指各国政党为实现其政治纲领和主张而展开的一切政治活动和斗争。现代意义上的政治生活，在很大程度上是以政党为中心而展开运作的。政党既是具有相同政治信念或意识形态立场的公民个人聚集在一起以推行其政治主张的组织实体，又是与其他同类政治实体展开各种形式的竞争以夺取政权的核心力量，因此政党是最重要的政治组织。

通过系统的政纲、以往的历史成就以及党员组织发现、长期培训和着意推荐，政党选择和推举其最具资格的成员出任政治领袖和担当社会公职，因此政党又是联结社会大众与政府机构的桥梁。在世界近现代历史上，政党既是西方民主宪政和议会民主的产物，同时也是民主宪政和议会民主的重要标志。现代政党是随着选举权的普及和政治参与的大众化而逐步发展起来的，同时又是选举权普及和政治参与扩大进程的主要推动者。正因为如此，政党政治已经成为一种普遍性的世界现象，从这个意义上来说，现代政治就是政党政治。

如何在坚持和完善人民代表大会制度方面坚持中国共产党的领导呢？这就是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的“三统一”和“四善于”。“三统一”主要针对党而言，“四善于”主要针对国家机关而言。

第二，坚持和完善人民代表大会制度，必须保证和发展人民当家作主。各级党委要支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作。

坚持和完善人民代表大会制度中，保证和发展人民当家作主，就一定要从思想观念上克服对人大制度的一些错误认识。例如，要纠正”人大“是二线机关的错误认识。上个世纪90年代，习近平在当选福州市人大常委会主任后的第一次讲话中，他就强调坚决克服把人大视为“干部过渡站”“清谈馆”和“二线”机关等错误观念，要树立人大是第一线机关的观念。

再如，平等意识。1984年5月10日，时任河北正定县为书记县委书记的习近平在县八届人大一次会议党员代表会议上，要求党员代表认真听取不同意见，切不可盛气凌人，更不能动辄就打“棍子”，扣“帽子”。习近平总书记在浙江工作期间指出，各级党委要把好舵，支持人大行使监督权力；各级政府要积极主动，通过人大共同推动工作，并执行人大作出的决定决议；各级人大要依法履职，加强监督，这样就形成我们共产党领导的治理体系和治理能力。他强调，人大工作最重要的一条就是做到“人民利益高于一切”。坚持人大工作为人民的执政理念，深刻领会 “人民” 二字的精义，始终做人民的忠实代言人。

第三，坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国，使民主制度化、法律化。

“民主制度化、法律化”主要有两种含义，一是要用法律把民主固定下来，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变；二是要让法律成为民主的边界、轨道。所谓边界；所谓轨道，是指民主要按法定程序进行。正如习近平指出的那样，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。

第四，坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制，做到“六个坚持”和“六个防止”。

习近平同志指出，民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。我们必须坚持人民通过人民代表大会统一行使国家权力；各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督；国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调；在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。

其实，民主集中制不仅是我国国家组织形式和活动方式的基本原则，同时还是《中国国共产党章程》第10条规定的执政党的组织原则和活动原则。没有民主，容易产生专制主义；没有集中，容易产生无政府主义。因此，我们必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主，实现民主和集中的有机统一。

具体而言，就是要做到 “六个坚持”和“六个防止”的统一：

一是我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象；二是我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象；三是我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强社会各种力量的合作协调，切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象；四是我们要坚持和完善民族区域自治制度，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系，切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象；五是我们要坚持和完善基层群众自治制度，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象；六是我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。

上述“六个坚持”，是要巩固、增加和扩大我们的制度优势和特点。这六个坚持都是中国人民在中国共产党领导下经过艰辛探索而形成的中国特色的社会主义制度；而“六个防止”是要避免西方和一些发展中国家政治制度出现的弊端。

习近平同志关于做好人大工作的新论述

习近平同志不仅对人民代表大会制度的理论有新的发展，还对进一步做好人民代表大会及其常委会的工作做了许多新的论述。

1、做好人大工作需要处理和把握好五个关系。

习近平担任浙江省委书记、省人大常委会主任时，就提纲挈领地指出了做好人大工作需要处理和把握好的五个关系：一是坚持党的领导与发挥人大作用的关系，二是加快发展与法制保障的关系，三是依法办事与开拓创新的关系，四是监督与支持的关系，五是人大与人民群众的关系。

这五个关系具有强烈的时代感和问题导向，是我们改革开以来遇到的新形势下的新问题。习近平同志再后来的实践中都给了明确的阐释。第一，关于坚持党的领导与发挥人大作用的关系，习近平同志已提出“三统一”和“四善于”作了阐释，并指出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。第二，关于加快发展与法制保障的关系，习近平特强调，要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰。第三，关于依法办事与开拓创新的关系，习近平同志强调，改革和法治相辅相成，相伴而生。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据。既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。第四，关于监督与支持的关系，习近平总书记指出：人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。监督和支持是统一的，监督是对领导干行使权力的约束，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。第五，关于人大与人民群众的关系，习近平指出，中国260多万各级人大代表，都要重视代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。[20]人大代表要发挥来自人民、植根人民的特点，接地气、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所应。

2、党要适时提出立法建议、领导立法工作，这是立法工作的政治原则。

习近平同志在浙江工作期间，就提出，党委要高度重视法制建设，进一步改进和加强对立法工作的领导，适时提出立法建议，及时研究立法工作中重大问题。这是立法工作的一个政治原则，也是做好立法工作的根本保证。

3、以提高立法质量为中心，坚持依法立法、民主立法和科学立法。

当我国社会主要矛盾发生变化后，人民群众对立法的要求发生了很大的变化。习近平指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废释并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。

为了推进民主立法，习近平同志2013年提出了“深入开展立法协商”的要求，把立法协商纳入到了我国协商民主的范畴之中。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“立法协商”作了具体部署。

为了推进科学立法，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全立法起草、论证、 协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，完善立法项目征集和论证制度。探索委托第三方起草法律法规草案。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

关于依法立法，习近平在浙江工作期间就提出，地方立法，作为国家法律和行政法规的重要补充，必须坚持法制统一，坚持以宪法和国家法律、法规为依据，不与宪法和国家法律、法规相抵触。

4、要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，防止部门和地方立法谋私，增强法律的可操作性。

习近平在浙江工作期间就提出，要从偏重政府部门力量、“闭门”立法向注重发挥人大主导作用、“开门”立法转变，保障人民群众通过多种途径参与立法活动。

担任总书记后又指出，我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。因此，习近平强调要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

之所以强调要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是因为人大及其常委会是立法质量的最后一道关口，对其他地方和部门的立法具有备案审查等监督权，因此，可以从最后关口注意解决法律的可操作性、可执行性。习近平强调，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。立法不能做秀，要管用。

5、要通过立法引导、规范改革。

习近平指出，我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。

那么，怎么解决立法和改革的矛盾呢？习近平指出，一是对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。二是对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决，对某些部门只考虑自己的“一亩二分地”事情要敢于“切一刀”。三是对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。四是对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，需要作出法律解释的及时作出解释，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。

习近平同志的这些论述对改革开放初期出现的改革能否“闯红灯”的争论画上了句号，也为法理学讨论法律的滞后与社会变革的急速之间的矛盾问题提供了新的知识。

6、做好重点领域的立法工作。

习近平在两次中央依法治国委员会会议上对重点立法作了部署。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对近期立法重点也作了阐释。

7、地方立法要有特色。

习近平同志在浙江工作期间就提出，地方特色是地方立法的生命力所在。充分发挥地方立法补充、先行、创制的作用，体现地方特色，提高针对性、可操作性，防止照抄照转，“大而全”、“小而全”。地方立法工作要为发展服务、要有地方特色、要维护人民根本利益、要体现时代性。党的十八届四中全会《决定》赋予设区的市地方立法权，习近平同志在浙江工作期间关于地法立法的论述对地方立法是很有指导意义的。

8、要健全人大讨论、决定重大事项制度。

按照我国《宪法》规定，全国的重大事项由全国人大决定，地方的重大事项由地方人大决定。习近平总书记在浙江工作期间就指出，加强社会主义民主政治建设，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，这就必须在制度上作出安排和设计，人大制度正是这一有效载体。各级党委要把好舵，支持人大行使监督权力；各级政府要积极主动，通过人大共同推动工作，并执行人大作出的决定决议；各级人大要依法履职，加强监督，这样就形成我们共产党领导的治理体系和治理能力。

9、加强和改进人大监督工作。

监督权是人大及其常委会四大权力之一。习近平则从人大制度的原理出发解释了监督权产生的基础。他指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。党的十八大以来，党和政府对我国《监督法》中的“人大专题询问制度”做了完善。全国人大常委会办公厅2015年出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。

10、人大代表中要保证基本群众代表占一定的比例。

人大代表一方面要注意人大代表的履职能力，另一方面也要注意要具有广泛的代表性。习近平指出，要保证基本群众代表比例，党政干部、企业负责人不要挤占应该给基本群众的名额，不得搞偷天换日、移花接木的欺骗手段。在中国共产党领导的社会主义国家，一切权力属于人民，绝不能依据地位、财富、关系分配政治权力。

据中国人大官网，十届人大开始注意减低领导干部代表比例。十一届全国人大代表有2987名，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少1/3，2012年3月8日，十一届全国人大五次会议审议关于十二届全国人大代表名额和选举问题的决定草案，首次提出降低党政领导干部比例，十二届全国人大代表有2987名，党政领导干部代表1042名，占代表总数的34．88%，降低了6．93个百分点。第十三届全国人大代表2980名。党政领导干部代表1011名，占代表总数的33.93%，降低了0.95个百分点。

11、要加强对人大代表选举工作的监督。

习近平强调，选举工作要坚持党的领导、坚持发扬民主、严格依法办事，保障人民选举权和被选举权。要加强对选举工作的监督，对违规违纪违法问题“零容忍”，确保选举工作风清气正。资本主义民主政治具有“钱主政治”色彩，社会主义民主政治必须与它泾渭分明。

12、人大代表要增强政治观念、法治观念、群众观念。

人大代表的素质是多年来社会关注的热点问题。习近平对此指出，每一位人大代表都要站稳政治立场，严格遵守政治纪律，做政治上的明白人。要增强政治观念、法治观念、群众观念，履行宪法法律赋予的职责，发挥来自人民、植根人民的特点，接地气、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所应。要严格要求自己，自觉弘扬和践行社会主义核心价值观，加强道德修养，清清白白做人，干干净净做事。这是习近平对人大代表应该具备素质的新概括：政治观念、法治观念、群众观念、廉洁观念。这些素质都针对当下一些人大代表素质存在的问题而言。

13、推进人民代表大会制度理论和实践创新。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，如今已经在全国范围内运行70年了。习近平指出，新的形势和任务对各级人大及其常委工作提出了更高要求。要对照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。推进人民代表大会制度理论和实践创新，关键是处理好坚持和完善的关系，坚持是前提，是原则，是基础；完善是发展，是创新，是为了更好的坚持。我们要坚持的是人民代表大会制度的根本原则：权力属民制度，民主集中制度，国家选举制度，人大工作制度。我们要完善的是一些具体体制、制度，如代表选举制度、立法制度、监督制度、会议制度以及依法行政制度、公正司法制度等等，则可在总结实践经验的基础上不断创新、发展、完善。

14、认真履行全国人大及其常委会宪制责任。

宪制责任通常是指履行宪法的责任制度与责任意识。我国《宪法》第62条规定全国人大拥有修改宪法和监督宪法实施的权力，第67条规定全国人大常委会拥有宪法解释和监督宪法实施的权力。因此，全国人大及其常委会富有独一无二的宪制责任。习近平指出，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威。他还强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈地抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

15、要加强立法人才队伍建设。

习近平同志指出，立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性，都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。

习近平同志关于人大理论和工作新论述的特点

与以往的中国共产党人的人大思想观点相比，习近平关于人大理论和工作的新论述具有如下特点：

1、更加强调党对人大工作的领导。

在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上，习近平强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治之魂。是我们的法治同西方资本主义国家的法治的。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建立不起来。

在当代中国，中央委员会，中央政治局，中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实。各方面的党组织应该对党委负责、向党委报告工作。从2015年开始，习近平总书记连续4年主持中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组工作汇报。5年多来，党中央制发的关于人大工作的重要指导性文件，在以往历 届全国人大工作中也是最多的，许多都是具有开创性的重大举措。

2、更加重视提高立法质量、立法与改革的统一。

党的十八大以来，在处理立法与改革的关系问题上，发生了一系列转变：如下从过去“先改革，后立法”“边改革， 边立法”转向“凡属重大改革都要于法有据”；立法内容从“宜粗不宜细”转向注重法律的“可执行性、可操作性”；立法理念从“有比没有好，快搞比慢搞好” 转向“以提高立法质量为中心”；立法主体从全国人大及其常委会逐步扩大到所有设区的市；立法起草要从偏重政府部门力量、‘闭门’立法向注重发挥人大主导作用、‘开门’立法转变；更加强调要防止狭隘的部门利益和地方利益法律化；更加强调地方立法要有地方特色。

3、更加重视人大代表选举工作中的廉政建设。

2016年1月，习近平在中共第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出，前年，我们对湖南衡阳发生的以贿选手段破坏选举案件严肃问责，给予党纪政纪处分467人，移送司法机关处理69人。去年，我们又对南充拉票贿选案进行彻底调查，对全部477名涉案人员严肃处理。这两起案件性质极为恶劣，是对我们党和社会主义民主制度的挑战。坚决查处这些案件，实施严厉问责，体现了失职必究、执纪必严的鲜明态度。

查处贿选案件，意义重大。如前所述，在发展市场经济的条件下，如何防止商品交换对我国政治生活的消极影响，杜绝资本主义社会“钱主政治”在我国的出现，是建设中国特色社会主义民主政治的关键环节。

4、更加重视人民代表大会及其常委会在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一中的打通、桥梁作用。

习近平首次提出人民代表大会制度是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，指出人大及其常委会把党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间打通了。他说，我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。

5、更加重视人大及其常委会的宪制责任的履行。

从人民代表大会制度是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，从这一理念出发，习近平特别重视人大及其常委会在落实依宪治国方面的作用。党的十八届四中全会《决定》提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

6、更加重视人大理论和实践的研究和创新。

习近平同志明确指出，新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新。习近平同志带头对人大理论和工作进行总结、创新。例如，在理论方面，他首次提出人民代表大会制度是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，这是对人民代表大会制度在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者关系中地位与作用的科学阐述。他还提出，坚持与完善人民代表大会制度要做到“四个必须”（必须毫不动摇坚持中国共产党的领导、必须保证和发展人民当家作主、必须全面推进依法治国、必须坚持民主集中制）。

这是对如何坚持与完善人民代表大会制度的方向、底线、原则的深刻阐述。在人大工作方面，习近平同志首次提出做好人大工作需要处理和把握好五个关系，即：坚持党的领导与发挥人大作用的关系，加快发展与法制保障的关系，依法办事与开拓创新的关系，监督与支持的关系，人大与人民群众的关系。这是对人大工作规律的深刻认识。

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