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2016-10-26
guihuashizazhi
规划师杂志
产业园区作为当前中国沿海产业向中部地区转移的主要载体，能够有效地促进承接地区要素与产业的集聚，促进区域产业结构的转型与升级。为紧抓新一轮产业转移的机遇，适应当前经济发展新常态，产业园区的规划引导也需要顺势而为，寻求突破，以主动适应发展新诉求。作者深圳市城市规划设计研究院设计一所项目主任王耀兴，深圳市城市规划设计研究院设计一所邢西玲，深圳市城市规划设计研究院设计一所张久帅在《规划师》2016年第9期撰文，文章结合河南省安阳市城乡一体化示范区产业小镇规划实践，基于对沿海产业转移方式及动力机制的分析、中部地区承接条件的梳理，提出以产业园区的全过程综合规划模式来谋划园区在产业引导、空间规划和开发实施等方面的内容，通过产业发展与空间布局的协调互促，以及可行性研究与投融资方案验证，优化规划方案，实现园区的市场化运营与管理。1产业转移的主要方式根据产业转移理论，产业转移主要包括转出地衰退性产业转移与向外进行的战略性转移。目前，中国东部沿海产业主要以四种方式向中西部地区进行转移，即扩张性转移、整体转移、新投资体转移及部分转移( 图 1)。在转移企业中，民营企业所占比重最大，成为推动产业转移外溢的主力军。在四种不同的转移方式中，以扩张性转移最为普遍，通常转出地会保留原公司，在转入地新设厂房或公司，属于主动性转移，并且有拓展市场的发展需求；整体转移、新投资体转移及部分转移是经济新常态下出现的新的产业转移方式。2产业转移的动力机制在沿海产业转移中，通常以企业为主体，通过企业的跨区域投资与扩张，形成在全国甚至全球范围内的产业链分工合作，促使区域形成产业分工。笔者从企业的视角出发，将促使产业转移的驱动力分为内在驱动力与外在驱动力，其中内在驱动力包括市场开拓、降低成本与返乡创业，外在驱动力包括资源利用与环境吸引(表2)。由于不同的产业承接地的本地条件不同，需要给予产业转移不同的驱动力类型。3从产业转移特征透视新常态下产业园区的需求基于对沿海产业转移方式与动力机制的研究分析可以看出，企业在不同的转移方式与驱动力下有不同的发展诉求；转移企业的关注点开始逐渐由承载地的成本向产业环境、综合配套等更多元的因素转变。当前背景下的产业园区已经不仅仅是容纳企业、生产的载体空间，其规划应体现新的产业与空间供需特征。笔者以供需关系为切入点，基于市场、交通、资源和人群四种需求因素，提出作为承接地的产业园区应具备的供给条件(表3)。例如，河南信阳家具产业小镇借助本地的区位、交通和资源优势，在企业降低成本、开拓市场及返乡创业等多种因素的驱动下，成为东南沿海家居产业向中部地区转移的承接地之一。在改革开放的30年发展中，中部地区的经济实现了较快的增长，但与东部沿海地区相比，总体发展仍较为落后，在产业规模、质量方面存在较大差距，产业层次较低，在产业环节上多处于产业链末端。在沿海地区产业结构调整与升级的背景下，中部地区有着较为强烈的发展意愿，期望通过积极承接东部沿海地区产业结构与层次相对较高的产业，实现区域的跨越式发展。沿海地区土地与劳动力成本的攀升成为制约其制造业发展的主要障碍，以劳动密集型为主的传统制造业在沿海地区正逐渐丧失优势。根据产品生命周期理论，处于成熟阶段末期的产业在相对落后的地区更具发展优势。中部地区的发展较沿海地区相对缓慢，但在政策、产业基础、区位、交通、市场及资源等方面都已具备优越条件。随着对内对外开放进一步的扩大，中部地区吸纳承接产业转移的能力不断增强，决定了其将成为承接沿海产业转移的桥头堡。 以河南省安阳市为例，该市是中原经济区的重要战略支点，地处三省交界处，具有辐射晋、冀、鲁、豫周边市场的作用。在交通方面，安阳市具有“铁公机”联运条件，京广铁路、京港高铁南北交通大动脉贯穿该市；京港澳高速公路、南林高速公路等纵横交错，拉近了安阳市与北京市、东部出海口、西部煤炭基地的空间距离；豫东北机场的建设，加快了安阳市发展空港经济的步伐。在产业方面，安阳市作为中部地区重要的重工业基地，已形成了以冶金、电子和化工等为主的工业体系，河南省确定的汽车、电子信息、装备制造、食品、轻工和建材六大主导产业在该市均有一定的发展。在配套方面，安阳市城乡一体化示范区已形成了一定的工业配套能力。在政策优惠的环境下，安阳市借助自身良好的综合资源条件，成为沿海产业转移的理想之地。在中部地区承接沿海产业转移的过程中也呈现出一些问题，如重产业与资金引进，轻技术创新，以利润最大化为目标，缺乏基于区域产业条件对所引入产业的合理性判别；重政策扶持与税收优惠，忽略对高端人才的吸引、培养以及公共服务设施的完善，对产业的持续发展造成一定制约。中部地区虽具有一定实力的工业体系，但因产业链条短、相关配套能力不足，阻碍了转移企业的进一步发展。此外，投资的软环境如政府的服务意识、市场经济等观念缺乏也是影响承接地产业发展的因素之一。总结近年来内陆地区产业园区发展的经验教训发现，往往是园区规划蓝图有了，但建设推进缓慢；基础设施建好了，但想要的产业却没进来；产业引进来了，但上下游产业链迟迟未能形成；产业及产业链具有了一定规模，但园区的配套又难以满足后续发展。这些问题造成了诸如“有图无园”“有园无产”“有产无聚”“有聚无城”的尴尬局面，其根源在于整个规划过程中对于产业选择与引导、配套设施安排和开发实施方案的各阶段缺乏整体性考虑。笔者认为，传统侧重空间的园区规划思路难以应对沿海产业转移浪潮下多因素影响、多类型需求的产业引驻、园区发展，从而难以引导园区快速成长并肩负地区产业与经济转型的重要使命。基于对产业转移特征、承接地发展条件的分析，新背景下产业园区的规划建设应立足自身优势，着眼战略发展，注重产业与空间的协调，整合区域产业与产城要素，创建美丽环境，完善服务设施；明确开发模式，做好投融资计划，分期实施，保障园区落地与健康、可持续发展。 三位一体综合规划思路架构产业园区在承接沿海产业转移的背景下，其发展具有明确的多目标导向、市场诉求及实施要求等特征。产业园区一方面要满足区域产业协同发展的需求，另一方面要满足开发政策合法合规以及政府、企业等多方主体共赢的诉求，同时还要满足项目上报立项与实施的要求。在多目标导向下，规划需进行整体把握，以更加开放、阶段化应对的综合规划思路为园区制定可持续的发展路径。笔者提出集产业规划、空间规划和面向开发实施的投融资规划三大规划于一体的综合规划模式，实现产业园区从发展构想到实施落地的全过程(图2，表4)。从项目的分阶段看，可分为以下两大环节：1.核心环节—产业规划与空间规划。产业规划与空间规划是项目全过程的核心环节。这一环节要求产业决策与空间设计需进行有效的互促融合，构建园区的发展蓝图。一方面，通过产业规划实现园区的经济效益，并引导空间的生成与布局；另一方面，通过空间营造促进产业的发展与落地，同时塑造城市品质。2.必要环节—可行性研究与投融资规划。基础设施和土地开发的投融资问题是产业园区开发建设中需要解决的核心问题之一。产业园区从启动、成长到成熟都离不开相关的资金支持，因此可行性研究与投融资规划作为项目全过程的必要环节，需针对产业规划与空间规划进行投资估算，正确引入社会资本，实现园区的合理开发与运营。安阳市城乡一体化示范区产业小镇规划是在沿海产业转移背景下引入三位一体综合规划模式进行的园区规划，具有一定的示范意义。安阳市城乡一体化示范区产业小镇(以下简称“产业小镇”)位于安阳市东部，是城乡一体化示范区重要的产业功能组团，总面积为32km²，是安阳市承接沿海产业转移的重要阵地，将推进安阳市新型工业化和新型城镇化的协调发展，支撑安阳市建设中原经济区区域性中心强市的发展目标。 产业规划1.因地制宜地确定产业定位，筛选重点产业在承接产业转移时，产业的定位与选择是产业园区规划首要考虑的因素。承接地不能简单地将产业园区作为容纳生产行为的空间展开建设，而且也并不是任何产业都适合承接，需要从产业基础、区域供需关系等多维度进行综合判断。合理的产业定位是产业园区建设能否成功的关键，也直接影响到产业园区的空间布局。产业小镇的产业规划首先对安阳市城市发展阶段进行总体判断。根据美国经济学家钱纳里的工业化发展理论及工业化阶段判断标准，结合安阳市的相关指标，综合判断出安阳市处于工业化中期(中后期)的发展阶段。其次，从产业维度与城市维度出发，通过对相关数据的分析得出，安阳市在产业方面存在总量不大、结构不优、增长不快和效益不高等问题；在城市方面存在土地城镇化慢、人口城镇化滞后和产业密度低等问题。在宏观经济新常态的发展阶段，安阳市面临经济结构深度调整优化、重视消费需求、寻求创新与制度变革驱动的新任务，需进一步推进新型工业化和新型城镇化的协调发展。从这个角度看，产业小镇的产业定位必须支持安阳市的转型升级。产业规划进一步从上位规划、行业趋势、产业转移和现实需求四个层面对产业小镇的产业进行初步筛选。在上位规划层面，根据上位规划对安阳市、城乡一体化示范区提出的产业定位要求，明确安阳市、城乡一体化示范区的传统产业、新兴产业及积极发展的产业门类。在行业趋势层面，梳理出60项制造业二级行业，以营收平均增长大于10％的行业为标的，同时考虑销售毛利率和净利率，综合评判得出医疗健康、高端运输装备和家电电子行业的发展趋势强劲。在产业转移层面，沿海地区向外转移的产业开始由以传统产业为主向资本与技术密集型产业转变，产业类型主要为市场开拓型、成本降低型与创业回归型。在现实需求层面，安阳市迫切需要通过产业小镇乃至城乡一体化示范区的产业发展来优化城市产业结构。基于上位规划的总体指导，根据行业趋势、产业转移和现实需求的特点，可以确定产业小镇的产业定位：承接产业转移，尽快夯实产业小镇的发展基础，发展小家电、通用航空等产业；布局新兴领域，发展符合小镇特色的产业，如医疗器械、生物制品等产业。2.融入“互联网+”，构建新型现代产业体系在当前“互联网+”逐渐成为产业升级方向及服务平台的背景下，结合产业门类选择，规划提出在产业小镇打造“3+1”新型现代产业体系，以泛家电电子为基础集群、以航空运输装备制造为特色集群、以医疗健康为品牌集群的三大主导产业，结合生产性服务业、生活性服务业，完善产城配套，将产业小镇打造为宜业、宜商、宜居、宜游的“3.0+智造园区”。规划结合“企业家返乡创业”的产业转移驱动力，将家电灯饰产业作为先导产业先期引入园区，积极回应广东省河南商会家电灯饰分会的诉求，打造以智能化为趋势的基础产业集群；结合精密制造产业以及已显现蓝海潜质的“互联网+医疗健康”产业，在中后期重点培育航空运输装备制造与医疗健康产业，打造未来的特色与品牌产业集群；对确定的三大主导产业进行产业环节解析，结合安阳市产业基础条件研究，对适宜产业小镇的产业环节进行筛选，最终确定详细的规划产业目录 ( 表 5)。3.健全和完善产业链，形成产业生态圈层传统产业园区往往因注重工业生产布局而忽视城市与产业配套服务功能，使产业园区在发展过程中逐渐失去吸引力，造成产业与人才集聚两难的局面。在当前产业转移的背景下，转移企业在选择承接地时，产业集聚程度、产业配套能力、公共服务设施和园区环境等都成为其考虑的重要因素。承接地若有与园区主导产业相关联的上下游产业进行支持，以及有为企业提供良好的信息服务、产品展示、原料(成品)物流和生活服务等配套，则可以减少企业非核心业务成本，帮助企业专注核心业务的发展。产业规划提出围绕产业平台逐步形成五个生态圈层，由内到外分别为企业聚集、产业链条、研发平台、服务平台和社区文化，以促进产业承接与产业衍生的互动循环，营造产业发展良好的软环境。 空间规划1. 第三代产业园的发展定位新一轮沿海产业转移的主体是生产制造业，从产业园区的代际演变特征看，以制造业为主的产业园区正由第二代产业园向第三代产业园转型，园区发展需更加注重产业的集聚、上下游产业链的完善，以及生产性服务业与生活性服务业的并重考虑(图3)。因此，产业小镇适宜的空间载体应是产城融合带动城镇与产业发展的第三代产业园，即基于大数据、云计算和互联网的以人为核心的新型产城综合体。产业小镇作为安阳市实现新发展的战略节点，以及打造中原经济区区域性中心强市的重要抓手，具有较高的战略价值。规划确定产业小镇的定位：以泛家电电子、航空运输装备制造和医疗健康三大产业为主导，集商务商贸、办公、研发、游憩、居住与生活配套功能于一体的产业园区，是安阳市城乡一体化示范区的产业转型升级先导区、安阳市生产性服务中心与区域性的商贸物流中心。2.产业引导下的总体空间布局产业空间布局是由产业决策转换到空间布局的重要阶段。以产业功能为主体的产业园区空间格局在产业需求及环境特征的共同作用下生成演化，空间格局应体现产业要素与其他要素的内在关联和结构关系。产业小镇的空间设计正是以产业为核心，进行层层推进的逻辑演化结果。(1)“廊道骨架+产业组团+服务中心”的空间结构。规划以农林地、防护绿地和高压走廊构成产业园区的生态廊道骨架。廊道连接区域空间，向南与羑河相连，向北延伸新城主轴线，向西对接洪水河，联系主城区，向东贯通至城市现代农业区。次要廊道以网络形式渗透至各组团内部。在产业规划的指导下，产业小镇被划分为九大组团，呈现九宫格的网络格局，包括六个产业组团(商贸物流组团、科研创意组团、健康医疗组团、小家电及泛家电电子组团、无水港组团和备选制造业组团)、一个居住组团和两个服务组团(现代产业服务组团、金融商务服务组团)，组团内形成各自的服务中心。规划总体形成了以自然生态要素为骨架，以产业及服务功能板块为基底，以组团中心为活力点的网络结构 ( 图 4)。(2) 产业协同用地布局。在具体的产业发展指引下，产业用地在比例、布局及规模等方面都有着明确的空间指向，使产业与空间两者能够形成良好的反馈机制，实现协同发展。①用地比例。规划结合产业小镇的发展目标与定位，总结出当产业功能与配套功能的比例介于7∶3与6∶4之间时是较为适宜的。同时，规划针对各功能组团不同的定位需求，使组团内各用地比例更加合理，最终达到产业总用地占比为41.7％，居住配套用地占比为14.6％，符合第三代产业园的空间需求。考虑到未来产业发展中的未知因素，规划在主导产业之外预留少量的弹性产业空间，作为备选制造业用地，并明确工业用地的比重不超过 40％。②布局引导。产业布局与园区交通条件紧密相关，故园区交通应以联系对外交通动脉的外向型道路交通网络为主(图5)。规划结合安阳市物流布局、相关及上下游产业布局、重要交通通道布局，统筹布局各产业功能。例如，将主要的商贸物流、大型会展和专业市场等功能以及大宗资料产品出入的装备制造业布置在产业小镇临近高速公路、快速路的用地，便于形成对外的快速贸易联系；在产业板块中心布局服务设施，使产业小镇对外能够与周边产业地区实现联动发展，对内能够与产业综合配套形成便捷联系。③用地规模。通过对产业转出地用地现状及专业产业园区的空间分析，规划提出便于开发和使用的路网格局、地块使用方式以及配套功能与规模，以300m ×400m的基础街坊组织产业用地，适于大、中、小型企业的灵活使用，实现产业用地与生活服务用地的灵活切分。3.产城融合的三级服务体系产城融合是保证产业园区可持续发展的核心目标。规划以“人的需求”为核心，提倡产业用地的适度混合配套，构建“小镇—社区—邻里”三级服务体系(图6)。产业小镇服务中心为整个小镇提供生产性服务与生活性服务，打造集研发办公、展示销售、商业商务和文化娱乐等功能于一体的产业创新平台。社区及邻里服务中心主要为新生代产业工人的日常生活与业余生活提供多样的服务，兼具一定的生产性服务功能，如研发、展销功能，打造 5 ～ 15 分钟的产业生活圈。根据以“85 后”“90 后”为主体的产业工人的需求特征，可以确定社区及邻里服务中心的服务圈层与职能。以 1000 ～ 1200m为社区服务中心的服务半径，形成步行15分钟的周末生活圈，用地规模为10～20hm²，提供宿舍、图书室、网吧、美容美发店、超市、餐厅、社交场所和社区公园，以及研发办公、电商展销等职能；以300～500m为邻里服务中心的服务半径，形成步行5分钟的日常生活圈，用地规模为4～6hm²，为产业工人提供食堂、便利店、工人俱乐部及绿地等，减少产业工人的通勤距离。4.产商融合的绿色智能园区在“互联网+”时代，产商一体化发展是未来产业竞争的核心优势。规划以电子商务产业园为平台，实现产品由传统分销模式向新商业模式的转变，并结合内陆无水港、综合物流商贸园、商贸会展中心和专业大市场等项目，更好地服务于产品的销售。通过产业小镇的商业环带串联各社区邻里级商业展销中心，实体展销平台配合电商网络交易平台，实现线上线下的产、展、销、售后的全面协同。园区企业可以采用“前店后厂”的布局模式，以直接面向市场，使生产与贸易相互激发，拉近生产者与消费者的距离，提升园区的综合服务竞争力。5. 城乡融合的绿色智能园区规划控制园区生产对环境造成的污染，保障城市生态的可持续发展；通过绿地系统规划，构建生态健康游憩体系。规划以低碳生态、城乡统筹为原则，将现状农田、河流等自然要素转化为休闲游憩的整体景观环境，通过建设乡野绿道，发展现代农业，打造城市与农业交融的景观意向，形成不同的主题游线。同时，规划以“一河三渠”为骨架，利用农耕地、防护绿地，设计蓄水湿地和洼地、公园湖泊、引水渠等绿色基础设施，形成海绵城市的水敏感框架，进行雨水的调蓄 ( 图 7)。智能园区是新一代信息技术发展到一定阶段的必然产物。规划引入“互联网+”的智慧平台，通过对信息技术、各类资源的整合，降低企业运营成本，提高工作效率；同时，加强各类园区的创新、服务和管理能力，为园区提供强大的软实力保障，为入驻企业提供高品质、标准化和定制化的服务。人人互联的产业环境给产业园区带来了生产生活方式、交换方式、公共服务、机构决策和规划管理等多方面的影响，能够有效激发产业小镇的经济活力，促进产业聚集，实现高效运营。 投融资规划1.摸清家底，预判产业小镇的融资资源在产业转移浪潮的影响下，哪个承载地的政策更优惠、园区配套更完善，则更有机会获得转移企业的青睐。地方政府唯有主动出击、积极作为、“筑巢引凤”，才能抓住新一轮产业转移的历史性机遇。因此，除了开展产业规划、做好企业招商工作，还需要进行项目投资可行性研究，摸清自身情况，评估资金投入，保证园区起步区的基础建设顺利进行。根据综合规划，产业小镇以家电灯饰产业为一期重点引入产业，以返乡创业型企业为重点突破，与广东省河南商会家电灯饰分会达成战略合作意向。安阳市城乡一体化示范区管委会负责园区起步区的征地拆迁补偿及基础设施建设，企业负责各自的厂房建设工作。因此，在安阳市城乡一体化示范区财力有限的情况下，需要摸清政府手上的资源，从而合理筹措和安排资金，确保建设项目的持续投入与后续资金收入的平衡。通过分析可知，产业小镇的融资资源以土地资源为主，以市财政和示范区财政为辅。2.量体裁衣，划定起步区，确保可持续的资金投入起步区的规模选择至关重要，规模选取过大，招商和投资风险将会增大；选取过小，又难以达到规模效应。根据国内大型园区的运营经验，起步区的规模一般设定在1～3km²。基于对安阳市征地拆迁和基础设施开发成本的分析，规划提出起步区按照“1km2、3km²、5km²”的开发节奏滚动推进的方案，确定起步区拆迁量控制规模，并尽可能地利用已形成的城市干路及主城区配套开展建设；同时，规划从完善配套及融资角度出发，提出起步区需进行一定规模的居住开发。在此基础上，规划从投资可行性的角度对起步区规划方案提出优化建议。土地出让收入是产业小镇开发主体的直接经济收益。经综合估算得出，起步区1km²启动用地的总投资额为4.5亿元，土地出让总收入为5.4亿元。规划对开发成本和融资利息进行考虑，基本实现起步区的盈亏平衡。随着项目范围的扩大、配套设施的完善，商住用地比例和地价将适度提升，项目的开发利润将呈现上升趋势，同时还将带来巨大的间接经济效益和社会效益。目前，起步区1km²启动用地已完成控规编制，道路等基础设施正在建设中；已签订入园协议的企业达15家，有意向签约的企业约50家。随后，将进一步推进起步区3km²启动用地的控规编制工作。3.共同决策，降低风险，确定以PPP 模式为主的融资方案根据安阳市城乡一体化示范区管委会现行投资管理体制和财税体制，规划建议通过引入社会投资人共同参与土地一级开发，同时向下游延伸，进行物业开发和管理，深挖土地价值，共同分享土地开发利润。待园区开发成熟后，逐渐向其他现代投融资模式转变。项目开发采用PPP投融资模式，即由安阳市城乡一体化示范区作为项目发起人，公开招募社会投资人参与项目的投资与开发。安阳市城乡一体化示范区管委会与社会投资人根据约定的出资比例，共同出资成立具有独立法人资格的项目公司。项目公司在管委会的支持下，负责园区的征地拆迁、土地一级开发、市政基础设施建设、产业用房建设、住宅及商业物业开发，并同步开展招商引资工作；待园区建成后，对园区的日常运营进行管理和服务。项目的开发收益主要为物业开发利润，各股东根据约定的股份比例进行利润分配，并优先保障社会投资人获得最低回报。由项目公司负责对外融资，并承担债务的还本付息；待园区开发完成后，可在适当的时机允许社会投资人退出，由管委会全面接管园区。
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