【PD】大都市生态区社区综合规划思路探讨——以深圳市西丽水库牛成村综合发展规划为例

Original 2017-08-25 赵广英刘淑娟等 规划师杂志

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导语

作者深圳市城市规划设计研究院有限公司赵广英，广东白云学院讲师刘淑娟，深圳市城市规划设计研究院有限公司副总规划师李晨在《规划师》2017年第6期撰文，在大都市区周边城市化高度发达的区域，尚存在部分禁止或限制建设区域，这些区域往往以水源保护区、自然保护区和生态敏感区等生态控制区的形式为城市提供着基本的生态保障，同时也面临发展空间受限、发展路径不清晰及补偿性政策不完善等问题，长期落后于周边区域，土地权属复杂，城镇建设缺少有效管理，存在较大的社会矛盾。因此，单一维度的规划难以全面解决生态区错综复杂的城市问题。文章对生态区的社区综合规划问题进行分析，探索保障生态安全、统筹土地利益、引导产业转型升级及多元协同规划等多方面的综合规划途径，以期能为类似区域的发展提供借鉴。

[关键词]生态区；社区综合规划；大都市；牛成村

[文章编号] 1006-0022(2017)06-0086-08 　

[中图分类号] TU984.199 　

[文献标识码] B

[引文格式]赵广英，刘淑娟，李晨．大都市生态区社区综合规划思路探讨 — 以深圳市西丽水库牛成村综合发展规划为例[J]．规划师，2017(6)：86-93．

一

大都市生态区社区发展的困境

（一）生态景观资源丰富，自然环境敏感、脆弱

生态区多以水源地、自然保护区、生态公益林、基本农田、风景名胜区及森林公园等生态敏感区的形式出现在城市周边或内部，为城市提供生态服务。然而，由于地处非建设区或限建区，城镇建设缺少精细化的规划管理，违法建设多，交通状况差，生态区的水、土壤和大气等长期受城市污染的影响。据广东省国土资源厅2012年8月27日公布的全省地力监测结果表明，珠江三角洲部分地区有15％以上的耕地已不同程度遭受重金属的污染，个别地区有20％～40％的灌溉水受到汞、铬、氟化物的污染。与此同时，城市生态用地所占城乡用地的比例本就不高 ① ，面对巨大的经济效益和发展诱惑，生态区被侵占、蚕食的情况也较为明显。根据国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》显示，我国每年违法违规侵占林地约200 万亩，生态空间不断被蚕食侵占，一些地区生态资源破坏严重。据江西省国土、水利、渔政等部门证实，近年来，已有上万亩鄱阳湖水域被侵占，通过围湖造田、填湖造地等进行开发建设，且有愈演愈烈之势。可见，城市周边生态区具有独特的区位特征和城乡发展矛盾，生态服务水平已接近或低于城市需求，生态环境敏感、脆弱。

（二）处于禁建区、限建区，城市发展权失衡

生态区常以禁建区、限建区等空间管制形式出现，尽管《城市规划编制办法》明确了“中心城区规划应划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施”，但《城市规划强制性内容暂行规定》却没有对管控措施的要求。空间管制有分区、无指引的结果容易造成一刀切、过分限制等问题。禁建区、限建区的划定原是出于生态安全的考虑，因此不能将控制和引导区域的建设项目类型简单地理解为禁止或限制区域发展。由于缺乏引导性的制度保障，致使禁建区、限建区的发展长期受到制约。

造成这种发展权失衡的原因体现在以下三个方面：一是缺乏细致化的引导，存在规划管理一刀切的情况，耽误对区域生态环境的保护。二是生态区缺乏主动性的保护措施，在缺少政策引导、资金的条件下，生态区“被动保护”的弊端加剧了发展权的失衡。三是生态补偿不到位，进一步削弱了生态管控地区的发展机会。总的来说，基于城市整体利益的规划决策造成了部分地区可以享受城市公共政策的照顾，率先取得了较快的发展，而城市生态区长期以来在城市发展过程中的贡献大于收益，城市发展权失衡。

（三）土地权属复杂，缺少细致化管理

首先，在我国快速城镇化的背景下，土地性质由集体土地转变为国有土地，征地补偿、利益分配等环节多存在错综复杂的历史问题，很多土地在违法建设、清退及留用等“身份”上难以界定。其次，缺乏细致化的生态保护措施，长期处于“无保护”状态。再次，消极的保护措施增加了规划管理的难度，使生态区处于发展失控和管理失控的被动局面。生态区常以“抹绿”或者“留白”的方式进行规划，忽视了城市周边生态用地的变化情况，导致了生态空间逐渐被蚕食，生态环境遭到破坏。最后，生态区是城市服务管理的盲区，缺少明确的城市管理分工，卫生条件较差，违法建设较多，其内部的建设控制一直是城市规划管理工作的难点。总的来说，生态区是历史遗留问题最为突出的区域，规划管理薄弱，加剧了其土地权属的复杂性。

（四）多重红线管理，制度协调难度大

生态区往往具有基本生态控制区、饮用水源保护区、生态公益林、基本农田保护区、风景名胜区和河道泄洪区等多重身份。生态保护主体主要有开发建设部门、规划管理部门、相关管理部门(如农业、林业、规划、环保等部门)、当地居民和外来投资集团等组成，管理权限复杂，利益主张多样，之间的博弈和斡旋为城市规划管理带来了诸多困难。同时，建立在空间设计基础上的城市规划对区域的建设活动、农业活动、交通活动、林业采伐和过量游览等行为欠缺指导性，生态规划作为专项规划的法律效力不足等问题，暴露了规划管理自身的缺陷。因此，生态区的发展往往受到具有多重身份的生态红线的管理和控制，城市发展受制度的限制较大，需要协调的部门众多，城市管控策略缺少统筹，规划编制协调难度大。

综上所述，大都市生态区内的社区发展面临着自然生态环境敏感、脆弱，禁建区、限建区的城市发展权失衡，土地权属复杂、缺少细致化管理，多重红线管理、制度协调难度大等多重困境，导致区域的社会经济发展长期落后于周边地区，有悖于生态保护的初衷。单一维度的城市规划、生态保护规划、土地整备规划和政策制度设计已无法解决生态区错综复杂的问题。因此，通过综合规划，全面统筹土地整备、产业经济发展、空间规划设计和多口径规划整合甚至是制度性探索，才是走出这种困境的关键。

二

大都市生态区社区综合规划思路

大都市生态区社区综合规划的技术思路是在生态分析的基础上，寻找生态保护与城市发展矛盾的关键点，研究城镇发展过程中人地供求矛盾、生态控制与城镇建设的矛盾、落后的经济模式与先进的业态要求的矛盾、多重红线控制矛盾等，进而提出生态保护与发展的平衡方法；提出可行的土地处置方案，平衡城乡发展权；引入特色产业类型，实现集体经济转型，并搭建一种多部门、多利益集团共同决策的创新型规划编制模式 ( 图 1)。

（一）加强生态保护，保障城市安全

规划的核心是保护城市生态安全，落实限建区的保护性开发措施，实现保护与开发的平衡。首先，应分析研究区域的生态安全底线，如迁徙廊道、生态恢复区域、高压走廊、动植物保护区和基本农田等生态脆弱、对城市安全起关键性作用的区域，分析界定生态敏感程度，确定严格保护区域的边界和规模。其次，对其余的限建区进行导控性细分，分析其生态资源的构成特点，制定保护性开发措施，在不影响生态环境质量的前提下适当地引导开发类型。再次，分析研究区域生态保护机制，统筹生态保护、培育和维护经费的来源，有条件的地方可采取“以地养地”的方式，平衡土地产出和生态投入，最大限度地减少生态区对外部经费的依赖程度，实现内部的平衡。最后，应在经济条件可行的条件下，最大程度地加强生态保育和维护，提高生态区的生态贡献能力。

（二）合理处置土地，平衡社会发展权

生态区内社区发展权问题解决的关键是建立基于制度创新的生态区土地政策，在政策制度层面予以倾斜。一方面，生态区长期受生态控制政策的影响，普遍落后于周边区域，城镇建设规模差异大，违法建设用地较多，应制定有别于其他区域的土地处置政策。规划通过分析经济投入和产出效益，科学界定建设容量，在土地政策层面改革创新，减少行政阻力。另一方面，通过建立灵活的空间管制措施，探寻土地流转途径，适度“放活”集体土地的处置方法。例如，通过利益统筹的方式实施异地腾挪、异地迁建，灵活处理违法土地处置过程中的回收比例、开发强度和建设用地规模等。

（三）建设特色产业区，引导集体经济模式转型

规划应充分发挥区域的自然资源优势，推行特殊的产业经济模式，引进环保型、高附加值的产业类型，引领集体经济转型，推动可持续发展；鼓励建设生态型产业项目，降低政策、制度门槛，实现自然保护与经济发展的平衡，增加绿色产品的经济产出。政府通过政策扶植、引导，使村集体参与科技创新企业的发展，或发展自主产业，逐步减少对物业出租的依赖，从而提高单位面积的物业价值，保证村民受益。

（四）施行重点项目管理，推动多部门联合决策

规划应在城市级政府层面建设重点项目统筹平台，解决多部门、多口径管理过程中的矛盾，最大限度地减少推诿、重复审批，实现各部门联合决策的一站式规划编制模式。在生态区开展“多规合一”的综合规划试点，全面统筹规划、环保、国土和林业等不同部门所管理的生态红线之间的矛盾，形成口径一致、坐标统一的“一张图”规划管理平台，明确项目的准入类型和准入条件，引导生态区建设项目的顺利开展(图2)。

三

深圳市西丽水库牛成村综合发展规划案例

（一）牛成村发展面临的关键矛盾

牛成村位于深圳市西丽水库、铁岗水库之间，深圳市二级饮用水源保护区范围内，是深圳市基本生态控制线控制区域，村域面积为360.14hm²，其中现状建成区面积为 31.04hm²。作为深圳市首批利益统筹试点项目，其关键矛盾体现在以下四个方面(图3)。

(1)生态环境敏感。

西丽水库、铁岗水库是深圳市城市总体规划确定的重要饮用水源，对维护区域生态安全格局、促进城市生态功能改善及保障用水安全具有重要意义。在水库周边连片的林地斑块内，散布着白芒、牛成、麻磡和大磡等村居民点。由于历史原因，各村居民点现状的违法建设较多且形式粗放，大部分的雨水直接排入河道，致使大量面源污染进入水库，严重影响了水质。牛成村的生活和工业垃圾随处堆放，清运不及时，填堵了河道；同时，其工业区还存在工业废水偷排、漏排的现象，有部分生活污水直接排入附近的河道。生态环境保护与村落发展的矛盾，是牛成村开展水质提升工程的严重障碍之一。

(2)土地历史遗留问题复杂。

深圳市先后于1992年和2004年两次完成了城市化统征 ( 转 ) 地工作，成为全国第一个没有农村的城市，但由于土地统征工作进行得不够彻底，遗留了一些历史问题。牛成村在行政区划上属于南山区的自然村，但其土地却多半位于宝安区，分属深圳市关内和关外管理，这导致了牛成村在 1986 年划定集体用地红线、1993 年划定非农建设用地、2001 年“两规”处理和 2003 年推进原特区土地国有化等城市化的不同阶段均未得到合法的用地指标。根据深圳市规划和国土资源委员会第二直属管理局的统计数据，牛成村在原特区内 ( 二线关内 ) 的土地都已统征，部分已征但尚未开发利用的土地仅支付了 30％的补偿费，原协议明确的征地返还用地等都已落实 (牛成村与水源三村的征地返还用地统一委托深圳市众冠股份有限公司经营 )。镇一级政府往往掌握着统征地补偿款的支配权，故村集体对征地补偿情况并不了解。由于在土地统征时期已经明确，已征未用土地在开发建设前继续由原土地所有单位按原土地使用性质使用和获取收益，加上后期对该部分土地的管理不到位，导致在该部分土地上出现了大量的违法建设。为了将村庄工业异地置换，平衡经济收益，深圳市在编制法定图则时规划了百旺工业区，但实际上，该工业区的建设并未按照工业置换的规划思路实施。此外，牛成村是白芒村 ( 行政村 ) 所辖的自然村，在土地统征时期所确定的原特区内(二线关内)的征地返还地指标并未落实，同时后期在修建水库、西丽果场、宝石路和南光高速公路等工程时所承诺的留用地补偿也没有落实。因此，牛成村需要通过利益统筹的模式，“一揽子”解决历史遗留的复杂问题。

(3) 现状产业类型粗放，生态破坏严重。

对于历史问题突出的区域，居民十分敏感，规划管理者出于维护社会稳定的考虑，往往采取谨慎的态度，致使这些区域沦为规划管理的盲区。经核查，牛成村无合法红线用地，现状建筑面积达 30.18 万平方米，其中永久性建筑有252 栋，建筑面积为 23.77 万平方米，占总建筑面积的 78.75％；简易的工业厂房 ( 主要为铁皮棚等 ) 有 197 栋，建筑面积为6.41万平方米，占总建筑面积的21.25％。牛成村现状建筑质量较差，缺乏规划管理，日照不足，通风不好，消防安全隐患大；无市政管线建设，极易形成内涝和水渍；现有厂房多是经营电子、五金、家具和服装加工等产业，环境卫生条件差，污染严重，影响了饮用水源地的保护。

(4)存在多重生态控制矛盾。

牛成村位于二级饮用水源保护区和基本生态控制线控制区域，而两区在项目准入类型的控制要求上并不一致。《深圳市基本生态控制线管理规定》明确允许新建的设施包括重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园。而依据《深圳经济特区饮用水源保护条例》(2012 年 6 月 28 日第二次修正 )，二级水源保护区除禁止用途外，可进行适度建设，新建、改建和扩建对饮用水源造成污染的其他项目及设施必须报环境保护部门批准；允许建设大型高新技术企业配套的污染性项目和设施，但应经市政府批准，并采取有效的污染防治措施等；禁止新建、改建、扩建采石场和砖厂。根据《深圳市国土规划(2020)》，牛成村范围内的规划可建设用地共 36.11hm²，其中建成区范围内的规划可建设用地共24.50hm²，而《深圳市城市总体规划(2010—2020)》和法定图则中却无建设用地指标。土地规划确定的建设用地边界较法定图则存在较大的出入，客观上增加了区域规划管理的难度，急需进行规划统筹，综合解决多规矛盾的问题。

（二）牛成村综合发展规划思路

1.加强生态修复、保护，净化饮用水源

合理确定生态区的建设规模是本次研究的核心问题。规划根据居民回迁物业的需求，确定开发建设量，从水源生态保护的视角落实用地面积，实现“减量规划”处置思路。考虑到生态保护的要求，现状建成区内的留用地主要用来满足原住民居住物业回迁的需要。根据牛成村现状建筑面积统计，牛成村现状总建筑面积为 30.18 万平方米，其中住宅建筑面积为 8.42 万平方米，占总建筑面积的 27.92％。参考深圳市城市更新项目的一般性回迁比例，按照拆赔比1 ∶ 1.3 计算，需要落实 10.95 万平方米的住宅。以平均容积率 3.2 计算，需要用地面积3.42hm²。为“一揽子”解决牛成村的长期发展问题，开发集团与牛成村达成初步意向，在原建成区范围内建设一处养老产品交易中心，建筑面积约合 3.2 万平方米。同时，为村集体预留一定的工商发展用地，解决村集体收入问题，通过对经济可行性测算结果和村民意愿的平衡，确定用地的建筑面积为6.53万平方米，用以公寓出租、教育培训和创意产业等对水源无影响的产业类型的开发。以平均容积率4.0计算，需要用地面积1.63hm²。因此，牛成村现状建成区内需落实建筑面积 23.50 万平方米，安置用地面积约合5.05hm²，在依据地方标准配置道路、市政公用设施、公共服务设施和公园绿地后，确定建设用地规模为13.19hm²。

规划通过消除点源污染、消减面源污染、完善垃圾收运系统和推行绿色低碳的建设模式等措施，加强生态保护，保障城市生态安全。首先，建立正本清源的污水处理系统。在科学的排水小分区的基础上，完善雨污分流的排水管网，全面收集生活及工业污水，杜绝漏接、漏排，消除点源污染。通过土地清退和调整，结合城市中水系统建设，在市政道路上增加敷设 d400 的污水管，全面收集雨水、生活污水，输送至规划的小型污水处理厂，经过一级处理后，将用于生态补水、市政绿地浇洒和杂用水，其余排向铁岗水库生态湿地。这样可减少污水排放 0.2 万立方米 / 天，从而减轻河流下游生态湿地的处理负荷。其次，实现雨洪分流、污水分级控制。通过雨水系统规划控制面源污染，实行雨洪分流，设置截洪沟系统，分离水质较好的山区雨水与面源污染较严重、水质较差的城区雨水。规划建设生态景观湿地，兼容水质净化、休闲游憩、综合科普和景观提升等功能，并将排水渠还原为自然河道，采用生态驳岸，恢复和强化水体自净能力。再次，完善垃圾转运站、垃圾收集站和垃圾收集点三级垃圾收运系统，新增单箱位小型垃圾转运站一处，消纳生活生产垃圾 15 吨 / 日，完善社区环卫设施体系。最后，推行绿色低碳的建设模式。规划严格控制地块下垫面类型，保证渗水面积，对各类用地透水率提出相应要求，引导“高容低密”的空间开发模式，增大透水地表面的比例。同时，对各类用地径流系数提出明确要求，结合建设项目，应用屋面绿化、垂直绿化、透水路面、下凹绿地、渗透浅沟和生物滞留池等低冲击开发技术，建设立体复合化的海绵型城市空间(表1)。

2.通过利益统筹，处置土地和建筑物

利益统筹的土地整备思路的核心是用地的置换和平衡，加快对统征地遗留问题的处理，统征二线外的未征地，返还原村集体经济组织一定规模的建设用地，处置生态线内的土地和建筑物，清退保护区内的用地。牛成村范围内不具备置换的条件和城市更新立项要求，因此面临客观存在的发展诉求、日趋紧迫的生态保护要求，急需研究具有经济可行性的土地处置方案。

牛成村的土地整备整体可概括为“1+2+3”，即“一个原则”“两个平衡”“三个措施”。“一个原则”为生态保护，即基本生态控制线、水源保护区内无增量改造，确保建设用地规模减量发展。“两个平衡”指经济平衡和生态平衡，从经济可行性方面平衡各方面的经济利益，形成解决历史问题的基础，同时保护好水源、生态安全的底线，最大限度地降低对周边生态环境的影响。“三个措施”分别为确权保留、收回重建和异地安置。确权保留的是现状旧屋村以及教育、交通和市政公用设施等用地，结合留用地规划，重新划定用地范围；收回重建是指通过拆除重建的方式处置现状违法建筑物，疏通道路和增加公共空间，在保障生态安全的前提下，大幅度缩减建设区域面积，重建后的建设规模不能超过现状建设规模，建设用地不超过原来的 1/3；异地安置是指根据深圳市相关土地整备政策要求，确定留用地指标，参照生态环境保护要求，在生态区预留一部分原住民安置用房，区域指标参照市场评估结果，在异地安排等价值的城市建设用地。

规划从生态保护的角度出发，在平衡村民诉求、拆迁开发成本及生态环境保护等因素的基础上，结合现有土地政策提出牛成村的留用地指标为23.64hm²(表2)，其中5.05hm² 保留在牛成村现状建成区，1.03hm² 在发展边界外，作为村民安置及村集体产业发展用地，开发量为 23.65万平方米 (含配套公共服务设施)，清退违法建筑物23.77万平方米、临时建筑物3.61万平方米( 表3)；剩余17.56hm²的用地指标用于异地安置，根据等价值原则，牛成村与政府层面达成初步意向，确定安置用地约3.50hm²，容积率参见法定图则。

在经济测算可行的前提下，通过利益统筹的土地整备方式，可以一次性解决牛成村的土地历史遗留问题。规划采用自上而下、综合统筹、统一规划和开发的方式，兼顾居民、社区的意愿和公共利益，以实现发展目标；突破产权性质的局限，让股份公司和居民共同参与，界定产权，使政府在社区整体拆迁后真正收回了原社区范围内的成片国有土地，股份公司和居民的土地物业在重新安置后也获得了清晰的产权。这种做法在不违反国家相关法规的前提下，解决了历史遗留问题，实现了土地增值收益在政府、股份公司和原住民之间的合理分配；在保障生态安全的前提下，“高容低密”地预留了一定量的产业用地给原村集体经济组织继受单位，使继受单位能够长期获得该类用地的经营收益，实现了土地整备利益共享(图4)。

3.突出产业环保特色

在区域统筹的基础上，牛成村确立以科技研发为主导功能，与周边村落确定的文化艺术、休闲疗养、生态观光农业及教育培训等环境友好型产业协同发展。在符合相关规定的前提下，规划落实南山区“一园一院”政策，借助区域生态资源环境、教育科研的优势，以大学城为依托，加大对教育培训产业的扶持力度，鼓励教育培训机构入驻。牛成村毗邻羊台山森林公园，风景优美，空气清新，具有发展休闲疗养产业的客观条件，在不影响水源保护的前提下，应适度整合现状建设基础，打造养老品牌。南山区政府引导发展自主产业和合作经营的高新技术企业，摆脱对物业出租的过度依赖，鼓励村民发展生态观光农业、旅游服务和文化艺术产业等。村民物业需要同时承担旅游和商业服务配套功能，实现建筑物使用功能与区域产业发展需求的统一，同时还要确定适用于村民经营的服务设施，促进村集体经济的可持续发展。