武汉市蔡甸区山体保护规划及管控实施策略

Original 丁兰陈涛规划师杂志 2021-01-15

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导语

武汉市土地利用和城市空间规划研究中心工程师丁兰，上海巴安水务股份有限公司工程师陈涛在《规划师》2017年第11期撰文，近年来，武汉市新城区的山水格局在快速和大规模的城市建设进程中受到挤压，城市山体的保护与利用也受到一定的影响。文章结合《武汉市山体保护规划编制规程》，多维度解读武汉市蔡甸区山体资源的特征及现状问题，从山体落界线划定、分类分级提出山体管控要求和保障措施三方面提出山体保护的控制实施策略，力求强化蔡甸区的山水资源，加强对山体保护的控制与管理，为巩固武汉市“两轴、两环、六楔、多廊”的生态框架提供有力支撑，并为其他城市的山体保护规划工作提供参考。

[关键词] 山体保护；管控要求；山体落界线；武汉市蔡甸区

[文章编号] 1006-0022(2017)11-0100-06　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] B

[引文格式]丁兰，陈涛．武汉市蔡甸区山体保护规划及管控实施策略[J]．规划师，2017(11)：100-105．

一

武汉市山体保护规划的实践意义

2011 ～ 2014 年，武汉市建设用地增加 15623.12hm 2 ，建设用地年均涨幅达到 3.03％。2014 ～ 2020 年，武汉市7 个中心城区新增建设用地指标仅为176hm 2 ，其中江汉、武昌已无新增地来源，外围 6 个新城区的发展也面临生态底线的约束，造成城市空间对自然环境的压迫和挤占现象，山水资源遭到侵蚀 ( 图 1)。

武汉市目前已进入从增量扩张到存量挖潜的发展阶段，亟待正确处理好促进“大发展”与保护“大生态”的关系。为了突显城市整体山水格局特色，武汉市编制了《武汉市都市发展区1∶2000基本生态控制线规划》，并结合党的“十八大”关于加强生态文明建设的要求，以及武汉市委市政府打造“美丽武汉”的总体部署，颁布了《关于加强山体保护，改善生态环境案》( 武汉市人大 2 号议案 )。以此为背景，本文结合《武汉市蔡甸区山体保护规划》，探讨城市快速发展背景下“大发展”与“大生态”的控制实施策略，既有效推进主城外围的新城组群集约有序建设，又主动保护和实施城市生态框架，以期能够对武汉市的城市建设与发展有所裨益。

二

武汉市蔡甸区山体资源概况

（一）山体空间分布概况

蔡甸区位于武汉市西南部，区内丘陵绵延，水网密布，生态景观资源丰富，山体(高程为35m以上)、湖泊面积为141.16km2，占全区总用地面积的12.8％。区内有大小两百多座“山头”，海拔为50～276m，九真山为群山之首。结合 1 ∶ 2000 地形图、遥感影像图，以图示等高线为标准，并结合现场踏勘，可以统计出蔡甸区现状共计 126处区域具有山体特征 (初步判断为山体 )。区内山体呈现“两脉三片”的分布态势，“两脉”即西部嵩阳山脉( 占山体总数的 18.2％ ) 和中部九真山脉 ( 占山体总数的 23.8％ )；“三片”为北部都市发展区片 ( 占山体总数的28.6％)、南部环小奓湖片(占山体总数的 23.8％ ) 和西部索子长河南岸片 ( 占山体总数的5.6％)(表1)。

（二）山体资源特征和现存问题

(1) 山体规模偏小，成片较少，多分布在都市发展区内，保护压力大。蔡甸区山体平均面积为48.36hm2，与武汉市水平(90hm2)存在一定差距，山体规模普遍偏小，全区约 20％的山体面积不足 10hm2。金钟山、马鞍山等分布在都市发展区内的 35 座山体受城镇建设活动的影响较大，增加了山体保护的压力。

(2) 山体保护势头良好，但破坏程度较大。按照山体剩余体量占原完整体量的比例，可以将蔡甸区的山体分为完整型 (80％以上)、基本完整型 (50％～80％ )、不完整型 (20％～ 50％ ) 和不可修复型 ( 小于 20％ )4 种。在近几年持续加大山体生态修复力度的背景下，蔡甸区完整型、基本完整型山体达到94座 ( 占山体总数的 74.6％ )，山体保护势头整体良好。与此同时，蔡甸区不完整型、不可修复型山体有 32 座，均已被开发利用，利用类型以基础设施建设、采石和墓地为主，其中采石对山体破坏程度最大、范围最广。

(3) 山体高度普遍偏低，景观效果有限，受重视程度不高。从区域生态角度看，蔡甸区内的山体与广袤的水面共同对区域气候起到了调节平衡的作用，但由于区内山体高度较低且连片较少，呈现出的山体景观特色不突出，受重视程度较低。

三

武汉市蔡甸区山体保护规划与实施策略

（一）规划思路与技术路线

针对蔡甸区山体资源保护和利用的现实困境，规划在充分发挥蔡甸区山体资源优势的基础上，制定特色鲜明、可实施操作的山体保护与实施策略。结合区域发展趋势，规划确立全区山体保护目标；结合蔡甸区现状，深化《武汉市山体保护规划编制规程》，建立“现状+ 规划”山体筛选校核模型，初步选择保护山体；构建山体落界线划定标准体系，确定全区保护山体名录，并划定山体本体线和保护线。规划明确山体保护利用思路，提出分类分级的山体保护利用策略；通过出台精细化的管控指标体系及配套实施保障机制，推动目标策略有效落实，最终形成蔡甸区逐座山体保护名录和规划细则(图2)。

（二）规划策略

1. 强调具有底线思维的保护策略

规划依据《武汉市山体保护办法(武汉市人民政府令第 254 号 )》和《武汉市山体保护规划编制规程》，在现状调查与评估的基础上，依托地形图制作数字地形模型，根据路网、河流等自然地理界线，结合现状各类建设活动对山体资源的影响，以及相关规划的控制要求，划定山体本体线和山体保护线。同时，从保护山体生态系统稳定性和临山空间公共属性的需求出发，界定出山体本体线底线区和两线（山体线与保护线）之间的保护区，并对“两线两区”提出相应的建设活动准入要求。

2.采用睿智理性的开发利用策略

规划从都市发展区生态环境体系构建的角度出发，以建设“美丽江城”为目标，明确每座保护山体的主导功能。对于UGB（城市增长边界）内的山体，以城乡规划控制要求为依据明确山体落界线内的用地性质；对于 UGB 外的山体，以土地利用现状分类标准确定山体落界线内的土地用途。规划对山体范围内的建筑进行高度控制，根据城市设计、视线廊道等控制要求，提出山体保护的其他保护和控制要求。

3.建立规划实施的政策保障体系

规划完善“多规融合”的空间规划体系，将山体保护规划与城乡规划和土地规划充分衔接，确保空间上的一致性；优化规划管理与实施保障机制，创新共同管理机制，完善规划权利清单与责任清单，建立规划管理的共同责任机制和考核机制；完善公众参与制度，推进共同规划，制定多部门、面向社会的规划参与制度。

（三）保护山体落界线划定及管控要求

1.保护山体的选择

(1) 建立保护山体评价选择体系。《武汉市山体保护办法(武汉市人民政府令第 254号 )》和《武汉市山体保护规划编制规程》中将保护山体界定为“基础地形图上标注命名、主峰相对高度不低于30m，且形态基本完整的山以及其他有必要保护的山”。以上述界定为基础，规划综合考虑山体标注命名、开发程度、高程分析和使用功能等的实际情况，结合蔡甸区基本生态控制线规划、土地利用总体规划和林地保护利用规划等规划要求，搭建蔡甸区“规划+现状”的保护山体筛选校核体系(图3)。

(2)保护山体筛选过程。结合山体评价选择体系，规划将“山体已命名 (83 座 )、主峰相对高度不低于 30m(79 座 )”作为保护山体的选择基础。按照此标准筛选，蔡甸区有 70座山体满足要求。

规划以 70 座山体为基础，结合现状完整程度，核减山体完整程度不达标的6座山体，并结合现状使用功能，增加3座旅游景观型山体。同时，核对《武汉市都市发展区 1 ∶ 2000 基本生态控制线规划》《蔡甸区土地利用总体规划(2010—2020)》《湖北省武汉市蔡甸区林地保护利用规划 (2010—2020 年 )》的规划控制要求，建立基于现状的“标注命名—高程分析—完整程度—使用功能”筛选模型和基于规划的“生态控制线—土地利用—林地保护”校核模型，确定将 67 座山体纳入此次蔡甸区山体保护名录(图4)。

2.保护山体落界线的划定

规划建立“五步走”的山体落界线划定体系：第一步，划定山体本体建议线、保护建议线；第二步，校核城乡用地现状；第三步，校核土地利用总体规划；第四步，校核城乡总体规划；第五步，经三次校核后，得出山体本体线、保护线划定结果 ( 图 5)。

(1) 划定山体本体建议线、保护建议线。规划落实《武汉市山体保护规划编制规程》的要求，以 1 ∶ 2000 地形图为基础，建立山体高程、坡度分析模型，分别划出30m相对高程线、25度坡度线；以“最大限度包含坡度线”为原则，选取一条相对完整、闭合的等高线，划定山体本体建议线。结合山体本体建议线，主峰相对高度超过100m的山体，外扩100～150m，主峰相对高度不超过100m的山体，外扩100m，划定山体保护建议线(图6)。

(2) 校核山体本体建议线、保护建议线。规划以“多规融合”为切入点，兼顾“保护”和“发展”，对山体本体建议线、保护建议线进行优化和调整 ( 图 7)。规划结合城乡用地现状，将山体本体建议线、保护建议线与《蔡甸区土地利用总体规划 (2010—2020)》、《蔡甸区乡镇总体规划》、《武汉都市发展区1 ∶ 2000 基本生态控制线规划》进行三次校核，湖边的山体需要校核湖泊“三线一路”规划，都市发展区内的山体需要校核生态控制线内既有项目的清理情况，进而得到最终的山体本体线、保护线划定结果。

(3) 山体落界线划定结论。蔡甸区最终划定落界线山体本体线面积为 2873.57hm 2 ，保护线面积为5804.54hm 2 ( 图 8)。

四

分类分级制定山体管控指标体系

（一）景观绿化结构

规划以塑造特色景观、构建山体绿化格局为导向，提出打造蔡甸区“两核、双环、一片”的山体景观绿化结构( 图 9)。

“两核”，即梳理山与山之间的景观联系，形成西部“六神山—北照山—龙霓山—燕子山”和中部“鸡公山—杨家山—九真山—高子山”两处山脉群落集中区。

“双环”，即形成山与水之间的景观联系，结合北部“知音湖—百镰湖—高湖”和东部“小奓湖—桐湖—关镰湖”山体围湖集聚区，形成独具山水融合特色的环湖山体景群。

“一片”，即构建山与城之间的景观联系，由城区下独山、天香山和马鞍山等山体群落构成城中山体背景。

（二）明确山体主导功能

按照《武汉市山体保护规划编制规程》的规定，规划依据蔡甸区山体现状使用功能，结合相关规划控制要求，将蔡甸区保护山体划分为2种主导功能，包括作为风景名胜、提供休闲活动场地的景观绿化类山体，以及提供生物栖息环境、可开采利用的生态资源类山体。

（三）保护山体分类分级

结合景观资源判读和现场踏勘，规划将山体分为“林中山”“水边山”“城中山”三类。同时，结合山体景观绿化格局，在对逐座山体进行资源判读和踏勘核实的基础上，将山体景观资源分为Ⅰ级、Ⅱ级和Ⅲ级3个等级(表2)。

（四）分类分级提出保护控制要求

规划从山体本体线和保护线两个空间维度，从景观绿化和生态资源两个方面提出山体保护控制要求 ( 图 10)，并制定山体规划实施保障措施，具体如表 3 和表 4 所示。

五

健全保护规划实施保障机制

（一）提升规划地位，健全政策法规

在充分论证的基础上，应将山体保护目标与任务纳入蔡甸区“十三五”国民经济与社会发展总体规划，提升山体保护工作的地位与重要性，促进山体保护目标与任务的落实；健全山体保护相关法律法规，加强对非法采石、乱挖乱采行为的监管，强化对破坏山体行为的威慑作用，对严重违法行为坚决追究法律责任。

（二）建立奖惩机制，保障规划实施

应建立山体保护工作的绩效考评机制和奖惩办法；明确领导小组和各相关单位在山体保护规划落实工作中的职责与任务，明确具体考核指标，签订责任书；根据责任分工制定奖惩标准，将考评结果与领导考核体系相结合。

（三）做好财政预算，落实资金保障

由区财政局负责落实，将山体保护专项资金、山体修复资金列入区级财政预算，年初由区财政专项拨款用于山体保护和破损山体复绿工作，经费须确保专款专用，经费使用情况须接受社会监督。

（四）建立山体保护公众参与机制

通过媒体宣传、逐户走访的形式，宣传山体保护的意义，强化山体在生态环境和城市风貌中所起的重要作用，增强公众的山体保护意识；提高社会对山体保护规划的认知，强调破坏山体需承担的法律责任，约束破坏山体的违法违规行为。

六

结语

蔡甸区具有优质的山水资源，是武汉市“两轴、两环、六楔、多廊”的生态框架体系中的重要组成部分，区内城市建设空间和山水空间联系紧密。针对蔡甸区目前部分山体被围占、城市特色丧失等状况，对其山体进行保护势在必行。蔡甸区山体保护规划旨在以保护为基础，以利用和发展为导向，充分发挥蔡甸区山体资源优势，通过建立山体名录、划定山体落界线、提出保护策略和控制指标体系，为蔡甸区打造山水共生、生态宜居的“大武汉生态新城区”提供良好的生态基础支撑，以期为武汉市其他区域以及国内其他地方的山体保护与城市建设工作提供借鉴。

文章全文详见《规划师》2017年11期

《武汉市蔡甸区山体保护规划及管控实施策略》

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