完善中西部地区城乡规划编制体系的必然与必须

Original 黄明华梁晨等规划师杂志 2021-01-15

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西安建大城市规划设计研究院总工程师黄明华，西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生梁晨、孙羽婷在《规划师》2017年第11期撰文，中国的城乡规划编制体系在不断演进中趋于完善，但在指导城乡建设用地的实践中仍然呈现出二元特性。文章以未来城镇化主导地区——中西部地区为研究对象，在梳理城乡规划编制体系的历史演进并剖析其当前存在问题的基础上，对城乡人口与用地的互动关系进行辨析，在县域范围内探寻一种既能够体现“城乡一体”的规划思想，又能够与当前规划编制体系相衔接的可操作的城乡建设用地联动规划方法。该方法的核心在于建立城乡人口与建设用地的平衡流转机制，实现人口与用地同步城镇化。随着城乡统筹思想的深入和新型城镇化的推进，从一体化角度对城乡建设用地实行统一管控应当成为完善规划编制体系的必由之路。

[ 关键词]城乡建设用地；联动；规划编制体系；城乡统筹

[文章编号]1006-0022(2017)11-0106-07　

[中图分类号]TU984.1　

[文献标识码]B

[引文格式]黄明华，梁晨，孙羽婷．完善中西部地区城乡规划编制体系的必然与必须[J]．规划师，2017(11)：106-112．

一

完善城乡规划编制体系：“必然”且“必须”

（一）“必然”：城乡规划编制体系的差异化演进

我国的城乡规划编制体系一直处于为适应当时的社会经济发展而不断完善的状态。新中国成立初期，受制于薄弱的经济基础和社会主义实践经验的缺乏，我国照搬苏联模式实行计划经济，以工农“剪刀差”实现经济积累，确立了城乡二元体制。这一时期，城市规划被当作落实国民经济计划项目、实现工业化建设的空间工具，具有明显的“计划”特征。1956年《城市规划编制暂行办法》颁布，由初步规划、总体规划和详细规划三部分组成我国最初的规划体系。这一时期规划编制以城市为偏向，对农村的规划编制处于空白状态。

改革开放后，我国建立了较为成熟的现代工业体系，经济体制由“计划”向“市场”转轨。农村地区随着农业市场化改革、乡村工业的兴起及户籍政策的放开，剩余劳动力开始了以小城镇为主要流向的转移，小城镇得到了迅猛发展，城乡差距有所缓和。1980 年颁布的《城市规划编制审批暂行办法》，将城市规划按照其内容及深度的不同分为总体规划、详细规划两个阶段，其后城市规划编制基本沿袭这一框架。1988年底，国内全部城市及县城均已完成总体规划的编制与审批工作，城市及县城地区逐渐步入在规划指导下有序进行各项建设的阶段。此时，为适应市场经济下土地有偿使用的市场需求，我国借鉴了美国“区划”及香港“法定图则”的做法，展开对分区规划和控制性详细规划的探索与实践。该时期城市作为规划对象的核心，其相应的规划编制体系日趋完善，而针对农村的规划编制还未得到应有的关注。1993 年出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》终于填补了这一空白，提出村庄、集镇需进行总体规划和建设规划两个阶段的内容。在“一法一条例”的约束下，城市地区和乡村地区各自形成“城镇体系规划—总体规划—详细规划”与“总体规划—建设规划”相孤立的规划编制序列 (图1)。

进入21世纪，我国经济迎来了高速发展时期，城镇化进程加速推进。2000～2016年，我国城镇化率由36.22％增加到 57.35％，年均增幅为 1.32％。这一时期，各种资源要素向城市集中、壮大，乡村积贫积弱，城乡差距逐步深化所带来的种种弊端逐渐显现。对此，国家适时提出“城乡统筹”发展理念，旨在突破城乡二元桎梏，促进城乡和谐、均衡发展。2006年《城市规划编制办法》颁布，城市规划在保持原先两级编制体系的框架下，空间规划范围由局限于“规划区”开始向统筹区域与市域转变。2007年出台的《城乡规划法》首次将“城市规划”的提法改为“城乡规划” ，城乡空间规划被纳入“一法”指导的同一框架下，确立了“城镇体系规划—城市规划—镇规划—乡规划—村规划”的规划编制序列( 图 2)，体现了城乡统筹思想在规划层面的深化。党的“十八大”以来，随着国家全面深化改革的推进和国家治理体系现代化建设，空间治理及空间体系规划改革被提上议程，这对城乡规划的编制提出了新要求，城乡统筹的持续推进和城乡治理手段的日益完善不断催生城乡规划编制做出新的应对之策。

我国城乡规划编制体系的演进是一个在探索中实践、在实践中总结的发展过程。在经济新常态、社会转型发展的时代背景下，城乡规划也应继续朝着缩小城乡差距、化解城乡矛盾的方向努力。理顺城市与乡村规划的逻辑联系并使之形成协调双向的互动关系，有利于更好地指导城乡空间健康、和谐、有序发展。

（二）“必须”：现行城乡规划的空间局限性

1.规划编制体系二元对立

现行规划编制体系下城镇规划与乡村规划仍是单独编制、单独实施，对城乡建设用地的管理控制脱不开“就城论城，就乡论乡”的惯性依赖。2011 年住建部颁布《城市用地分类与规划建设标准》，实现了城乡用地在类别属性上的同框，为城镇与乡村规划语言的交流提供了统一的语境，但在实际的使用和管理中，仍然呈现出二元组织架构。

首先，城镇规划与乡村规划对建设用地的管控以自身扩大化发展需求为前提，长期存在有限的土地面积与无限的用地需求之间的矛盾。2012～2015年，我国城镇建设总用地由 631.88 万公顷增加到 703.02 万公顷，增加了 71.14万公顷，村庄建设用地总量由 1409.0万公顷减少到 1401.3 万公顷，仅减少7.7 万公顷，城镇用地的增加量是村庄用地减少量的近 10 倍。这反映出城镇的扩张和村庄的收缩并未协调统一，其城乡建设用地总面积增长的背后，是耕地及林地、草地、水面等具有生态功能的土地面积的减少。2012 ～ 2015 年，全国耕地面积由 13515.85 万公顷减少至 13499.87 万公顷，年均减少 5.33 万公顷。截至 2015 年末，我国人均耕地面积为 985.4 公顷，不足世界人均水平的一半。面对当前严峻的土地资源紧缺问题，城乡建设用地的使用却愈发粗放、无序。2012 ～ 2015 年，人均城镇建设用地由 116.42 平方米 / 人增加到117.59 平方米 /人，超出国家严控的100 平方米 /人的标准且保持上涨趋势；乡村建设用地更为突出，3 年间人均村庄建设用地由219.47 平方米 /人增长到232.39 平方米 / 人，离国家高限标准的150平方米 /人逾走逾远。分析其原因，城市规划在以人定地的用地规模预测时考虑农村转移人口，以城市常住人口预测城市建设用地指标，从而尽可能多地谋求发展空间；而在公共服务设施及公共福利政策的配给上却未将这一部分人口纳入在内，这样的双重标准使得农村转移人口的生活质量难以保证、社会归属感缺失，虽进入城市却难以放弃农村的宅基地、自留地，从而在城市乡村“两边占地” 。由此不仅导致了城乡建设用地的持续扩张，还加剧了空间资源配置的低效性，尤其是在城乡结合部地区，重复规划建设并不少见。城乡人口政策及土地制度上的对立阻碍了城乡关系的融合及规划的协调，造成建设用地的管理和使用出现矛盾。

其次，城镇规划与乡村规划对建设用地的管控力度存在差异，规划之间衔接较为困难。城镇规划是在“人工创造的要素”基础上编制的，而乡村规划是在“自然演化的要素”基础上编制的。相对来说，城镇规划更有人工建立的秩序性，对建设用地的约束较强，而乡村规划则更多考虑居民点与自然空间的共生关系，用地的管控往往随意性较大。城镇规划重视对城镇地区的发展建设引导，用地指标、人才与资金等公共资源按照城乡等级结构层层分配，城市攫取了大部分资源，处于末端的乡村能够分到的资源很少，限制了对乡村发展管理的各项投入。同时，乡村规划存在的诸多问题也制约了城乡建设用地的协调，如编制方式单一、内容走向模式化、对区域性建设考虑不足及空间划分破碎化等。城镇规划与乡村规划各自的局限加剧了城乡规划的对立性，城乡建设用地难以实现真正的统筹。

2.各类规划内容重复交错

城乡规划的落实通过对建设用地的控制和使用来实现，不同层级、不同类型的规划对建设用地内容和深度的要求有所不同。土地利用总体规划从耕地保护和控制用地总量的角度将国家用地规模指标在地方层面逐一分解，城镇体系规划要求提出重点城镇的用地规模和用地控制范围，城市、镇总体规划要求确定建设用地的发展规模、空间布局及土地使用强度管制区划，乡规划、村规划则要求对建设用地做出更为具体的安排。

对比来看，土地利用总体规划与城市、镇总体规划在目标侧重、空间范围、规划年限与用地分类等方面呈现出较多不一致性，造成“两规”在空间落实中难以真正统一；城市、镇总体规划与乡村规划对建设用地的管理局限于各自规划区范围，未能在区域总量上对建设用地进行合理调控。不同层级、不同类型的规划内容纷杂交错，对建设用地的安排缺乏统一的指导框架和管理体系，在管理和使用上出现多重矛盾，制约了城乡建设用地的统筹安排。

3.城乡统筹空间落位不足

《城乡规划法》明确了各类规划的编制主体和内容，但未对其之间的层级衔接关系做出明确说明，聚焦于城、镇、乡、村的“点”，忽视了由城乡整体空间所组成的“面” 。对于具有区域协调性质的县(市)域城镇体系规划在县城(城市)总体规划中仅作为单个章节，相对弱化了其具有的区域统筹内涵以及对城镇规划、乡村规划的指导作用。目前地方在国家政策背景下纷纷开展了城乡统筹的规划实践，其中不乏一些有益的探索，如成都和重庆先后成为全国城乡综合配套改革试验区，成都以“三个集中”为原则编制城乡统筹规划，构建了全域覆盖的城乡空间结构体系；重庆整合现有规划类型，建立统一的城乡用地分类标准，以区域协调为重点、以“四规”衔接为手段，建立以城乡总体规划为核心的城乡规划编制体系。二者均体现了城乡规划编制由城到乡的逐级覆盖与延伸，综合性与系统性较强，对大城市城乡统筹规划编制具有借鉴作用，但规划着力点在于规划范围的扩大和规划内容的增多，大都政策性强、空间落位不足，具体出发点仍是以城镇发展为本位，对乡村地区发展考虑不足，尤其未能关注到在城乡发展关系下原有城乡空间规划统筹衔接的问题。对于城乡结合最为紧密的县级单元来说，城乡统筹规划的意义不完全在于规划编制的全覆盖，而在于城乡不同规划之间如何协调，而协调的关键在于规划编制的基本前提与依据是否统一。

城乡统筹规划的出现不仅是对国家宏观政策的空间响应，更是新型城镇化下城乡经济社会转型发展的客观现实需求。从这一角度看，城乡统筹规划不仅是在更大范围的城乡地域考虑各类要素的分级配置，而更应考虑转型期城乡各类要素之间的流动性与不确定性。例如，对城镇人口空间分布的预测不仅要考虑城市发展的可能性，还要考虑乡村发展的可能性，因为城镇人口的增长与乡村人口的迁离紧密关联，有多少乡村人口愿意进入城镇，这些人口以何种方式进入城镇，不同地区的人口在城乡之间保持怎样的居住、生产与消费的动态平衡关系都是城乡统筹规划应重点关注的内容。

二

统筹城乡人口与用地：“必然”与“必须”之策

无论是城镇化水平、发展阶段还是发展方向，我国东、中、西三大区域板块均存在较大差异。总体来说，东部地区经济发展迅速，城镇化水平较高且趋于稳定，城镇化模式向内涵集约发展的存量模式转型；中西部地区正处于起步阶段，城镇化推进方兴未艾，农村人口、产业与用地的非农化转移后劲十足。针对不同区域的发展现实，有针对性地进行城乡规划编制的改革创新才能为新型城镇化、城乡统筹探求一条切实可行的路径。城乡规划是一种公共政策，规划编制不再仅仅局限于传统意义上的空间资源综合部署，而是需要考虑更多人口、政策与社会等因素所产生的互动效应。

（一）城乡人口互动

截至 2016 年末，全国常住人口城镇化率达 57.4％，而户籍人口城镇化率仅为 41.2％，相差 16.2 个百分点，这一差距显示出我国人口城镇化进程的落后，2 亿多农村转移人口在统计意义上已完成了城镇化，但距离真正的市民化过程还有很大差距。这在一定程度上表明了城乡人口的转换并未达到平衡状态，农村转移人口的潜力还未充分释放。中西部地区是当前省际人口流动高输出地区，剩余劳动力离开户籍所在地向东部地区发达省、市涌入，2016年东部地区流动人口占到全国的87.7％，这些流动人口在拉动发达地区经济增长的同时自身亦获得一定收益。但在新型城镇化和经济新常态的时代背景下，城市的经济社会发展面临转型，发达地区转向存量发展，曾经吸纳众多劳动力的劳动密集型产业向高附加值产业升级，劳动力供求关系趋于平衡；同时，发达地区城市环境、资源承载力及所能提供的社会服务产品有限，人口过度集聚产生的“城市病”和半城镇化问题亟待解决，这些限制条件将驱使部分劳动力回流。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出到 2020 年，常住人口城镇化率达到 60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，实现 1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标任务。发达地区人口趋于饱和，中西部地区的市、县将成为城镇化推进的主要空间载体，农村人口迁居的主要选择方向将是周围的中小城镇。据统计，2013年流向中心城市之外的其他城市和地区的省内农村户籍流动人口占全国相应人口的比例为 45.6％，2015 年该比例为50.5％。国家近期出台的农业转移人口市民化政策提出建立农村转移人口奖励机制，奖励资金向吸纳转移人口较多的地区及中西部中小城镇倾斜，体现了中西部地区中小城镇实现就地城镇化的良好政策环境。国家特色小镇建设以特色产业或新兴产业为依托，有利于缓解以往“就地城镇化”模式中小城镇发展动力不足的问题，加强了对农业转移人口的拉力和容纳力。就地城镇化在培育农民的社会归属感和文化认同感、更新他们的生活方式和思想观念方面具有更多的优势，有利于实现“完全城镇化”。据相关研究，中国人口迁移流动进入到以家庭化迁移为主要特征的阶段，以家庭为单位整体迁移的方式加之新生代农民思想观念的变化，增加了农村转移人口在城镇落户的意愿与可能。

因此，就地城镇化是中西部欠发达地区推进城镇化的趋向性路径选择，在此基础上，城乡人口应有总量平衡关系，即乡村人口的减少量等于城镇人口的增加量。当然，实现就地城镇化是一个漫长但趋近的过程，认清这一发展趋势尤为重要。

（二）城乡建设用地互动

城市是集约利用土地的一种组织形式，是人类居民点发展的高级模式，具有先发优势，将会带来更多的人口、资源的集聚，在空间利用上有集中高效的特点。乡村地区规模小、布局散、密度低，空间利用较为粗放。若按目前国家人均城镇用地与人均村庄建设用地标准的差值看(人均村庄建设用地按150m 2 计算，人均城镇建设用地按100m 2 计算)，城镇化应是一个节地的过程。目前由于政策不力、监管失控等诸多原因造成的农村超规占地、一户多宅、外出务工长期空置房屋的现象完全可以通过城乡建设用地的平衡来逐步消解。根据城镇化机理，城镇化推进过程中城镇用地的增加和乡村用地的减少是一个互动的过程，城市、乡村建设用地总量在发展演进中应呈现出你增我减且增减量对等的态势。从用地总量上看，城乡人口的人均占地量应趋于减少，其中乡村建设用地的减少应该足以弥补城镇建设用地的增加。从用地空间分布看，除城市发展边缘的村庄外，乡村建设用地向城市建设用地的转化必然要发生空间上的位移，由分散走向相对集中的空间布局。因此，城乡建设用地应伴随城镇化的发生在数量上此消彼长，在空间上趋于集中。

（三）人口与建设用地的人地互动

城乡问题的核心是处理好人地关系，人地关系的平衡最关键的是建立人口与用地的关联机制，城乡建设用地的增减变化以城乡人口数量的增减为前提，保持同步，二者互为因果。农村人口向城市转移，部分农村土地空置，因此带来农村土地向城市土地的转化，实现更为集约高效的利用；反之，城市用地向农村扩张，其产业规模扩大，就业岗位需求增加，进而将农村剩余劳动力吸纳成为城市居民。为实现健康的城镇化，需要建立城乡建设用地指标与城乡人口的关联机制，这一机制的实现是以打破过去不完全城镇化的模式为前提的，需要进行政策制度上的变革、规划思路上的转变及规划技术方法的革新。

近年来，为践行城乡统筹，国家推行城乡建设用地增减挂钩政策，但在部分地区被错误解读为核算村庄迁并能整理出多少城镇建设用地指标，以“宅基地换房”“迁村并点”等手段强制性对农村用地进行整理转移以换取城市新增建设用地指标。由于实施保障不到位，出现了“先占后拆”或“先占不拆”的现象，城镇预先透支了农村整治用地流转指标用于开发建设，但农村用地整治却搁置一旁。原因在于城乡用地的增减没有统一以人口的转移为前提，导致城乡矛盾加剧。随着城乡统筹的思想和实践进一步成熟，国家政策从用地增减挂钩开始向人地挂钩倾斜。2016年9月国土资源部发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，提出将吸纳农村转移人口作为增加建设用地指标的条件，为农村转移人口落户城镇提供了切实保障。

城镇化过程不应再是“人随地走”的被迫迁移，而应建立一种“地随人走”的主动流动机制，以人口落户作为城乡用地增减的前提，人口转移同步于用地流转，实现城镇化的真正转型。

三

城乡建设用地联动规划：“必然”与“必须”之解

现行城乡规划在统筹城乡空间操作层面存在缺口，完善这一体系必须脱离以往“就城论城，就乡论乡”的片面认识，打破城乡二元制度、观念上的惯性，以统筹管控城乡建设用地为手段，实现城乡空间规划的衔接与整合。中西部地区城镇化潜力巨大，农村人口、用地的非农化转移趋向化明显，因此是本次研究重点关注的地区；县域作为城乡结合区、工农交汇点，既有相对独立的管理权限，又有相对合理的管辖范围，因而是推进城乡统筹的基本单元。笔者认为，该区域的城乡规划编制体系应在现有基础上增加“城乡建设用地联动规划”，以统筹城市和乡村的各类规划编制与管理，实现城乡统筹在空间层面的落位。

（一）城乡建设用地联动规划

1.内涵解析

城乡建设用地联动规划是以现行城乡法定规划为基础，结合土地利用规划和其他专项规划，在编制主体、编制时间、编制依据、编制重点与管理实施等方面存在差异的基础上，探寻一种在中西部欠发达地区县域范围内既能够体现“城乡一体”的规划思想，又能够与当前规划体系相衔接的、可操作的城乡建设用地联动使用的规划方法。

该规划试图解决以往城乡统筹规划无所不包、缺乏针对性而导致操作性不足的问题，着眼于统筹城乡空间的核心——城乡建设用地。通过将城乡建设用地置于统一的信息管理平台，以人口变化为依据，对城乡用地的实际发展需求进行动态核算，合理分配用地指标，调整城乡空间结构，统筹区域基础设施，在城镇与乡村建设用地之间建立一种平衡流转机制，其重点并非在于新的规划类型的创建，而在于规划思路的转变和方法的革新。

2.操作路径

城乡建设用地联动规划通过建构科学的评价体系与分析模型，运用空间分析软件，实现城乡建设用地的高效管理与合理调控，主要包括以下三方面内容：

(1)城乡建设用地现状评定。

第一步，统计城乡建设用地总量，梳理城乡空间的历史演变关系，归纳城乡空间的生长规律；以城乡人口分配为依据，在城乡区域范围内平衡建设用地指标的分配，明确村庄建设用地总规模，得出可用于流转的建设用地指标。第二步，采用综合评分法对村庄人口、自然资源、产业与交通区位等因子进行评价，建立村庄建设用地潜力模型，根据村庄发展潜力的差异制定有区别化的空间发展策略。第三步，以流转后用地的收益及进行流转的可行性分析作为评价标准，对可能流转的乡村空间进行分级排序，得出城乡建设用地占补的优先次序。

(2)城乡建设用地整理策略。

第一步，基于对城乡现状空间消长趋势及乡村空间发展策略、占补次序的考量，淡化镇、村行政界线，将预流转的用地细分为若干空间单元，以面积、距离与空间形态等因子构建城乡建设用地联动模型，使城镇和乡村的建设用地单元一一对应进行流转。第二步，综合协调区域产业布局及社会基础设施等要素，对城乡建设用地联动模型进行修正，促使城乡建设用地之间合理、有序、高效流转。第三步，对流转后的建设用地进行适宜性评价和开发模式评估，使流转后的用地得到合理、高效利用。

(3) 城乡建设用地动态调控。

城乡建设用地联动规划希望改变传统城镇体系规划静态刚性的模式，将“生长”的理念运用到规划中，不仅体现在底线思维下预留城镇发展用地这一空间上的弹性，还体现在时间层面上调控的动态性。首先，该规划考虑在就地城镇化模式下对城镇发展空间的极限判断，引入了城乡建设用地增减与人口挂钩这一用地供给机制。伴随农业转移人口进入城市并实现人口市民化，因农村建设用地整治而得到的新增城镇建设用地指标被纳入总体规划、土地利用规划确定的用地规模指标之内，实现了规划中人口规模与用地规模计算指标的统一，增加了建设用地指标的阶段划分，为城镇未来的生长提供空间支撑。其次，借助GIS、Arc View 等空间统计分析软件建立城乡建设用地统计数据库，实现城乡空间的可视化，监控城乡建设用地的转化、使用情况，在分期规划与用地投放之间建立联系，模拟城市布局结构变化及增长幅度，改变以“数量推导”为主的思路，考虑发展的更多可能性，注意农村用地整治的时序，按资源条件、环境容量与市场选择约束下的“动态平衡”思路来配置资源，实现从“量化预测”到“动态平衡”的跨越(图3)。

3.保障机制

为使该规划得到更好的实施，考虑其对城市和乡村具有的统筹指导作用，应设置独立的机构去落实这一规划。城乡人口“流动而不定居”的不完全城镇化模式，带来了城乡差距的逐步深化，体现了社会治理能力的落后与社会保障的不健全。因此，缩小城乡差距、化解城乡矛盾必须从根本上扭转农民群体的弱势地位，实现社会保障从城市到乡村的全面覆盖，完善基础设施和公共服务设施的网络化建设，放宽户籍限制，对进入城市的农村人口向城市居民的转化予以一定政策上的支持，实现社会福利的平等享有；完善人口与用地增减挂钩机制和审批制度，科学进行用地流转，使农民权益得到有效保障。

（二）城市规划编制体系的重构

1.与现有规划编制体系的关系

1）县域城镇体系规划

城乡区域层面规划的重点已经不能仅限于“三结构一网络”( 城镇体系结构、城镇等级规模结构、城镇职能体系结构和交通市政设施网络 )的城镇空间体系，而必须深入到完整的城乡空间体系之中，单凭核心点带动城镇化发展是不够的，城乡面域空间的协调互促应当成为新型城镇化的持续动力。城乡建设用地联动规划与县域城镇体系规划互为依据，前者通过对城乡建设用地的调控将后者规模结构向下延伸至乡村，空间覆盖面由城镇区域向城乡区域转变，从而进行等级规模结构的确定和调整；后者形成的城镇体系网络又对前者用地空间增减产生影响，协调城乡空间发展安排，统筹空间发展与用地规模的平衡关系，解决城乡空间规划上出现的空间交叠或是空间留白问题。

2）县城总体规划

县城总体规划考虑了规划区范围内的农村区域，但忽视了县域内规划区外更广大的农村地区。城乡建设用地联动规划突破了县城总体规划的规划区范围而对外进行延伸，在规划层级上位于总体规划之上，将城乡视为一个整体，用以指导总体规划中有关用地规模的确定，从平衡城乡的角度调控城镇建设用地的动态变化，指导县城各个生长阶段规模结构的控制。

3）乡规划、村庄规划

城乡建设联动规划将为乡规划和村庄规划提供指导，层级位于其上，从城乡区域整体空间发展角度考虑乡村对应的发展策略，弥补了二者上位依据不足的尴尬，为乡村空间策略及用地规模提供科学合理的参考，同时因其具有的动态性能够适应村庄发展中的不确定性，在城乡建设用地动态调控下实现乡村的精明发展。

2.重构城市规划编制体系

县域规划体系中加入城乡建设用地联动规划这一层级，在城乡规划空间管理层面实现城乡统筹。城乡建设用地联动规划与城镇体系规划互为依据，层级位于城镇规划、乡村规划之上，编制后者应充分考虑前者对后者在空间结构及用地规模方面的指导关系。作为聚焦于城乡空间健康有序发展的区域规划，该规划强调了城与乡之间的规划衔接和对城乡空间的统筹作用，城乡规划体系因而形成上指导下、下反馈上的层级关系（图4）。

四

结语

我国城乡规划编制体系在不断地变化、适应中趋于完善，对其的优化探索应进一步向在城乡区域全面覆盖、在区域内部完好衔接的方向发展，这既是城乡融合、一体化发展的内在要求，也是构建空间规划体系、优化空间治理的必行之举。我国区域发展极不平衡，对于城镇化潜力巨大的中西部欠发达地区，城乡建设用地联动规划作为一种平衡日益突出的人口与用地矛盾的可操作的城乡统筹规划，希望成为城乡规划编制体系中的重要环节并推动城乡规划体制与机制的完善，为城乡发展管理提供更科学的决策。在县域规划编制体系中加入联动规划这一层级，对于城乡规划体系的逐步完善乃至空间规划体系的健全，既是必然，也是必须。