倪鹏飞|城市体系：多中心群网化与多层嵌套

Original 倪鹏飞中国社科院城市与竞争力研究中心 2021-10-10

【编者按】中国城市化道路怎样走一直是个有争议的问题。一方面城市聚集带来巨大经济红利，另一方面过度聚集带来城市病等负外部性和过度分化等。因此，城市结构体系是一个决定中国城市化道路的重大问题。

课题组从2015年开始结合住建部委托课题开展研究，并与2016年发表主题为“多中心群网化城市体系”的第14次中国城市竞争力报告。向上提交构建城市新体系的要报建议。同时2017年申请到“多中心群网化的中国城市新体系的机制研究”的自然科学基金项目支持持续研究并发表相关研究成果。而进一步的深入研究让我们得以拨开纷繁的表象迷雾，发现城市体系的内在真面目：随着技术进步和城市化发展，大国城市体系可以演化成多层嵌套的城市体系，同时多形态的多中心规模位序向齐普夫法则收敛。这一最新的研究发现可以为城市发展战略、规划和政策制定提供很好的参考基准。

本文是倪鹏飞研究员在2016年中国城市竞争力第14次报告发布会上的主题报告演讲，也是团队有关这一问题的最初的成果。

以下为主题报告全文：

《中国城市竞争力报告》已经坚持了第14次了，按照一般的研究规律，第一个问题，作为一段时间的研究，可能是比较好，但是长期进行研究，有有利的方面，也有不利的方面。

我们这个研究，当我们有松懈情绪的时候，就受到了很多的鼓励。最近的一个鼓励，就是去年年底，中央城市工作会议，37年首次召开的城市工作会议，把我们城市发展目标确定了，其中一个目标就是要提高城市的竞争力。后来我了解，专门提出这个目标，也与我们前期扎实的研究有一定的关系。

我想给大家报告，我们的竞争力报告研究进展的一些趋势。中央全会提出了五大理念，是去年提出来的，大家翻一翻我们的“报告”，从原来的“经济竞争力”，现在发展成为“可持续竞争力”，“可持续竞争力”包括六个方面，其中“五大理念”，正好在六个方面里面，同时又加了一个城乡一体，城乡一体也可以放在社会里面。所以说，我们竞争力的研究，作为引领城市发展的一个重要参考，试图在理解城市发展的规律，遵循党中央、国务院的重大决策和指示，在这几个方面的结合上下功夫。

今年的报告，和每年有相似之处，它的整个格局。我们现在竞争力研究还有一个重大的转变，这个重大转变就是从原来的仅仅是进行城市竞争力的评价，发展为对一些重大的前瞻性的问题进行研究。今年我们选择了城市体系这样一个问题，之所以选择这个问题除了我下面要讲的背景以外，还有一个重要的背景，就是我们国家由住建部牵头，正在进行城市体系的规划研究，我们团队也是这个研究的团队之一。所以我们把今年的主题确定为城市体系的研究。

为什么要研究这个问题呢？中央政府为什么要研究规划这样一个问题呢？因为中国正在经历人类历史最大规模的城市化进程，城市化进程正在改变中国既有的空间格局。既然要顺应规律，因此中国目前的城市体系要做重大调整，因此我们应该要研究，要规划新的城市体系来。这个目标，我注意到在研究的过程中，内部有的仅仅倾向于竞争力，倾向于经济增长，实际上我们通过文献的回顾发现，全世界或者比较有前瞻性的对城市体系规划的目标，它是要促进国家的经济增长、社会公平和环境的可持续发展，要着眼于这样的目标。具体来说有几个事情，使得我们必须要研究这个东西，并且我们要设计出一些新的思路来。

第一，中国正在经历人类最大规模的城市化进程，大家都知道，中国的城市化有着巨大的潜力，但是它就是发挥不出来。前一段时间说可能问题出在我们的户籍制度上，所以我们就改革户籍制度。现在我们改革了，三、四线城市的户籍放开了，但是人家不去啊，问题还没有得到解决。所以我们现在经济下行的压力很大，一方面我们有巨大的潜力，另一方面我们现在下行的压力很大。所以，我们要看一看，我们这个潜力是不是没有发挥出来，我们应该怎么把它发挥出来？这是第一点。

第二点，从全球到中国，一个重大的趋势，就是城市在大型化，因为有个规模经济的问题，规模越大，会享受越多的外部经济，所以有大型城市的问题，一般大型的城市可能竞争力就强。但是一方面在大型化，另一方面大城市的“城市病”愈演愈烈，我们这一次研究就发现了，待会儿就会介绍，城市竞争力最强的城市也是“城市病”最严重的城市。那么我们如何趋利避害，如果让城市既要大型化，获得规模经济的优势，又要避免过度聚集导致城市病？所以需要新途径。这个需要新途径，也需要设计一个新的城市体系来。

第三点，中国正在发生重大的一个变化，中央领导也在讲，在分化，在各个方面分化，城市也在分化，并且分化得非常严重。我们中心区在繁荣，它的一百公里以外就是贫困带，在衰退。还有，大家现在讨论得特别多的是东北的下滑特别严重，东北整个在衰退，而我们研究发现，东北的衰退是不是与它的大城市的衰落有很大的关系？结果我们进行了一个实证的统计发现，确实存在这样的问题。整个国家的不同区域在进行分化，区域里面的不同区域又在进行分化，这也是与我们现行的制度体系和现行的城市体系有很大的关系。改变这个问题，也要使我们的城市体系进行一个重新的设计。

第四点，一般来说，全世界城市发展初级阶段的时候，城市体系可能是一个等级的，中国也不例外，在过去是等级的。但是和其他国家相比较，我们除了规模上的等级以外，还有一个重大的是行政等级，尤其是行政背后的公共服务和基础设施的差异在加剧，所以又进一步导致了上面的分化。要化解这个矛盾，也需要有新的突破。

第五点，我们的政策。刚才我们说了，现在有“城市病”很严重，大家都觉得城市规模不能太大，应该向小城镇去发展，所以整个来说，我们提出大中小城镇协调发展，简单地来说，就是限制大城市发展，要让到小城市里面去。刚才咱们说要尊重经济规律，人往高处走，水往低处流，落实到城市空间来，每个人都愿意到收入高、就业机会多、公共服务好的大城市里面去，但是这些公共服务基础设施没有改变的情况下，我们的政策却希望我们都到小城镇里面去，甚至我们说小城镇都把户籍放开了，去吧，但是没有效果，没有人愿意去。那么大家想一想，这个政策是不是应该调整呢？那么怎么办呢？概括来说，怎么能趋利避害？市场发展的规律是让大城市能获得更多的外部经济，但是大城市的发展又会导致“大城市病”，那么我们怎么既发展大城市，又不导致“城市病”？从国际的经验来看，有解决的办法，能够兼得。

基于这样一个情况，我们提出要研究这样一个问题，也给我们的研究提供了一个方向，就是释放潜能，化解矛盾，顺应规律，需要重构中国的城市体系。

确定这个题目以后，我们做了很多文献的研究和实证的研究。

首先看看国际经验，从组织体系来看，单一的城市向城市群方向发展。从规模体系来看，这一点值得大家注意，就是全世界的城市都在大城市化，需要大国的人口，一百万以上的人口，要占到这个国家的40%-50%，有一些小国，几乎整个国家的人口都在大城市里面。随着城市化率的提高，一百万人口占整个国家城市人口的比例在迅速上升。

第二，从结构体系来看，我们注意到，全世界的一些大都市、大城市区在多中心化，有的大国出现了多中心。因此，从单中心到多中心是全世界发展的重要体系。组织体系就是城市群化，OECD在九几年的时候，专门做了城市群的比较研究，反映出城市群人口占整个国家的人口比例，城市群GDP占整个国家的GDP，总得来说，城市集群化发展趋势非常明显。

第三，城市的联系。从过去的垂直联系，就是全世界的情况来看，尤其进入到发达阶段，从过去的垂直联系，上一级的城市控制指挥下级的城市，正在演变成平起平坐的平等的网络体系，也就是各城市各个中心是有分工的，他们之间没有明显的等级，这个城市在金融中心上比较好，他那个城市在制造中心比较好，他们之间是互补的关系。尤其在欧洲的国家比较明显。

同时，我们做了实际的研究回顾以外，也对文献做了很多深入研究。我本人这几个月看了大量的有关这方面的文献，城市规模体系的文献、结构体系的文献、组织体系的文献，联系体系的文献，总体上来看，都是谈一个问题，没有把他们联系在一起，没有一个多空间层次的城市规模、结构、组织、联系体系完整的框架。我们希望能够在理论上做一些突破，我看了很多文献，找到了两个非常接近的两个模型，但是它是各讲各的，后来我想到我的两个模型联系到一起，把这样一个框架，用一个模型的方式连在一起。我们的思路是这样的，一个国家或者是一个城市，它的人口的规模会决定城市是多中心还是单中心，以及这个城市的分布。为什么呢？因为一个城市，特别是中心城区，它有一个最优规模的问题，通过几个变量，也就是说，交通的便利程度就是拥堵程度，你的工资、租金，这样几个变量，拥堵超过一定程度，人口超过一定程度，城市的人口选择的一个中心里，成本就要超过收益了，就不合算了，就必须分成两个。国家也是的，国家层面、区域层面、城市区层面，都受人口规模影响，决定是否是多中心的问题。一个国家的国家人口是可以确定的，国家人口确定了，就可以确定这个国家是几个中心，包括最大的中心。如果这几个中心确定了，中心的人口也就确定了，中心人口如果超过了最优的规模，接下来城市是几个中心也就确定了。地理学界一直有一个齐普夫法则，结合在一起，就能够很好地把国家人口、国家城市中心和区域的城市人口和城市中心联在一起，形成一般的平衡。这个理论体系所描述的现实规律是存在的。

基于这样一个理论，结合到中国这个巨型国家，中国不仅是一个大国，我认为它是个巨型国家，我们就可以在四个方面推定。

第一，中国将是一个集群化的城市组织体系，它表现为城市群。

第二，中国城市规模来看应该是“哑铃型”的城市体系，把城市分成大城市、中等城市、小城市和小城镇四级，大城市和小城镇两边的未来人口会很多，各占1/3，中等城市和小城市的人口相对要少一些，它们两个加在一起才可能达到整个城市人口的1/3，所以我认为可能是“哑铃型”的。

第三，中国将是多尺度的城市体结构体系。

第四，网络化的城市体系，金融、制造、科技、文化，各有一个城市体系，这个城市体系的中心和层级是不一样的，这几个网叠加在一起的时候，就形成一个新的综合的网，这个体系中心与中心之间可能就是扁平化的、相互合作的体系，而不是等级化的体系了。

这个理论和推定做了以后，我们就对中国的实际进行了一个观察，也做了真正意义上的计量分析，在这里我们给大家展示的是简单的统计的描述。从统计上看，我们国家城市群体系已经是非常清楚了，中国确实存在着一个城市群体，并且我们还用齐普夫法则订立，说明不仅仅是有城市群，而且城市群人口规模还有点符合国际地理学界的判断。

多中心，从国家的角度来看，城市群的角度来看，多中心好像已经存在了。上海、北京、广州、深圳，这可能是中国三大顶级的中心，其他西北、东北可能都有中心，但是一个大城市的城市内部多中心还很少，还没有很好地出现，这是我们大城市的城市病非常严重的重要原因。我们也注意到，比如说东莞、苏州，他们有点像多中心，所以他们城市发展的情况来看，要好得多，虽然城市规模比较大。

网络化和多中心是结合在一起的，从总的国家来看，我们有网络化的情况。但是总体上来看，区域，尤其是城市来看，网络化还很遥远，还主要是等级化的体系比较严重，这些都从一些实证的层面上反映出我们国家的情况。

最后是规模化，就是城市的人口，这个是比较有意思的。在我们心目中肯定都是尖塔型的，大城市人口比较少，越往下人口比较多，这些年注意到，小城镇发展没有问题，大城市这些年发展非常快，中等城市和小城镇发展的相对比较慢。在学术界大家讨论的时候，都把这个当成一个问题，我参加欧洲项目，外国人都认为这是一个问题，但是我认为这是一个趋势，不是一个问题。从天津的经验来看，一百万的大城市比例会提高，从规模经济来说，现在好多研究三百万到五百万才是最优的规模，无论从城市数量来看还是大城市人口规模来看还是比较少，所以有这样一个规律，这是2006到2014年的数据反映出来的情况。

还有一个有意思的分析，还是在集群里面，其实我原来一直在思考，大城市小城市协调发展，大家特别希望让小城镇有个很好的发展。这个我们做了一个统计描述，就发现了一个问题，就是在城市群里面，在大都市的周围，小城镇发展得非常快、非常好，包括小城市发展得非常好、非常快。但是，在城市群之外，在比较偏远的远离大都市的区域，小城镇不但没有很好的发展，而是在衰落之中。我们把两万个镇的数据都找到了，它的非农就业和常住人口，都做了分析比较，这个图非常明确地显示出，在都市区里面，在大都市周边，在城市群里面，小城市发展得非常好，之外就比较差。

根据上面的这些研究，我们得出一些结论，在组织体系上，中国已经出现一个城市群体系，而且这个城市的规模序位关系，正像齐普夫法则描述的理想状态靠近。在规模分布上，是“哑铃型”的，出现了大城市和小城市（镇）“两端大”，中等城市比较小，而且竞争力普遍较强的城市和小城镇多分布于城市群之内，城市群已经成为中国经济增长和规模红利的源泉。空间结构上，我们已经出新了上海、北京、广州这样的多中心的城市群，但是内部还是单中心，导致“城市病”愈演愈烈。

联系上，尽管顶级城市间功能分工和网络化已经浮现，但低级别城市间的等级化联系特征明显，城市网络化联系远未形成。为了更好地顺应城市化的客观规律，适应转型的需要，挖掘发展的新动力和新红利，我们应该要有个新的规划。这个新的规划我们概括成三个目标、四个任务的转变、五个重要措施（345），三个目标就是有利于促进经济竞争力的提升，简单说就是竞争增长。我们在这里做了一个初步的计算，如果按照这个规划来看，大城市和十大城市群城市放开了发展，这些区域保持8%以上的增长是没有问题的，在未来五到十年，如果这样的话，6.5%以上的增长也是完全有信心的。所以，无论从目标来看还是现实来看，有这个能力。第二是社会凝聚力，因为我们说是网络化的，是城市群的，网络化可以缩小地区差距。第三是这种体系有利于环境的可持续，既是我们的目标，也是我们设计的能够达到的方向。

基于这样的目标和我们现实的情况，我们要做四个转变，一是从过去孤立的城市体系向城市群体系转变，这个转变实际上已经开始了，做得比较成功了。二是由“塔尖型”的规模结构相“哑铃型”转变，这是一个重要的问题，尤其是在决策者，总是担心大城市会不会带来问题，但是全世界的趋势是这样的，如果我们不顺应这个趋势，没有抓住这样一个重大的机会，对我们长期的发展是很不利的。我刚才忘了说了，其实我们现在面临着城市发展的重大机遇，就是城市群的发展，放开城市群的大城市、在城市群里发展小城市，网络化发展，真正能够释放出城市化发展的红利、城市化的巨大潜力来。现在我们虽然强调这个，要推定城市化，但是还是在笼统地强调，有些政策还没有调整到位。三是单中心向多中心转变，你要大型化，就必须多中心。四是从等级化向网络化转变。

如果我们采取这样的措施，即使是不采取短期的刺激措施，也能更好地保证6%以上的增长，同时还能够促进社会公平，消除“城市病”，改善生态环境。

在前面的基础上，我们课题组做了一个计量的研究，对未来做了一个预测和描述，主要用了引力模型，用了可持续竞争力的指数，也用了时间距离一些最新的方法，做出了中国城市群体和城市体系这样两大体系。

那么这四个方面怎么具体化呢？规模体系就是哑铃型，我们这里提出了三十百千万，就是三个世界级的城市，十个国家中心城市，一百个大型城市，一千个重要城市，一万个小城镇，这是重点的。目前总的来说，我们国家的城市还是比较少的，如果不把小城镇放在里面，小城镇有接近两万个，我们从小城市到大城市才660多个，与我们国家的人口规模相对来说差得太远。基于此，我们有这样一个新的建议，小城镇未来可能会减少，重点发展一万个小城镇、一千个中小城市、一百个大城市、十个国家中心城市等等。人口“哑铃型”，刚才我使大城市、超大城市、特大城市占人口的1/3，小城镇1/3，中小城市和小城市合在一起1/3。结合去年的研究，去年我们提出东中一体，网络发展，一网五带三十群。一网就是东中城市网，五带就是东北、西北、正西、西南、南线。三十群，现在我们国家规划的是十九个，但着眼于未来，有些城市群还在形成之中，我们这个研究是把正在形成的和潜在的都列进来。多中心是四个尺度的多中心，就是国家、区域、城市群和城市内部的多中心，网络化就是金融、制造、科技、等等，形成一个网络。

为了实现这个目标，要采取五大措施：

第一，重点发展城市集群化战略。这个集群化战略分城市群内和城市群外。城市群内，一方面要加快大中小城市基础设施一体化公共服务的均等化，同时建立城市群的治理体系，让大家能够在一起平等地通过讨价还价的办法，把许多问题能够得到解决。

第二，城市群外，长三角、珠三角这些，既然国家是个城市群体，他们之间的分工合作、定位也要做一个很好的梳理。实现大城市房开的战略，放开城市人口的限制，他既然要到大城市去，就让他到大城市去，但是有一点，城市的中心区不得超过最优规模，比如三百到五百万，如果城市中心区超过三百到五百万的话，必须再建新的中心。上次我在住建部开会的时候，我提了这个建议，有个领导立即就说，法国巴黎就是这样的，法国巴黎人口很多，但是核心区只有三百多万人口。最近街区市引起讨论的时候，咱们学者访问新加坡刘太格规划大师，他的建议和这个有点相似，他建议北京应该建立六个城市，这就能解决了，多中心就能解决。我们可喜地看到，至少北京现在开始建新的子中心了，这样就能够释放和共享规模经济的红利。

第三，实行小城市差别化发展的战略，我们不能笼统地说发展小城市，我们要在城市群、大都市周边这些地区发展小城镇，它的经济自然也在发展，我们就放开了让它发展就行了。对于偏远地区，既没有就业机会，也没有财政收入，政府也没有钱搞基础设施公共服务，你让他去，他当然不去了。所以没有限制性。当然，对于这些边远地区，出于政治上的考虑、军事上、生态上的考虑，出于历史的考虑，要有选择、重点的发展，而不是笼统地说大力发展小城镇。接下来是多尺度的中心，刚才已经说了，不展开说了。空间和功能的网络化发展。

如果实现这样一个战略，尤其是放开大城市，在城市群里面发展中小城市和小城镇的话，第一可以扩大这些城市内部的投资，第二由于这些城市的联接，可以扩大这些城市基础设施的投资，第三个，由于它的互相分享外部性，可以提高全要素生产率，那么它当然能够产生巨大的增长红利和发展红利。刚才说了，对地区差距的缩小和环境的可持续，都有重要的作用。说了这么多，最后还是落实到公共服务和基础设施，还是高院长下面的财政措施要跟上，基础设施和公共服务说到根本上还是财政的问题，在这个基础上，我们还是希望国家加快推进财税体制改革。

（作者：倪鹏飞）

作者简介

倪鹏飞

中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任，

中国社会科学院财经战略研究院院长助理，

研究员，博士生导师。

主要致力于城市经济学、房地产经济学、竞争力经济学等研究。

中国城市经济学会副会长，

中国城市百人论坛秘书长。

中国社科院-联合国人居署联合课题组组长、

首席城市经济学家（2016-2022）。

香港中文大学荣誉研究员、华中科技大学、南开大学等兼职教授，国务院特殊津贴专家，文化名家暨“四个一批”人才，