京津冀协同发展的核心和关键问题

摘要：京津冀协同发展，既是解决北京城市病和区域环境问题、推进区域和城乡统筹协调发展的战略需要，也是实现京津冀区域优势互补、打造以创新为特征的我国经济第三增长极和世界级城市群的战略需要。推动京津冀协同发展，要理清政府与市场的边界，发挥好政府和市场两个作用，加强顶层设计，抓住核心问题，统筹协调，积极创造条件，在工作机制、交通体系建设、新一代卫星城建设、公共服务均衡化、利益共享机制五个方面实现重大突破。当务之急是要建立和完善自上而下、上下贯通、强有力的协同发展领导体制和工作机制，加快交通一体化建设，消除阻碍协同发展的软性制度约束，为要素流动扫清障碍，设立京津冀协同发展引导基金，有效引导市场主体的行为。
关键词：京津冀；协同发展；一体化；第三增长级

   习近平总书记在北京考察讲话中把京津冀协同发展提升为国家战略，这既是解决北京城市病和区域环境问题、推进区域和城乡统筹协调发展的战略需要，也是我国在加快转变发展方式、建设创新型国家、加快新型城镇化关键时期做出的一项重大战略部署，同时也是实现京津冀区域优势互补、打造以创新为特征的中国经济第三增长极和世界级城市群的战略需要。
   回顾京津冀区域合作历程，从1986年天津市提出建立环渤海区域合作市长联席会至今已有30年，特别是2004年《廊坊共识》曾提出很多好的设想和思路，但是到习近平总书记北京讲话前为止，京津冀区域合作依然没有取得太多实质性进展。这其中的原因是多方面的，有认识方面的原因，有京津冀区域市场经济发育程度不高、民营经济发展不充分等原因，但我认为，从政府推动层面看，在对京津冀协同发展中几个具有战略性、全局性和基础性的关键与核心问题上未能取得一致性认识和实现实质性突破是非常重要的原因。
   我们要认真学习落实习近平总书记关于京津冀协同发展的讲话精神，加强顶层设计，抓住核心问题，建立统筹协调机制，积极创造条件，消除阻碍京津冀协同发展的软性制度约束，推进京津冀协同发展。我认为，近期推进京津冀协同发展，应重点在五个核心与关键问题上实现重大突破。

一、要在构建强有力的京津冀协同发展的领导体制和推进协调机制上有重大突破
   京津冀区域涉及到两个直辖市和一个省，尤其是在北京直辖市范围内还有中央部委及其下属的企事业单位。在这样一个高规格、多主体的区域，如果没有一个强有力的组织领导机制和协调推进机制，即使各个主体都有合作发展的强烈愿望，也很难有实质性的推进。
   从国外发展经验看，在实现大区域合作方面，一些国家有不少成功的探索。比如，为推进“东京都市圈”的发展，日本在1956年成立了“首都圈整备委员会”，被作为日本首相府的下属机构，直接负责首都圈的规划建设，从1958年开始编制第一版规划，先后通过五次规划的实施，形成了“都心—副都心—郊区卫星城—邻县中心”的多层次、网络化空间格局，实现了区域功能的合理配置。
   建议在国家层面设立的京津冀协调发展领导小组之下设立办公室，办公室设在国家发展和改革委员会，设立一个专门的司作为具体推进机构，负责京津冀区域协同发展工作。国家有关部委以及三个省市的政府共同参与，构建包括产业对接、交通基础设施、公共服务、生态环境等分领域的跨区域协调联动机制，共同建立各种专业领域的对接平台，统筹推进京津冀区域合作重大事项。

二、要在加快以城际铁路为核心骨架的京津冀交通体系建设方面有重大突破
   从国际大都市圈发展经验来看，中心城市与周边区域的交通联系，一般情况下，在15公里以内的核心区以地铁为主，因站点密，一般1公里设一站，因此地铁线路不能修得太远；在15-30公里区域，通过大站、快线地面铁路实现与中心城的快速联系；在30-70公里区域，通过市郊铁路实现一站到达，形成与周边卫星城的小时通勤圈。
   与之相比，北京的轨道交通建设有两方面的不足：
   一是北京市域范围内轨道交通路网密度不足。与东京相比，东京小汽车拥有量达到800 万辆，比北京现在的车辆要多出240万辆，但是东京小汽车的年运行里程还不到北京小汽车的一半，东京地面交通并没有北京那么拥堵，主要原因就是东京轨道交通系统非常发达，以轨道交通为核心的公共交通成为交通出行的主要方式。东京包括地铁、轻轨、新干线在内的轨道交通达到2500公里，承载公共交通的80%以上。截至2013年底，北京轨道交通运营线路里程达到465公里，已经成为世界上地铁里程最长的城市，但是北京地域面积大，地铁密度低。据统计，2012年北京六环以内轨道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考虑全市域范围，这一比例更低。北京的轨道交通覆盖范围、密度和运载能力，都远远满足不了城市发展的需要。
   二是北京的市郊铁路建设严重滞后。伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市的市郊铁路都非常发达，分别达到3650 公里、3000 公里、2031 公里和1867公里，而北京还没有真正意义上的市郊铁路，虽然北京地铁里程是全世界最长的，但如果综合考虑市郊铁路，北京的整体轨道交通体系与上述世界城市相比差距还很大。即使北京全部完成2015年规划的660公里轨道交通建设，总里程也仅相当于东京的28%。
   正是由于北京轨道交通体系的上述两个根本性缺陷或不足，一方面，北京中心城交通承载力不强，小汽车、公共汽车交通为主造成路面交通严重拥堵，“城市病”提早爆发；另一方面，由于没有强有力的市郊铁路体系，使得中心城对周边区域的带动力不强，新增的外来人口通过“摊大饼”的方式沿着中心城向外蔓延，城市越摊越大，而城市的外围区域由于缺乏基本的市郊铁路联系无法得到应有的发展。
   从北京近10年增量人口的分布也可以看出轨道交通这一硬件的重要性。近10年，北京新增外来人口594万，但空间分布并不均衡，主要集中在城市功能拓展区和发展新区，朝阳、海淀、昌平三个区就集中了53.7%，其中一个重要原因就是这些区域的交通比较便捷，通过地铁实现与中心城区的快速联系，能够形成了“一小时通勤圈”，对人口有较大的吸引力。反之，同样属
于北京市的远郊区县，由于不具备条件，缺乏轨道交通支撑，无法形成“一小时通勤圈”，对人口的吸引力小，如平谷、密云、延庆三个区的新增外来人口仅占全市的2%。前些年北京市也采取了很多措施让中心城区带动郊区县发展，但收效不是很明显，原因之一就是不具备基本的快速交通硬条件。
   我认为，京津冀协同发展的一个关键就是要把硬件做起来，其中交通基础设施是最基本、最基础的硬件。如果这一硬件不具备，北京城市功能、人口和产业的疏解及京津冀协同发展都是很困难的。
   事实上，北京在过去三十多年的产业结构调整中，有很多值得总结的经验教训。在20世纪80-90年代，在“退二进三”产业结构调整过程中，一大批工业企业把总部和制造环节全部搬到郊区及河北的高碑店、唐山等地区，但由于没有快速轨道交通，不具备“一小时通勤圈”满足人员流动的需要，最终基本上以失败而告终——企业搬迁出去了，但是核心人才跳槽了，企业由此一蹶不振。逻辑分析和现实实践都已经证明，在市场经济条件下，如果没有便捷、高效、低成本的交通条件，企业搬离中心城的过程，往往就是人才流失的过程。因此，推进京津冀区域协同发展，一定要把轨道交通这一短板补起来。解决北京“城市病”，提高自身承载能力非常重要，一方面在北京城区范围内进行地铁加密，在重点线路规划复线建设；另一方面，要加快市郊铁路建设，创造条件，引导北京城市功能、产业、人口向远郊区县以及河北周边区域疏解。

三、要突出重点，在京津冀区域内加快建设新一代卫星城方面有重大突破
   “卫星城”的概念在城市规划中很早就被用到。在全球发展实践中，卫星城经历了附属型、半独立型、独立型和网络型四代的发展。第一代卫星城是附属型卫星城，也就是所谓的“卧城”，主要承担单一的居住功能，类似今天北京的回龙观、天通苑。随着卫星城的逐步发展，不断完善城市功能，增加产业功能，卫星城已演进到第四代。第四代卫星城距离中心城相对较远，一般在距离中心城30-70公里的区域内，生态环境优越，要素成本低，教育、医疗等公共服务较为完善，能够保障居民较高质量的公共服务需要，同时也形成一定的产业集聚，特别是高端制造业、物流等服务业比较发达，能够解决一部分人在卫星城的就，当然有一部分人仍然在主城就业。
我认为，建设卫星城应抓住以下三个关键点：
   1. 距离
   卫星城距离主城不能太近，也不能太远。太近就会形成卧城，起不到疏解作用，只能加剧中心城功能集聚和交通拥堵；太远不管采取什么交通方式都很难满足卫星城与主城之间快速通达的要求，无法形成“一小时通勤圈”，对中心城的人口没有吸引力。国外一些大城市的卫星城建设经验表明，卫星城与主城之间30-70公里的距离是比较合适的。
   2. 通道
   卫星城和主城之间一定要通过大容量、一站式、低成本的市郊铁路实现快速联系，半小时左右即可到达为宜。但一定不能是单一的公路交通联系，因为即使修建高速公路，如果短时间内大量的人员在主城与卫星城之间流动，也很难避免交通拥堵。
   3. 规模
   主城和卫星城的规模都要严格控制。主城规模不能太大，周边要用绿化带严格“限制”，形成城市边界“红线”，不能“摊大饼”式地蔓延；同时，卫星城的规模也要控制，不能无限制地膨胀。否则，即使主城和卫星城之间可以用快速的市郊铁路联系半小时到达，但如果加上居住地到车站、车站到工作地的时间，就很难真正形成“一小时通勤圈”。比如，现在北京和天津之间虽然有专用快速铁路联系，行车只需要用半个小时，但因为两端所花时间太长，一般各需要1小时，这样全部加起来就需要2-3个小时，远远超出“一小时通勤圈”的要求。
   上述三个要素在卫星城建设中必须同时把握好。任何一个要素的缺失，都会导致卫星城建设失败或者无法达到卫星城建设的目的。北京早期的城市规划借鉴国外经验引入的“卫星城”、“边缘集团”等概念，其思路非常好。1993年规划的14个“卫星城”和10个“边缘集团”，但20年过去了，这些“卫星城”和“边缘集团”发展得并不理想，就是没有很好地把握这三个要素。
   目前，河北承接北京城市功能和产业疏解的热情很高，这是非常好的现象，但是要认识到北京城市功能和产业转移会遵循一般的梯度规律，由近及远。河北省有11个地级市、172个县市区，再加上天津邻近北京的6个区县，也就是说，能够与北京对接的行政区至少有178个县市区，如果再算上每个市下面的开发区（河北有11个国家级开发区、111个省级开发区），这么多主体都对接北京是不现实的。
   未来河北与北京进行对接，资源不能太分散，要“点面结合、以点为主”，聚焦重点，建设4-5个卫星城，优先考虑在北京周边40到90公里之间区位优势突出的区域，打造一批创新环境最优、生活环境最优、生态环境最优的高地或叫新一代卫星城，才能对北京的城市功能、人口和产业形成强劲的吸引力。

四、要在京津冀公共服务政策创新、实现公共服务均衡化方面有重大突破
   北京对外来人口有很强的吸引力，对周边区域形成一定的“虹吸效应”，其中一个重要原因就是区域之间的公共服务水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本录取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%；医疗资源方面，河北总人口是北京的3倍多，但三级医院的数量比北京还少7家，特别是优质医疗资源相对较少。据统计，北京三级医院的外地患者中来自河北的最多，占1/4。此外，京津冀三地的社会保障标准也不一样，河北的保障水平要比北京和天津低很多。
   在公共服务资源不均衡的情况下，北京的人口疏解必然面临着户籍、高考、社会保障等诸多问题。因此，推进京津冀区域协同发展，一定要正视这些深层次矛盾，在公共服务制度创新方面下大力气，逐步缩小区域间的落差，着力解除户籍制度、高考制度、社会保障制度等方面的瓶颈约束，促进公共服务的均衡化、一体化发展。

五、要在深化改革、探索京津冀协同发展的利益共享机制方面有重大突破
   在我国现行财税体制下，一个城市的运行和发展必须依靠发展自身经济来提供财力支撑。发展经济就会带来人口的集聚，而人口集聚必然会带来城市基础设施需求增加、公共服务需求增加，进而对能源产生消耗，同时带来生态环境方面的压力。为了维持城市运行和环境治理，又需要投入更多的财力，需要发展更大规模的产业，这又会带来更多的人口集聚。财税体制倒逼下的这种城市发展思路，使城市发展陷入循环“怪圈”，而且这种惯性不仅仅在省市级层面，已经延伸到区县和乡镇，各级政府发展经济的压力很大，动力也很足。
   因此我认为，推进京津冀协同发展要在利益问题上下大功夫。前些年北京市为推动郊区县发展，采取城区和郊区“结对子”措施，但是效果并不理想，其背后就是这种财税体制的约束；长三角地区上海与周边区域的合作也同样面临着财税体制方面的障碍。建议把京津冀区域作为国家深化财税体制改革的实验区，建立跨区域的利益共享机制。京津冀是全国创新资源最富集的区域，也是全国最具备创新驱动条件的区域，在国家创新战略中地位独特。这里集中了全国1/3左右的国家重点实验室和工程技术研究中心，拥有超过2/3的“两院”院士，聚集了以中关村国家自主创新示范区为代表的14家国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区，是我国重要的科技创新源头，每年有大量科技成果向全国各地输出，其中，中关村2012年流向外省（市、区）的技术合同达17440项，成交额602.4亿元，占中关村输出技术合同成交额的50.2%。中关村企业在全国设立了8300多家分支机构，201家上市公司总收入中有3/4来自北京以外地区。所以，通过体制机制创新把京津冀地区创新资源的效能释放出来，北京、天津、河北各自发挥其在创新中的不同作用，提升整个区域的整体创新能力，是一个具有战略性的课题。目前，天津、河北各地都在积极探索与中关村开展“共建园区”合作，这是一个好的开端。未来如何推进科技产业的有序转移和扩散，其中一个关键就是如何建立跨区域的GDP分计和税收分成机制。通过这种机制，引导中关村将创新成果的中试、产业化布局在天津与河北，以带动京津冀区域整体发展。
   此外，京津冀区域还可以积极探索财政转移支付制度、生态补偿机制等，特别是河北西部、北部的生态涵养区域创造的生态效益如果能够得到相应的利益补偿，对于解决其贫困问题会有积极作用。
   从市场主体来看，同样需要考虑利益机制问题。在市场经济条件下，北京的医院、学校和企业外迁难度很大，因为涉及到很多问题，比如住房问题、子女上学问题等等。为此，建议在国家层面设立京津冀协同发展引导基金。在市场经济条件下，功能疏解、产业结构调整不能靠行政命令。一方面，要通过设立引导基金，对一些企业、机构搬迁给予一定的利益补偿或适当的财税奖励，使它们能够承担转型期的成本，能够生存下来；另一方面，积极支持和引导区域重大基础设施、重大生态工程项目、重大公共服务项目等建设，创造条件，尽快使得周边区域具备承接北京城市功能疏解的条件，从而推动区域一体化进程。
   总之，在社会主义市场经济条件下思考京津冀协同发展，要理清政府与市场的边界，发挥好政府和市场两个作用。政府要创造和完善市场机制发挥作用的软硬条件，当务之急是要通过建立和完善自上而下、上下贯通、强有力的京津冀协同发展领导体制和工作推进机制，加快以市郊铁路为骨干的交通一体化建设，消除阻碍要素在京津冀流动的制度障碍，并通过设立京津冀协同发展引导基金有效引导市场主体的行为，使其朝着有利于京津冀协同发展的方向发展。

[作者简介]赵弘（1962-），男，山西省运城市人，北京市社会科学院副院长，中国总部经济研究中心主任，中关村创新发展研究院院长，研究员，博士后合作导师，国务院特殊津贴专家，北京市人民政府专家顾问团顾问，我国“总部经济”理论创始人之一，主要研究方向为区域经济、产业经济、首都经济、总部经济等。

来源：《中国流通经济》2014年第12期，作者授权刊载。

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