国家智囊发声：“新基建”不足以挑大梁，未来还要靠都市圈【每周地产评论】

刘世锦：

“新基建”不足以挑大梁，未来还要靠都市圈

作者：刘世锦/中国发展基金会副理事长、原国务院发展研究中心副主任

本文转载自公众号：经济转型研究

在疫情发展比较重要的节点上，讨论新增长动能，今后中国发展很重要的一个突破口，是都市圈的发展。我简要讲三点。

新基建不足以挑大梁

第一，这次疫情对经济的影响。现在，经济开始逐步恢复。当务之急是，让产业链转起来，否则有些地方复工后不能复产。在恢复阶段，最重要是可以采取一些宏观政策，比如货币财政政策，主要是让经济恢复正常运行。

现在可以设想，疫情结束以后，可能有些行业会出现反弹。比如大家憋了一段时间，要出去吃几顿、要出去玩，甚至旅游、出国，这些可能会带来一定的反弹。但是疫情会对经济增长带来一个硬缺口。无论从全年经济增长目标来讲（即使这个目标有所调整），还是从经济稳定增长的角度来讲，对这个硬缺口，现在需要采取一些非常规的对冲措施。

但问题是，这个对冲措施到底是什么？

最近一段时间，流传着各种各样的所谓经济刺激方案。这两天流传比较多的，大概是有几个省25万亿基建投资的计划，并且冠了一个新名词，叫“新基建”。但仔细一看，实际是这些省多年的投资计划，并不是这一年的。而且，有的去年已经开始实施了。另外，投资规模上有几个省的增速是在下降的，投资的内容大部分还是老基建。（其中）所谓的“新基建”，往宽了算，也就是10%左右，还是挑不起大梁。

新基建的内容，有的媒体列了一下，大概是七项，和中央文件相比，显然是扩容了。这里边有些内容，比如特高压输电、城市地铁等，其实已经进行了很多年，把它列到新基建里面，比较勉强。

另外有些内容，如5G基础设施建设、充电桩，有必要，但得看相关的产业到底发展怎么样。比如，5G的应用到底怎么样？前段时间任正非写了一篇文章，他是比较清楚的，他就讲，5G主要是在一些垂直领域可以有一些深度应用。所以，5G还需要时间。至于充电桩，涉及到新能源汽车的发展，现在也遇到一些瓶颈。这些基础设施一定和它要服务的对象相配套发展。

剩下的像人工智能、数据中心、工业互联网等，实际上这些产业化的东西虽然具有平台的性质，要算它是新基建，也可以，但它基本上都是企业投资。企业投资和政府投资还是有很大差别，他不是前景看不清楚就把钱往里砸。

所以，新基建是很有前景，今后中国也得投，但在目前这个关口，到底能起多大作用，一定要认真分析。我们现在什么事都容易炒，炒起来以后可能最实际的就是股市上的反应，有些行业股票大涨，但这和真正的经济增长还是两回事。

所以，需要非常实际讨论：中国现在的经济增长有一个硬缺口，到底怎么往上走？除了这种刺激政策之外，还有没有别的出路？

我一直在讲一个观点：中国过去30多年10%以上的高速增长，现在由高速转向中速，今后大概也有5%-6%的中速增长；美国也就是2%-3%的增速，欧洲和日本很难上2%，是1%、甚至会出现负增长。这几个经济体和中国为什么增长速度有差别？是不是光靠刺激政策就能把经济拉上去？前段时间讨论是不是要“保6”，有些专家主张，通过刺激政策把增速拉到6%以上。如果刺激政策真管用，那美国和日本也可以往6%拉，他们为什么拉不上去？

回过头来想一想，中国即使现在有5%-6%的中速增长，主要靠的是结构性潜能。中国过去高速增长和现在、今后一段时间的中速增长，也还有结构性的潜能——中国现在和发达经济体相比，我们还有什么事没做。另外，我们现在有一些新的产业、新的创新，也提供一些机会。这些就是结构性潜能和潜在增长率。

从这个角度来讲，徐远提的“二次房改”、大都市圈的发展，就是中国今后至少五年到十年最重要的改革之一。

以农民工安居工程为支点

第二，“二次房改”的问题，核心就是给新市民——农民工为主的新市民——解决住的问题。这个问题已经讲了很多年，包括解决农民工的户口问题，这不是一张纸的问题，是基本公共服务的问题。基本公共服务内容比较多，医疗、教育、养老、失业救济等等。但从农民工日常生活来讲，首先是要解决住。

农民工是中国城市化进程中的生力军，在有些地方是主力军。最近，特别是疫情发生了这么多天后，看得更加清楚了。在疫情发生的这段时间，很多人也出门，主要是到小区门口拿快递。谁给你送快递？像北京和大城市，送快递的本地居民很少，基本都是外地民工。他们是最辛苦的，冒更大的风险。如果没有这批人送快递，疫情期间我们的生活质量到底是什么样子，可能完全是另外一回事。这批人对我们的城市发展做出了很大的贡献。

那么，这些送快递的民工住在哪儿？他们住得怎么样？有些人住在地下室、很差的环境中。

这就涉及到给农民工建安居房，以及其他的基本公共服务。过去也经常讨论这些问题，有人说，国家财政拿钱给农民提供基本公共服务，听起来是政府给农民的一种支持，农民应该感谢政府。但反过来说，农民在这个城市里已经待了十几、二十多年，他一直在给这个城市做贡献、上缴税收，但应该有的基本公共服务、该给他的都没有给——包括安居房。

安居房是政府应该提供的基本公共服务，但这个服务实际上没有提供。他们对城市该贡献的都贡献了，现在搞安居房这样基本的公共服务，实际上是还基本公共服务方面的欠账。这个事不是说应不应该办，是办的晚了。要从这个角度来理解。

另外，从整个经济增长的角度来看，安居房如果建起来，会拉动经济增长，不仅是当前补短期硬缺口，而且在今后十年甚至更长一段时间，对整个中国经济中速增长、高质量发展，能起到托底的作用，因为它拉动的行业很多。

做这件事情的意义：

1. 能够降低企业用工成本。在有些城市，由于政策原因，农民工住得远了、住得贵了，成本上升以后，农民工提供服务的那些单位，也得把这部分农民工用于租房子的成本提高。有些城市最近几年工资成本上涨很快，一个很重要的原因是，包括农民工在内的人的住房成本在增加。所以，通过安居工程，可以让农民有一个比较稳定的居所，居住成本相对低一点，实际是帮企业降低用工成本，也是支持企业、特别是支持中小企业发展的另外一种方式。

2. 农民安居了以后，对提升企业竞争力——无论是制造业还是服务业——非常重要。为什么？安居乐业，他就要学习了。中国劳动力重点是要提升人力资本，人力资本主要是需要培训。一些农民工在工厂里已经是技术工人了——技术是经过长期工作以后慢慢积累起来的，但他工作不稳定，可能干一段时间就走了，这样人力资本的培养是没有可持续性的。现在，如果通过安居工程让农民工有一个稳定的居所，他接受培训、教育，他的人力资本的提升，对提升制造业、服务业的竞争力很有好处。

3. 扩大中等收入群体。农民工进城以后，将会成为中国由低收入阶层进入中等收入群体中人数最大的一部分。我们现在要缩小收入差距，扩大中等收入群体，做这件事情非常重要。

4. 脱贫问题。尽管受到疫情影响，但中央有一条讲得很清楚：脱贫攻坚战还是要按时完成。脱贫要做的工作很多，但从经济循环的角度、从大局来看，让农民工进城，让他们有房子住、能够接受教育，有一个比较好的发展环境，最终安居乐业，是最大的脱贫攻坚，是使这些贫困地区农民摆脱贫困的长远之策。

发展若干个大都市圈

第三，新市民“二次房改”、安居房，放在什么样的背景下来考虑？要看得更远一点，要放到加快都市圈发展的角度来考虑。

我刚才提了一个问题：除了刺激之外，中国是不是就没有别的办法了？我们还有相当多的经济增长办法，最大的一块就是都市圈。

我做一个简单的判断：今后十年，新的经济增长动能、转型升级、创新驱动，百分之七八十就在国内若干个大的都市圈发展。

那么，都市圈是什么样的形态？现在都市圈里的核心城市都有了，而且核心城市太拥堵，在核心城市周边50-70公里、最多100公里范围之内，能够发展出一大批小镇、小城。

比如，在北京周边50-70公里的范围内，在环首都经济圈——包括北京到天津、北京到保定，雄安新区等——节点性城市之间，建起几十甚至上百个小镇，彼此之间用轨道交通连接，然后形成一个城市网络，基础设施、公共服务，硬的软的全都上去，形成一种新的城市形态。形态上来讲，是小分散大集中。一方面把原来核心城市里太拥堵的、很多功能都不够集中的，可以分解出去；另一方面，在都市圈范围内，特别是这些小镇可以吸收大量人口。中国将来形成三五千万人的大都市圈、或者大都市圈构成的城市带，是完全可能的。

现在这方面的需求非常强烈。像北京的老年人——大概60岁以上有户口的，2019年已经350万人了，占北京户籍人口的四分之一——有很多也不用在三环五环之内上班了，他很希望到郊区买个房子，空气好一点、面积大一点、成本低一点，房前屋后种菜种花，有个比较好的养老的环境。

另外，城市功能过度集中，有些是非首都功能，过于拥堵，城市病也就出来了。还有很重要的一点，提升制造业的竞争力。制造业现在成本太高，包括华为，在东莞松山湖搞了一个小镇。我们城市房价也过高。但更重要的是，目前中国的城镇化率是60%，应该还有20%左右的提升空间。

此外，中国最近几年城市结构也发生了很大变化：很多到中心城市、都市圈来的，是其他城市的人。中国现在的城乡结构也发生了非常大的变化，可能有数以万计的农村，人很少了或者没有人了。从城市来讲，现在有上百个城市的人口是在收缩。这些人，大部分都是到了中心城市、都市圈。

所以，都市圈的发展，可以满足几个方面的需求：城里人下乡、疏解城市功能、降低制造业成本、降低城市房价，更重要的是吸收农村人口或者是城市结构优化的人口流动的需求。

最后，解决方案在什么地方？就是大都市圈的发展。

大都市圈的发展，重点是这个圈——因为核心城市部分现在已经差不多了。可以想象，北京周边如果建设几十个、甚至上百个小镇，可以有一些养老社区；北京市区大企业总部很多，也有人提出让他们分散到其他地区，这比较难，但是可以分解到周边的小镇，北京周边可以有航天小镇、新能源小镇、人工智能小镇，还有一些制造业小镇——北京的制造业可以往外转，河北、天津很多的制造业也不一定非要在县城里边，也是要集聚。现在制造业在空间上都是集聚的，就是要集聚到这些大都市圈的小镇里来：一方面成本可以降低，另一方面可以分享专业化分工的好处。

发展大都市圈是当务之急。这种改革是不是需要时间？如果有政策，短期之内就会产生作用。从带动经济增长的角度讲，它所带动的需求是综合性的：房地产投资、基建投资、制造业投资。

另外，这些都市圈范围内的小镇，现在完全可以有一套新的建法，不一定走发达国家的老路——也就是套用传统的工业化、城市化的技术和方法——完全可以用绿色新技术、新工艺、新方法。这就给更多的新技术、新产品提供了一个空间。

这个需求量确实很大。可以算一下账：今后十年，仅仅都市圈的发展，给中国经济每年提供的增长动能，保守估计，每年也会有0.5到1个百分点。

这么大的增长潜能，是不是说一句话就往前推动了？现在不是，现在最重要的是农村集体土地制度的改革，包括集体建设用地和国有土地应该同价同权同等入市。这方面，新的《土地法》已经开口子了。农民的宅基地能不能外部流转，是争议很大的问题，包括小产权房问题等，怎么解决。在这个过程中，一定会遇到很多难题。但这些问题也不是没有解决办法。

比如，大家很担心的农村土地制度改革，特别是宅基地如果流转以后，农民没地方住了，怎么办？我觉得，现在农村土地制度改革如果有一点收入，第一步得拿来建立社会保障体系。我们过去的想法是，农民有一块土地，是他安身立命的基础。这在过去是对的，但现在至少在都市圈这个范围之内，完全可以用新的更科学的、效率更高的办法——社保体系——这种制度建设来保障他，而不是像过去靠地。也有人担心，如果农村土地制度放开，有些干部会不会以权谋私、权钱交易？这个可能性是存在的。所以，制度建设一定要跟上去。比如，到郊区去买房，可以出台规定，对一定级别的领导干部，应该有一套审查机制。

另外，像税收制度，小产权房问题。过去农民要在自己的土地上盖房子，不可以，但他最后还是盖了。有些城中村就是这个情况，它肯定是没规划的，没规划就肯定有问题。现在解决问题，应该是正本清源、理顺关系。把权利给农民、给集体组织，同时你需要遵守国家的城市规划，该交的税还要交。

另外，土地规划也需要改革。过去这些年，给城市化发展潜力不大的地方的用地指标量比较大，像东部地区、大都市圈发展比较快的地区，反而用地指标比较少。这个应该改革。土地指标应该和人口、特别是农民工进入城市的数量，要直接挂钩。

农村集体组织内部治理结构的改革，也很重要。现在有些地方农村，土地交易或者集体组织的一些活动，透明度不高，甚至出现一些腐败问题。这都要通过治理体系的改革来解决。再比如，城乡财税体制的改革等等。还有，像城乡接合部这些土地转让了以后，有一部分收入是要交税的。这一系列的改革，要在仔细调查研究的基础上做出很好的政策设计。

这些问题，我们还是要面对、要解决，解决了以后，把中国都市圈发展、增长的空间打开。这个潜能比各种各样的刺激方案的潜能要大得多。

这就是我现在强调的：当我们遇到一些困难，特别是遇到某种很大挑战的时候，应该推出一些新的改革措施，把中国经济增长的潜能释放出来，从而有一个中速的高质量的发展。现在应该是一个比较合适的时机。

本文为作者在3月11日北京大学国家发展研究院朗润·格致论坛上的发言

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