【IDT】西方援助的“有效性”为何走向“无效”？

这是国际发展时报第 243 篇文章

作者 | 肖瑾

中国农业大学人文与发展学院国际发展方向博士研究生，现在美国加州伯克利大学中国研究中心访学

1. 与你原有的想象不同，

西方援助中项目援助仍然是主要的

“援助有效性”这个概念虽然在2005年才算正式进入主流，但早在上个世纪90年代末-2000年初关于提高援助效果的尝试就开始了。本文以坦桑尼亚为例，该国也是学界公认的国际发展援助领域各项改革最早的试验地。为提高援助有效性，西方援助者对其援助方式进行了改革，将援助经费的提供方式从项目援助（project aid ）转变为全部门援助(SWAp)，即把受援国政府、援助国以及其他利益相关方整合到某一部门，统筹制定部门发展计划。

援助集团之所以这么做，是因为作为国际发展援助的传统方法——基于项目援助的方式把原本可以集中放在一起的援助资金分散为数量众多的小项目，从而导致各项目普遍收效甚微，甚至起到反作用，也即学界常说的援助碎片化的问题。

坦桑农村 / 来源：作者

所以，在20世纪90年代中后期，正值世行结构调整政策在非洲最贫困国家普遍失败而遭到全球批判之时，世界银行（WB）、经合组织（OECD）等援助领导机构不得不做出援助模式上的调整。现在我们所知的非洲国家都采用的“援助篮子（basket funding ）”也始于这一背景。所谓援助篮子通常是按照部门（例如医疗、农业等）分类，各个援助国把资金都放入每一部门的援助篮子里，集中使用。

值得注意的是，我在坦桑尼亚的调研发现，美国不在援助篮子里，也就是说，美国的援助资金仍然按照项目援助进行。虽然全部门援助在援助国和受援国的反应都比较积极，但在坦桑尼亚，项目援助仍然是主要的援助方式，全部门援助只是增加了援助的可能性，并没有替代它，2012-2013年的数据显示坦桑尼亚的部门预算支持只占3%，而项目援助高达67%[1]，这也为援助模式的进一步改革留出空间。

2. 追求援助有效性的改革

变成了无效行动

 2005年《关于援助有效性的巴黎宣言》标志着“援助有效性”成为国际发展援助的核心关注点，其提出的受援国“国家所有”、“和谐化”、“协作”、“注重成果“与“共担责任”五大原则也成为此后国际发展领域的主导话语。总预算支持（GBS）正是巴黎宣言的一个具体改革成果。总预算支持是把援助国的援助资金直接放入受援国的国家财政体系，从而形成一个援助国和受援国联合的财政体系。这是一次重大的调整。可以说西方援助一改往日只支持非政府部门机构和项目的传统援助做法，也体现了他们希望借此改变长期无法解决的受援国援助依赖和援助碎片化困境。

坦桑农展会 / 来源：作者

不少研究表明，总预算支持取得了不错的成绩——尤其在社会公共部门预算方面。然而，总预算支持从未替代项目援助，成为主导模式。即便是在总预算支持的极盛时期（2006-2010），总预算支持占援助国（以英国为例）总援助项目费用的比例也没有超过17.8%[2]。坦桑尼亚的GBS模式的比重从2005-2006年占其所有受援模式的73%骤减至2012-2013年的20%（见图1）。 

有学者指出，这是因为自2008年起，欧洲国家的关注中心开始转向加强非洲各国援助的政治附加条件，导致GBS自2008年以来大幅度下降，GBS模式曾经最积极的援助国荷兰更是直接放弃了GBS模式。到2015年只有少数受援国符合援助国的政治条件获得了GBS援助（Svea Koch等 2017）。GBS的衰落也意味着巴黎宣言中援助有效性在落实中举步维艰。

图1：坦桑尼亚的总预算支持模式占所有援助模式比重（%）

来源：Tanzania Aid Management Platform, 2016

另一方面，随着坦桑尼亚财政税收体系逐渐完善，其中央财政税收能力增强，自主发展能力提升，对于外界援助依赖性降低。数据显示，自2004年起，坦桑尼亚中央财政的外部来源（包括所有的赠款、贷款以及援助国提供的所有援助）占中央财政收入的比重持续下降，其比重从2004/2005年度的46.2%。下降至2015/2016年度的13.8%（见图2）。尤其以2015年新总统马古富力上台执政以来，降幅最为显著。

图2：坦桑外部来源占中央财政收入比重（2004-2016）（%）

来源：坦桑尼亚财政部，2017

由此可见，不论是对援助国还是受援国，“援助有效性”都在走向“无效”的结果。对援助国而言，纵使经历了多年的援助模式改革和对援助有效性的强调，提出的受援国（伙伴国）“国家所有”、“和谐化”等原则听上去都十分正确，但仍面临援助碎片化和援助依赖的问题，这是西方发展援助结构性问题的体现。

再加上2008年全球金融危机以后，欧洲援助国家和美国都出现了民粹主义抬头的逆全球化浪潮，欧盟的分歧加剧，英国脱欧，特朗普总统大力削减美国对外援助政府预算等，这些都使得西方模式下“援助有效性”的目标越来越难以实现。

对受援国而言，增强本国政府税收能力，强化本国政府的在经济发展领域的主权，比起为了获得西方援助而接受政治附加条件，是一个更优的选择。

坦桑画师 / 来源：作者

参考文献：

[1] Tanzania Aid Management Platform, 2016

[2] 来源：OECD数据

[3] Svea Koch, Stefan Leiderer, Jorg Faust and Nadia Molenaers，The rise and demise of European budget support :political economy of collective European Union donor action，Development Policy Review, 2017, 35 (4): 455--473

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