杨朝霞：明晰疫源疫病事理，填补动物防疫法律漏洞

关注中国绿发会，订阅绿色未来

2020年5月29日，由中国绿发会法律工作委员会主办的《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《动物防疫法》）讨论会在线上召开。该讨论会同时在“中国绿发会”微博平台进行全程直播。该讨论会邀请业内顶级专家参加会议并就《动物防疫法》提出宝贵建议。下面将北京林业大学杨朝霞教授的发言整理如下:

（来源：新闻截图，杨朝霞老师本人提供）

各位老师好，简单地把我的想法跟大家汇报一下。大家知道，最近许多环境法的老师都在忙野生动物保护的事情。刚才陈海嵩老师认为，野生动物的问题，本来不应是新冠肺炎疫情法律防控的重点，可这段时间又偏偏那么受重视，甚至一度成为了热点问题，似乎有点跑偏了，因为应对新冠肺炎疫情的重点应当是动物防疫法。其实，这次野保法之所以成为热点，主要是因为此次疫情跟滥食野生动物有关，但禁食的法律依据不足，且具体应当怎么禁食以及如何认识和对待人工繁育动物的问题又牵涉生物安全、民生保障、精准扶贫、饮食传统、中药资源等十分复杂的利益关系，各方观点并不相同，甚至有的还针锋相对、剑拔弩张。当然，海嵩所担忧的也不无道理，确实不应该忽视对《动物防疫法》的研究。下面，我主要讲几个问题:第一，科学认识《动物防疫法》的地位，处理好与相关立法的关系。刚才，有的老师也谈到如何处理《动物防疫法》与《生物安全法》《野生动物保护法》《传染病防治法》《突发事件应对法》的关系。在这些法律之中，《动物防疫法》是针对动物防疫问题的专门法，属于动物防疫的基本法、核心法。《野生动物保护法》也涉及动物防疫的问题，但主要是关于野生动物防疫的，可以也应当规定野生动物防疫的特别措施，如野生动物疫源疫病的监测、野生动物的禁食、禁售等。动物疫源疫病发生以后上升或可能上升为突发事件的，《突发事件应对法》自应对此进行调整，但主要应从突发事件应对的一般规则进行规定，没有必要对由动物疫源疫病引发的突发事件的应对作出专门规定。只有《动物防疫法》应当动物疫源疫病的防控问题，作出专门、系统的规定。此外，本次新冠肺炎疫情的发生和扩大，特别是后来“人传人”的问题，跟《传染病防治法》的不完善也有很直接的关系，因此接下来《传染病防治法》的修改也很重要。第二，关注动物仅仅作为人类传染病疫源的问题，填补动物防疫的制度漏洞。这一点前边已有老师谈到，我再补充一下。从应然的调整范围来讲，与动物疫情有关的一切危害公共安全的事务、活动，《动物防疫法》都应当进行调整。换言之，动物传染病、人畜共患传染病、动物仅作为疫源的人类传染病，都应当是《动物防疫法》的调整对象。问题是，《动物防疫法》没有关注和解决“动物无病而人有病”的问题。比如此次新冠肺炎疫情，蝙蝠只是病毒的携带者，是可能的原始宿主，但它本身并没有罹患新冠肺炎。此外，可能作为中间宿主的穿山甲，也没有证据证明表明它们有新冠肺炎，只是一个宿主而已。简言之，这些野生动物只是一个宿主，或者是原始宿主或者是中间宿主，但是它们本身并没患上这个疫病。所以，这种情形，应当不属于人畜共患传染病的情形。再比如禽流感属于人畜共患传染病，动物和人类都会患病；猪流感只是动物患病，人类很少感染猪流感病毒。因此，不能把对待猪流感、禽流感的办法照搬过来对待新冠肺炎疫情。刚才徐详民老师也讲到了这个问题。科学立法是制定良法的第一大原则，为此，首先要把事实弄清楚，把事理整明白，防止挂一漏万。第三，修改“动物”的概念，扩大检疫制度的调整范围。刚才几位老师都谈到了这个问题。今年2月份，我们跟中央写报告的时候就写到了这一点。从《修订草案》第三条的规定可以看出，《动物防疫法》完全是农业部门的视野和定位，仅仅将“动物”界定为“家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物”。对于非法捕获的野生动物，没有规定防疫、检疫的要求。当时我就提出质疑，合法捕获的要进行检疫，非法捕获的却不用检疫，相当于变相鼓励野生动物的非法猎捕、非法经营。这种定位关乎后面检疫制度的问题：缺乏有关野生动物（包括人工繁育的野生动物）的检疫标准。目前的《动物防疫法》就是一个农业部门养殖动物的防疫法，正如王曦老师刚才讲的，该修订草案的定位格局太low（低）了。此次新冠肺炎疫情把许多结构性的问题都暴露了出来。第四，加强部门协作，填补动物防疫监管体制漏洞。今年新冠肺炎疫情的出现，暴露了背后监管体制上的重大漏洞。在应对新冠肺炎疫情上，最大的分歧甚至争议是如何认识和对待人工繁育的动物。因为人工繁育野生动物是林业部门曾经大力倡导和推动的一个重大产业，新冠肺炎疫情之后，人工繁育产业怎么发展，要不要全面取缔？目前，动物的检验检疫是由《动物防疫法》规定的农业部门负责的。但是农业部门只负责畜禽类的农场动物（农业动物）的检验检疫。如此一来，人工繁育野生动物（如竹鼠、果子狸等）的检验检疫没有部门来管，这是一个重大的漏洞。实践中，从事驯养繁殖的企业、养殖户，就遇到了这样的现实问题。比如华农兄弟搞竹鼠养殖，由于没有检验检疫技术规程，就不能进入市场。据了解，最开始发展驯养繁殖产业的时候，对于没有检疫规程的问题，农业部门和林业部门实际上采取的是默许的态度，暗许非法的市场交易。据悉，迄今为止，农业部门只制定了十一种动物的检疫技术规程，如生猪、家禽、反刍动物、马属动物等。人工繁殖动物大部分是没有检疫规程的，只能参照适用（例如人工繁育的梅花鹿、马鹿等可以参照适用反刍动物的技术规程），然而参照是有局限性的，很多就没有可参照的动物，比如竹鼠、果子狸。现在争议特别大的是竹鼠等产业，在广西已有10多年的历史，已发展得较为成熟了。总之，目前的监管只讲究林业和农业的分工，各自为政，没有注重两个部门的协作。这个问题如果不解决将来还会有同样的类似的甚至更严重的问题发生。刚才陈海嵩老师也谈到动物检疫还要做相应的科学研究，要健全动物检疫的科技支撑体系。鉴于此次疫情暴露的问题，建议国家成立统一的动物防疫部门，来负责所有类型的动物防疫问题，不仅要继续搞好传统农业动物的检验检疫，还要重视人工繁育动物的检疫问题。第五，确立风险预防原则，设立专门章节，加强对动物疫源疫病的风险管理。对于这个问题，我很赞成于文轩和王曦老师的观点。下一步，要加强对动物疫源疫病风险的监测、评估和预警。建议在体例上对风险防控规定专门的章节。在这方面，《土壤污染防治法》关于风险预防的规定就比较全面详细，可资借鉴。总体而言，国内研究《动物防疫法》的专家很少，最近大家才开始观察、思考这个问题。因为动物防疫属于交叉地带，难点不在法理问题，而在于事实不清、事理不明。第六，下放权限，改进疫情的预警、通报、公布制度。刚才王灿发老师讲到，目前的问题是发现疫病疫情却不敢往上报，不敢说真话，即使上报了，上边也不敢实事求是进行公布。《修订草案》第17条规定，只有国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门可根据对动物疫病发生、流行趋势的预测,及时对动物疫情预警。第32条规定，只有国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门有权向社会及时公布全国动物疫情,或者由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门公布本行政区域内的动物疫情。换言之，及时发现疫情或疫情苗头的县一级政府部门既无权预警，也无权公布疫情，这是很不合理的。相比而言，《突发事件应对法》第43条的规定就更为科学。根据该规定，县级以上人民政府有权发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。这些程序上的问题，必须下大力气解决。第七，加强对权力的约束、监督和问责。《修订草案》一个特别大的问题是，只聚焦于企业、养殖户怎么进行监督管理，对于行政权力，监管者的权力，如何进行约束、监督的规定是不够的。法律责任方面，比较强调对行政相对人的行政处罚，对于公职人员行政处分的问题，草案的规定是严重不够的。要强化信息公开、公众参与等方面的规定，尤其重要的是要加强司法监督，通过检察机关和社会组织提起行政公益诉讼强化对动物防疫部门的司法监督。第八，动物福利保护的问题。我觉得这不是《动物防疫法》的重点，但是可以增加原则性的规定，要求开展动物防疫工作时（预防、控制、净化、扑杀等），尽量采取措施减少对动物的不必要的痛苦。动物福利保护的提出，是人类文明的重大进步，法律上应当有所回应。第九，其他问题。譬如，第15条和第21条出现了“主体责任”的提法，不尽规范。第23条第2款的标点符号有问题，建议改为“兴办动物饲养场和隔离场所、动物屠宰加工场所、动物专业交易市场以及动物和动物产品无害化处理场所的单位和个人；应当向县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门提出申请，并附具相关材料。”建议第27条增加禁止食用有疫源疫病问题的动物和动物制品。
整理/子舒 审/绿宣 编/Angel

推 荐 阅 读

分享是一种美德、关注是一种智慧

了解公益项目详情，请↙↙↙点击“阅读原文