原创|我国金融消费者权益保护的立法现状、监管模式及完善思路

Original 黄梦奇、李瑞鹏 USA移藤规划

2024-08-23

内容提要：市场的迅速发展与现有金融监管发生了碰撞，在金融领域信息愈发不对称、金融知识更加专业、复杂的情况下，侵犯金融消费者权益的事件层出不穷，面对当前严峻的金融消费者保护形势，有必要完善金融消费者权益保护的立法，改变现有监管方式，从而实现对金融消费者权益的保护。因此本文从现行消费者权益保护立法入手，分析了目前金融领域消费者权益保护的问题并提出了解决思路。

关键词：消费者权益保护法金融消费者立法现状监管模式改进措施

经济的发展、人民生活水平的提高使得消费方式从传统的购买商品、享受服务发展成购买金融产品，接受金融机构提供的广泛服务。消费者开始深入到金融领域，于此同时，许多侵犯消费者的金融事件，如花旗、渣打等外资银行的类理财产品全线亏损事件，掀起轩然大波证券市场的蓝田事件、中信泰富等一系列损害中小投资者的案件等也在不断发生，但由于立法的滞后性、监管的不利，遭受损失的金融消费者不能及时、有效的维护自身权利，这些案件的出现将金融消费者权益保护提到了新的高度，金融消费者保护也成为我国金融法律改革及金融监管的一个重要问题。保护金融消费者是目前金融市场需要，做好金融消费者保护工作有利于建设一个稳定的金融市场，从而促进经济的发展。

一、消费者与金融消费者概念

作为现代金融法制化发展日益关注的核心，金融消费者这一概念己进入到各国金融立法、司法、监管部门的视野。对金融消费者权益保护进行探讨，首先需要对金融消费者这一概念进行界定。而作为“消费者”大概念下的一个子集,就势必需要对消费者的涵义进行解读，只有明确的定义才能很好的展开消费者保护工作。

（一）消费者的定义

《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条规定：消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。[1]但这一规定并未对消费者概念作出明确界定。我国法律中对消费者概念作出明确规定的是国家标准计量局1985年6月29日颁布的国家标准《消费品使用说明总则》中：“消费者为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或服务的个体社会成员。”[2]

国内理论界对于消费者的定义较为一致，比如国内学者王利明教授认为，消费者是指以非盈利为目的的购买商品或者接受服务的人，消费者是指个人而不是单位。[3]李昌麒教授认为，消费者是指为满足生活需要而购买或使用经营者提供的商品或服务的人。消费者只能是自然人，不能是法人或其他社会组织。消费者不仅包括购买商品服务的交易当事人，也包括某种消费商品的使用人或服务的接受人。[4]梁慧星教授认为，消费者是为自己和家庭生活消费的目的而购买商品接受服务的自然人。[5]

总结以上说法，消费者具有三个构成要素：首先，满足生活需要；其次是购买、使用商品或接受服务；最后是自然人。因此笔者的观点是：消费者是指满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人。只有将消费者的概念明确化，才能更为有效的实现消费者权益保护，并且为金融消费者概念在法律中的引入做好前期准备。

（二）金融消费者的定义

消费者这一名词的出现是社会经济发展的一个产物，随着社会经济的发展，消费者概念理应逐步变化。随着社会发展、人民生活水平的提供，市场上出现了越来越多的消费模式，其中在金融领域上产生了金融消费者这一概念，可以说金融消费者概念是消费者概念在金融领域的延伸。各种的金融创新也不断地出现，人们对金融消费的需求也不多扩大。比如人们购买股票、债券、基金、保险和各种资产组合投资等理财产品，或者接受各种贷款服务，如房贷、车贷、留学贷款和创业贷款，并且这些正在慢慢成为人们生活的必需。以上种种“产品”的出现扩大了我们对商品这一词语的认识。“金融商品”这一新的词汇逐渐地走入了我们的日常生活,在一定程度上可以说金融商品成为了人们必须消费的产品。虽然近年来金融消费者的提法逐步增加，但是对金融消费者的明确定义尚无一致意见，对金融消费者这一概念存在较大的争议。[6]为了更好的保护金融消费者，笔者认为必须要对金融消费者的概念予以界定。希望通过比较国外发达国家对于金融消费者的规定，找出适合我国消费者权益保护的概念。

1.主要国家对金融消费者的界定

（1）英国

英国2000年《金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）对金融领域的消费者概念进行了界定，首次采用了“金融消费者”的概念，是立法明确界定的创始，该法第5条和第138条规定了消费者的外延。[7][8]在对金融消费者概念进行界定的同时也区分了不同类型的消费者：专业消费者和非专业消费者如普通民众，并特别规定非专业消费者所需要的保护程度，显然要低于专业消费者。

（2）美国

美国1999年《金融服务现代化法》（The Financial Modernization Act of 1999）规定，消费者是指，为个人、家庭、或家务目的而从金融机构获得金融商品或服务的个人及其法定的代表人。[9]美国2010 年通过的《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》（Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Dodd-Frank Bill）规定：消费者金融商品或服务是指，（1）消费者主要以个人、家庭或家务为目的而获得的本条第15 款所列的金融商品或服务；（2）本条第15款（A）第1、3、9、10项所列的金融商品或服务，且该产品或服务的获得与第15款（A）所列的消费者金融商品或服务相关联。[10]

（3）澳大利亚

澳大利亚2001年《金融服务改革法案》（The Financial Services Reform Act）使用的是零售客户（Retail Clients）的概念，该概念与金融消费者概念类似。零售客户是指以零售客户身份获得或支配金融商品或服务的人，一般保险产品个人客户和小企业客户（雇员20人以下，生产性企业雇员100人以下）是零售客户，养老金及退休金账户的客户是零售客户，除上述情况外，零售客户不包括以下情况的客户：（1）金融商品的价值高于50万美金；或者（2）如果金融商品或服务的使用与企业相关，则该企业雇员不少于20人，生产性企业雇员不少于100人；（3）如果金融商品或服务与个人相关，经合格会计师证明，其总资产超过250万美元或者过去两个会计年度每年收入超过25万美元；（4）此人是专业投资者（Professional Investor）。[11]

（4）日本

2001年颁布的《金融商品销售法》和2006年的《金融商品交易法》当中,它们都特别规定了金融机构在销售各类金融商品过程中对顾客的劝诱和销售行为规范。[12]

我国首次使用“金融消费者”这一词语是在中国银监会2006年发布的《商业银行金融创新指引》中，而国内学者对于该概念的界定多从传统“消费者”角度出发，定义其为“为生活消费而购买、使用金融商品或接受金融服务的个体社会成员”。2016年12月14日《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》规定了金融消费者是指购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人。有人会存在疑问，个人在与金融机构发生金融交易行为时，是否形成了消费关系呢？吴弘教授认为：首先，个人与金融机构之间的金融交易的实质是购买金融产品或接受金融服务的过程；其次，个人金融消费者购买金融产品的目的是为了个人或家庭的生活需要。；再次，由于我们讨论的是个人从事金融交易行为，主体当然是自然人。金融需求就像衣食住行一样是个人消费的一部分，而且个人金融需求是随着消费需求结构升级而出现的。[13]

虽然目前国际社会并未对“金融消费者”做出同意定义，但通过总结与对比，笔者认为对于“金融消费者”的概念界定可以援引对消费者的定义，因此可以将“金融消费者”界定为为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。但仍需注意的是，金融消费者与消费者、投资者仍存在一定的区别。

二、金融消费者权益保护的理论依据

（一）社会学理论依据--社会分层理论

“分层”概念源于地质学理论中地质构造的不同层面，社会学借用“分层”理论主要说明社会的垂直结构。所谓社会分层是指由特定的资源配置方式所形成的有价值的社会资源在社会成员中的不平等分配。社会分层导致了不同阶层获取社会资源的能力和机会不同。[14]

在金融领域，金融机构和金融消费者就属于不同的社会层次，二者所占有的社会资源不同，权利义务也是不一致的。相对于金融消费者而言，金融机构掌握了更多的社会资源，而且金融机构往往以牺牲金融消费者利益来获取更多的财富。在二者存在冲突时，金融消费者多数处于弱势地位，监管机关应该对其采取倾斜性保护，维护金融消费者合法利益。

（二）经济学理论依据--“信息不对称”和“消费者主权”理论

1. 信息不对称

信息不对称，又称为信息获取能力差异，指在市场经济活动中，交易各方掌握的信息存在差异，掌握信息比较充分的一方，往往处于更有利的地位，而信息贫乏的一方则处于比较不利的地位。[15]

金融行业具有“天然”的垄断性，相对于庞大的金融服务机构而言，金融消费者获取信息的能力和数量微乎其微。绝大多数金融产品的设计结构十分复杂，术语专业深奥，加上金融服务机构不向消费者作通俗易懂的解释，消费者很少真正了解金融产品和服务的真实结构与运行状况，主要依靠金融服务机构的宣传广告及工作人员的诱导，这种严重的信息不对称现象容易造成消费者在购买金融产品和服务时“逆向选择”——盲目选择超过自己风险承受能力的不适合的金融产品和服务，购买行为完成后，无法了解和控制资金的运行动向，只能任由金融服务机构操控。在此过程中，基于信息不对称难免引发欺诈和道德风险。国际金融危机和恶性金融事件暴露出这些欺诈和风险客观存在且情节恶劣。[16]

正是因为“信息不对称”、“金融机构自然的垄断属性”导致了消费者处于不利位置，因此必须加强金融机构的信息披露义务，让金融消费者在面对复杂的金融市场时能够做出更有利于自身的判断。

2. 消费者主权

著名经济学家亚当·斯密在《国富论》首次提出了“消费者主权”思想。所谓“消费者主权”理论，是诠释市场上消费者和生产者关系的一个概念。即消费者根据自己的意愿和偏好到市场上选购所需的商品，这样就把消费者的意愿和偏好通过市场传达给了生产者，于是所有生产者听从消费者的意见安排生产，提供消费者所需的商品。[17]20世纪自由主义经济学家哈耶克（Friedich A·Von Hayek）系统阐述了消费者主权理论。他论证了消费者在决定商品生产的种类和数量上如何发挥“至高无上”的决定性作用，经营者为什么要听命于消费者，因此从终级意义上可以断定“消费决定经营”。[18]二战后资本主义逐渐形成，随着科学技术和社会经济的发展，经营者逐步取得市场主导地位，有学者提出了“经营者主权”一说。之后，各国为了加强消费者保护，普遍推出来一系列措施，使得“消费者主权”学说再次得到发展。

在金融自由化的背景下，传统的通过维护金融机构“经营者主权”实现金融稳定的监管方式，容易导致金融市场竞争不足，资源配置效率下降，难以促进金融市场的有效发展。随着竞争的引入，“消费者主权”逐渐取代“经营者主权”。人们更多地从推动金融市场良性发展、提高生产力水平、增进人类福祉的终极意义上看待消费者与经营者的关系，将金融消费者保护作为金融监管的重要目标。[19]实践表明，积极地对金融消费者的保护有利于增强金融消费者对金融市场的信心，提升其对金融市场的参与度，从而促进金融市场的发展。

（三）金融监管理论依据—“双峰”理论

英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”（Twin Peaks）理论，认为金融监管的主要目标有两个，一是审慎性监管目标，以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机；二是保护消费者的目标，通过对金融机构经营行为的合规监管，防止和减少欺诈行为的发生。[20]

根据“双峰”理论，Taylor建议成立一个独立的针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”和一个独立的针对金融机构经营行为进行合规监管的“消费者保护委员会”。在他看来，清晰区别银行业、证券业和保险业的传统机构型监管制度已经不再是最好的监管体制。金融机构之间差异的缩小、以及大型金融企业和金融集团的出现，要求金融监管能够从更广泛的视角看问题，“双峰式”监管体制可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠。[21]这对于我国行政监管应该采取何种方式进行具有重要的借鉴意义。

但目前已有学者提出在科技不断发展的当前社会对金融领域进行监管应在双峰监管基础上增加科技监管，形成二维监管体系。[22]

（四）法理学依据—“公平、责任”价值理论

公平竞争在市场经济条件下有着至为重要的作用，公平竞争可以引导市场内的资本和劳动力在经济生活领域内合理流动,高效配置生产资料，使市场机制对资源的合理利用得以实现，一个公平的市场环境是可以促进经济持续健康发展的。

但目前的金融市场存在不正当竞争行为，比如金融机构的垄断和行政机构的垄断，这些不正当竞争使金融消费者面临非常不利的境地，对金融消费者造成了巨大损害，对市场经济的发展也产生一定程度的影响，因此，国家应该努力营造一个公平的市场环境，企业自身更应该秉持公平竞争的社会责任，共同为消费者保护工作作出应有的贡献。

尽管有各种各样的金融消费者保护理论，但其目的都是为了保护金融消费者权益，促进金融市场的发展与社会经济的进步。

三、立法现状与监管模式

最近一段时间，金融消费者权益被侵害的热点事件层出不穷，比如辱母案、ICO乱象、P2P平台跑路、陆金所债转风波……尤其是ICO乱象，更是完美诠释了什么叫“一地鸡毛”，从极度火爆到戛然而止，仅短短数月时间。与此同时，出现了金融业“史上最严监管年”，监管令密集发布，大额罚单不断开出。2017年7月，习近平总书记在第五次全国金融工作

会议上强调，“加快建立完善有利于保护金融消费者权益、有利于增强金融有序竞争、有利于防范金融风险的机制”。这为我国未来五年的金融消费者保护定了调子。金融消费者保护被提高到前所未有的高度，哪里有风险，哪里便有监管的影子。影子银行体系迎来了资管新规，ICO及虚拟货币交易所交易被取缔，现金贷、第三方支付再次迎来强力整顿……

据不完全统计，金融监管部门2017年共出台重要监管文件超过20个，行政处罚超2700 件，罚没金额超80亿元。就罚金数额来说，几乎是2016年罚金的两倍。2018年，仅仅过去两个月，监管部门保护金融消费者的一系列规定纷至沓来，应该说，金融消费者保护进入了新时代！[23]

（一）立法现状

随着金融消费者保护趋势的发展，笔者梳理了目前我国关于金融消费者的立法现状，我国消费者权益保护的立法分为普遍适用的一般性立法和规范金融领域消费者权益保护的特别立法。具体来说：第一个层次是以《消费者权益保护法》、《广告法》、《反垄断法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《公司法》、《合同法》等为核心的基本法律；第二个层次是中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等监督管理机构制发的行政法规规章和规范性文件。

1. 一般性立法

（1）《消费者权益保护法》

为了完善消费者权益保护法律制度，十二届全国人大常委会于2013年10月25日通过了《消费者权益保护法》的修正案（以下简称《消法》。新《消法》加大了对消费者个人信息的保护力度，规定消费者享有个人信息得到保护的权利，经营者应合法、正当、必要的收集与使用消费者个人信息，并予以严格保密，不得随意外泄。强化了经营者信息披露义务，规定从事证券、保险、银行业务的经营者应如实向消费者提供诸如商品或服务数量、费用、履行期限和方式、风险警示等必要的信息，并加大了对经营者实施欺诈行为的惩罚力度。新《消法》对格式条款进行了严格限制，规定经营者应尽到格式条款的提示义务，以明显的方式提请消费者注意与其有重大利害关系的内容。增加了消费者协会的职能，赋予其参与制定有关消费者权益的法律法规及强制性标准的权力，并赋予其消费类的公益诉讼权。与修改前相比，新《消法》从多方面加大了对消费者的保护，充实了消协的维权职责，并首次在条文中提及了金融机构的义务。除了《消法》之外，我国立法中有关金融消费者权益保护的内容更多的规定在各行业的法律规范中。

（2）《广告法》

广告行为是经营者为了吸引消费者从而达到交易目的的手段，因此2015年新修订的《广告法》对广告行为的多个环节做了具体规定，特别是要求用语、数据准确真实以保障消费者的知情权，同时规定了虚假广告的法律责任，为保障消费者知情权的实现提供了保障。《广告法》是适用于境内所有消费者，并不仅局限于金融消费者，因此当出现广告行为侵犯金融消费者利益的情况，金融消费者可以《广告法》的规定提请保护。但值得注意的是，《广告法》只是笼统的提到保障消费者的知情权，但对于如何判定虚假广告，尤其是在复杂的金融领域如何保障消费者知情权仍然不明确，导致适用上存在一定的障碍。

（3）《反垄断法》

因为金融机构的垄断行为会破坏市场竞争，进而导致金融消费者的利益受损，因此通过《反垄断法》来规制金融机构的行为，从而保护金融消费者是非常有意义的。

以上提到的几部法律都是对于一般消费者的保护，当前国内并没有专门针对金融领域消费者权益保护的一般法律。除此之外，我国在各金融领域都发布了一系列行政规章、部门规章和规范性文件。

2. 不同金融领域的立法

2015年11月，国务院办公厅发布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，这是第一部比较系统地对我国金融消费者权益保护问题进行全面规范的部口规章，在全行业具有一定的强制性。

（1）银行业

《商业银行法》、《银行业监督管理法》从整体上规定了银行业金融消费者保护工作，《商业银行法》是调整银行与消费者关系的核心，其中消费者是以“存款人和其他客户”的身份出现，同时规定了消费者对于存款的合法权益、要求银行保护消费者信息等等；2016年12月14日人民银行印发的《金融消费者权益保护实施办法》规定了“金融消费者是指购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人”；要求金融机构建立健全消费者保护的内控制度，做好信息披露；加强个人金融信息保护；完善投诉受理与处理机制。2013年9月4日，银监会出台的《银行业消费者权益保护工作指引》规定了金融机构的行为规则、对于消费者保护制度设计、银监会对各商业银行的监督管理；在2003年《商业银行服务价格管理暂行办法》基础上，中国银监会、国家发展改革委于2014年2月联合下发《商业银行服务价格管理办法》，规定了商业银行服务价格明码标价的具体内容，同时新增了对商业银行服务价格内部管理的要求。在银行理财业务方面，2005年出台的《商业银行个人理财业务风险管理指引》、《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，规定了银行在个人理财计划缔约的整个流程中应履行信息披露和风险揭示义务。随后出台的《进一步规范商业银行个人理财业务有关问题的通知》，进一步规定商业银行要正确提供产品的真实信息，对于资金投向、不利情况及信息可靠来源等重要信息应予以充分披露。

（2）证券业

我国证券领域关于消费者保护的有关规定主要从信息披露角度展开，其中《证券法》《公司法》对公司信息披露进行了明确规定。对于证券投资基金的信息披露规则，《证券投资基金法》（2015）、《证券投资基金信息披露管理办法》（2004）和2013年修订的《证券投资基金销售管理办法》中相关规定构成了证券投资基金信息披露活动的规则体系。对于证券市场中的金融消费者教育和风险揭示，中国证监会于2007年颁布了《关于进一步加强投资者教育、强化市场监管有关工作的通知》。

（3）保险业

《中华人民共和国保险法》是保险业消费者保护的基础法律，主要体现为知情权方面的保护。针对传统保险产品转向投资理财产品的新形势，2009年出台的《人身保险新型产品信息披露管理办法》，规定投资连结保险等新型产品的说明书中应当包含风险提示、产品基本特征、账户情况、利益演示、犹豫期及退保等内容，同时还要求信息披露的方式应客观、准确、易于理解。2015年修订的《保险法》中也规定了保险人应履行对保险合同的书面交付及说明义务。2011年出台的《商业银行代理保险业务监管指引》，对银行业代理保险公司销售保险产品和服务的各个环节作了明确规定，并引入适当性规则。在消费者教育方面，2008年中国保监会出台了《加强保险消费者教育工作方案》，提出风险提示与知识普及并重等保护原则。其他配套归责规定了“犹豫期制度”、纠纷解决机制。

针对目前互联网金融的快速发展，笔者也梳理了这一领域金融消费者保护的立法现状，《私募股权众筹融资管理办法（征求意见稿）》、《场外证券业务备案管理办法》、《对股权众筹平台指导意见》等对互联网金融中的股权众筹模式进行了规范，股权众筹开始得到国家政策的支持。《电子支付指引》、《非金融机构支付服务管理办法》、《中国人民银行关于手机支付业务发展的指导意见》、《支付机构客户备付金存管办法》等规范性文件对第三方支付模式进行了一些业务指导，但是对第三方支付平台沉淀资金及孳息所有权和利息归属仍然表述模糊含糊不清。《关于人人贷有关风险提示的通知》、《第三方电子商务交易平台服务规范》等规范性文件对P2P网络借贷模式进行了规范，对P2P模式存在的风险向投资者说明，同时提倡诚实信用，用户至上的经营管理思路，对于规范电子商务市场发展，构建和谐、健康、可持续的电子商务市场发挥着积极地作用。[24]

（二）监管模式

2018年，央行召开干部大会，宣布中央关于人民银行主要领导同志职务调整的决定，标志着新的金融监管体制雏形及格局基本形成，在中国运行长达15年的“一行三会”金融分业监管模式走向终结，取而代之的是金融稳定委员会与“一行两会”共同组成的新架构，简称“一委一行两会”。以前国内主要的金融监管模式是“一委一行两会”的分业经营，分业监管。这种模式分工细化，各司其职，实施专业化管理，并且各机构间的竞争关系有利于提高金融监管效率和水平。此外，工商行政管理部门、质监部门和消费者协会在一定程度上维护了消费者权益，但对金融消费者权益保护的效果有限。世界没有最好的金融监管模式，只有最适合自身监管实际的模式。从原来的“一行三会”金融监管模式，转变为目前的“一委一行两会”模式，正是基于中国金融业的发展实际。新的金融监管架构既解决了此前“一行三会”长期存在的微观监管和宏观监管协调上的效率问题，又兼顾了实践中的可操作性。

1. 一委一行两会监管机构

在金融领域，“一委一行两会”对于金融监管起着重要作用。为了更好的履行责任，“一委一行两会”内部相继成立专门机构，致力于金融消费者保护，如证监会成立投资者保护局、银保监会成立保险消费者保护局，银保监会成立银行业消费者权益保护局，人民银行金融消费权益保护局也正式挂牌成立，下辖分支机构金融消费保护中心、维权中心相继设立。金融监管部门出台的相应措施和办法对于维护金融消费的合法权益发挥了重要作用。同时，各金融机构也相继成立消费权益保护领导小组，设立常态化管理机构，建立金融消费保护自律管理体系，逐渐推动消费者权益保护工作走上常态化、规范化和制度化轨道。[25]

2. 工商行政管理部门

《消费者权益保护法》第三十二条规定各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。同时，在第五十六条规定了工商行政管理部门有权责令改正经营者的违法行为，可以采取警告、没收违法所得、罚款，责令停业整顿和吊销营业执照措施。根据《消费者权益保护法》的要求，工商行政管理部门也相继出台了一系列保护消费者的规章制度。

3. 质量监督部门

根据《产品质量法》规定，质量监督部门负责产品质量监督，对违反规定的经营者进行处罚，使其生产出符合国家质量标准的产品，从而保护消费者健康。

4. 消费者协会

《消费者权益保护法》赋予了消费者协会诸多职能与任务，其中包括：向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力，就有关消费者合法权益的问题，向有关部门反映、查询，提出建议；受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼；对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会可以向人民法院提起诉讼。

四、当前金融消费者权益保护存在的问题

（一）金融消费者权益保护的法律制度不健全

纵观当下，我国并未存在一部专门针对金融消费者权益保护的法律，目前关于金融消费者权益保护的法律是实行多年的《消费者权益保护法》，尽管《消费者权益保护法》明确了加强对消费者的权益保护，但立法背景主要还是针对餐饮、家用电器、服务等传统消费领域，并未就金融消费者权益保护作出具体规定，在司法适用上仍存在一定的障碍。在司法实务中，囿于金融消费权益的相关纠纷没有合适的法律依据，只能适用《合同法》《民法通则》等相关的公平交易、诚实信用等原则进行断案，对金融消费者的权益无法进行合理保护。

另外还有相关传统金融的保护法，例如有关银行业的《商业银行法》、《银行业业务操作行为监督办法》、保险业的《保险法》、证券业的《证券法》等，以及相关的法律条例《侵害消费者权益行为处罚办法》，这些大多是强调保护消费者隐私信息、规范经营者经营行为的，没有特别地为金融消费者提供明确具体的保障。[26]因此，我们不难发现，真正意义上专门为金融消费者而设立的法律在当前国内是不存在的。

（二）金融监管制度存在不足

金融市场的稳步发展需要国家行政手段的干预，金融监管有利于规制金融机构的经营活动，有利于促社会主义市场经济平稳运行。但目前国内的金融监管制度对于消费者权益保护仍存在不足之处。在我国目前长期分业监管体制下，保险、证券、银行领域的金融消费者往往被赋予投保人、投资者、银行客户等泾渭分明的称谓，然而，随着金融市场的发展，金融创新的推进，“三业”之间的界限逐渐模糊，分业管理的实践已不能顺应混业经营的趋势。不同金融领域的业务和产品多有重叠，金融业务和产品不再仅受单一机构监管，分业监管难以适应多元化的消费需求；并且，由于产品或服务跨领域延伸，可能涉及到多个监管机构的监管职能，其适用的监管规则也会根据监管机构的不同有所差异，而各相关监管机构间缺少协调合作，这容易产生监管重复或监管真空，造成金融市场秩序混乱，金融消费者权益遭受损害。[27]

此外，传统金融监管不足以应对如今科技进步带来的金融创新。这一创新势必是带有破坏性的金融创新，而传统的金融监管与立法越发滞后，导致科技创新带来的金融创新游离于监管体系之外，导致侵犯消费者权益的情形屡出不穷。

（三）金融消费纠纷缺乏有效的投诉和纠纷解决机制

1. 缺乏有效的投诉处理机制

有效的投诉处理机制是保护金融消费者合法权益、维护消费者对金融市场信心的重要途径。在目前“一委一行两会”的监管模式下，对金融消费者的保护容易产生监管范围、职权划分不明确、监管协调困难以及职权效力不足等问题。如人行和银保监部门均有金融消费权益保护的职责，在受理具体的投诉事项时，则往往将投诉事项责成金融机构自行处理，仅停留在有投诉来就化解投诉的层面上，未对投诉和纠纷产生的根源进行深究，对金融机构在金融消费权益保护方面的业务指导和管控力还不够。[28]

2. 缺乏有效的纠纷解决机制

尽管《消费者权益保护法》规定了多种消费者纠纷解决机制[29]，虽然手段较多，但在实践中并未有效解决纠纷，经常是协商破裂、调解没有结果、申诉久拖不决、仲裁缺乏依据、起诉耗时费力，最终使消费者权益的落实遇到重重障碍。即使规定了公益诉讼制度，但对这一规定还缺乏配套措施，导致这一制度无法落地实施。此外针对金融消费者纠纷的解决途径，我国也未设置特殊的司法程序，而常规的司法救济途径普遍带有成本高、周期长、见效难等问题。因此，当金融消费者面对纠纷问题时，极易出现维权困难。

根据上海市一中院作出的《上海法院近年审理涉金融消费案件的情况分析》[30]，有以下结论：1.消费者作为原告的案件处于持续低位，笔者认为是因为消费者举证难；2.消费者权益保护法极少被援引，即使得到援引，法院也以“消费目的并非生活消费而为投资目的，对金融消费者的诉讼请求不予支持。”3.结案方式不尽平衡且调解撤诉率偏低；4.权益主张涉及广泛，涉及合同缔结中的知情权和自主选择权、合同履行中的公平交易权和隐私权保护。通过这些结论，我们可以发现目前涉及金融领域的消费者保护仍存在诸多不足。

（四）金融机构缺乏保护意识与机制

“口号偏多、行动偏少”的情况出现在大多数监管机构中，金融监管机构缺乏保护金融消费者的意识和内部机制，一方面是自身制度建设的不足，另一方面是过度依赖国家监管部门的监管；“头痛医头、脚痛医脚”情形经常出现，随着监管要求的严格，消费者施压，金融机构往往采取这一策略，而不是从根本上做好监管、做好保护消费者的制度。

（五）金融消费者缺乏维权意识和教育

随着科技的发展，市场上出现许多跨行业竞争，金融消费者在遇到侵权情况下，一般不太会选择维权，因为一方面没有养成维权意识，另一方面可能认为维权成本过高，这不但导致自身权利无法维护，还会纵容金融机构的侵权行为。就算有部分金融消费者愿意维权，但与银行交涉过程中可能存在不知投诉渠道、投诉电话无人接听、投诉后对银行答复不满意或不认同等情形，即使解决不了问题也不愿意继续投诉。

此外，相对于金融机构来说，金融消费者处于弱势地位，但不能过度保护金融消费者，而是应该加强自身金融知识的学习与教育，增强金融风险判断能力。

五、完善金融消费者权益保护的建议

（一）完善金融消费者权益保护的法律体系

1. 转变立法理念

过去我们国家关于金融消费者保护的法律法规都是侧重于审慎监管，希望通过规范金融机构的行为来达到稳定金融市场，但是对于金融消费者保护的理念却是缺失的。当前立法应该首先转变立法理念，在审慎监管的基础上，适用行为监管理念，从而制定有利于保护金融消费者的法律法规。只有双管齐下，在规范金融机构的情况下保护金融消费者利益才能有利于金融市场的稳定发展。

2. 坚持适度倾斜和利益平衡的立法原则

相对于一般市场而言，金融市场上的消费者处于更加不利的地位，金融机构的专业性和信息不对称性加剧了金融消费者的弱势地位处境，为了能够更好地保护金融消费者，应当贯彻“适度倾斜”的立法原则。但不能因为金融消费者的弱势地位，就给与过度保护，而应该考虑到金融机构的利益，让二者的利益处于动态平衡状态下才能更好的发展金融市场。

3. 完善立法、制定专门法

一方面可以参照发达国家的经验，明确界定“金融消费者”的定义，从较高级别的立法进行规定，将其归入到传统消费者领域，通过现行的《消费者权益保护法》进行保护；另一方面，制定专门的《金融消费者权益保护法》，明确保护原则，保护目标，监管方案，纠纷解决机制，做好金融信息披露。

监管部门要认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》中提出的各项要求，逐步完善消费者权益保护组织架构，规范制度流程。

（二）转变监管方式，加强监管

1. 转变现有监管方式

当前我国对于金融市场的监管是以审慎监管为主，以行为监管为辅。侧重于对金融机构的规范，即使运用了行为监管，做到了对金融消费者的保护。但是随着目前科技的发展，金融领域出现了诸多创新，传统的金融监管方式已经不太能满足目前金融市场。杨东教授提出[31]“以金融科技为代表的新金融业态正引领全球迈向数字经济时代，科技驱动的金融创新所内含的技术风险、操作风险，甚至诱发系统性风险之可能，迫使监管者必须予以有力回应。然而，监管技术匮乏、监管法律滞后和监管理念守旧等问题，以审慎监管、功能监管、行为监管等为核心构建的传统监管体系和法规无法有效应对去中介、去中心化的金融交易现状。因此，必须在审慎监管、行为监管等传统金融监管维度之外增之以科技维度，型塑双维监管体系，从而更好地回应金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战，有效应对金融科技的风险，保护金融消费者，维护金融稳定”。

笔者对这新兴监管理念持赞同态度，随着科技对传统金融的改变，出现了许多新特征的侵犯消费者权益的行为，如侵权呈现无边界特征，金融机构的“范式合同”使得公平交易权正在被冲击，互联网金融的出现，导致“非面对面交易，难面对面调节”等等。如果仍然坚持传统的“双峰监管”理论则会产生对金融消费者保护不到位的情形，因此运用传统的双峰监管理论，加上监管科技理论（Regtech是“Regulation”与“Technology”的合成词，于2015年3月首次出现在英国政府科学办公室对“‘金融科技’ 优势”的研究报告中，在随后发布的英国年度预算报告中也有显现。此后，各国监管机关和标准制定者发布的各类文件中采纳了Regtech这一表达方式，其在全球监管讨论中逐渐被普遍接受，Regtech致力于通过使用创新的科技实现对监管标准有效率地监控、转化、遵守），则可以适应当前金融行业的新形势，从而更好的保护金融消费者。

2. 构建统筹协调的监管体系

2017年相继召开的第五次全国金融工作会议、十九大以及中央经济工作会议都明确指出，将防范金融风险不动摇作为国家金融监管的重要任务，并成立了国务院金融稳定发展委员会，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。[32]首先，要完善现有的“一委一行两会”的监管模式，构建金融消费者信息保护共享平台，推动各部门协调合作；其次，设立新的金融监管部门，统一监管职能，整治不规范的金融行业，严谨把关金融行业的准入门槛，这方面可以参照英国的经验，设立专门的“行为监管局”来加强对金融消费者权益保护的力度。

（三）构建有效的投诉与纠纷解决机制

1. 构建有效的投诉机制

建立包括金融机构内部投诉机制、金融申诉专员机制和投诉监督机制的多层次纠纷处理机制。一是完善金融机构内部投诉机制，从部门设置、人员配备、流程管理各方面加强对投诉事件的受理、反聩和整改，避免投诉升级。二是建立金融申诉专员（FOS）制度，在消费者权益保护法律的框架和金融消费者保护机构的主导下，逐步建立全国统一的金融投诉平台，全面受理各类金融消费纠纷，采用“先调解后裁决，专家断案”的FOS机制独立公正专业的处理金融消费纠纷，以低成本、生效快的仲裁方式为主，注重与我国现行司法仲裁和调解制度的衔接，保留诉讼的权利，确保金融申诉专员制度的公信力。三是建立投诉监督办公室，监管金融申诉专员制度和权益保护机构的运行，金融消费者对统一平台在受理投诉的过程中存有疑义的，如人员怠职、超过处理期限、裁决结果有明显缺漏的，可以再投诉到监督办公室，由监督办公室启动再审查程序。[33]

2. 构建有效的纠纷解决机制

由于《消费者权益保护法》规定的消费者纠纷解决机制主要适用于传统领域，对于更为复杂、专业和信息不对称的金融市场来说，其适用难度较大。为了能够实际的保护到金融领域的消费者，笔者认为应当构建一套适合金融消费者的纠纷解决机制。

（1）推广金融审判庭和金融仲裁院

金融审判庭是集中行使金融商事案件审判职能的专业化审判机构，充分展现司法的服务与保障作用，通过总结审判经验、受理金融纠纷，维护金融消费者的合法权益，提升金融消费者信心，有利于平衡鼓励金融改革创新与缓释金融风险之间的关系，为金融市场有序运行提供强有力的司法保障。

金融仲裁制度在解决金融消费者与金融机构之间的法律纠纷方面具有非常重要的地位,并为纠纷双方提供了另外一种更为便捷的有效的纠纷解决方式。金融仲裁制度所具有的平等性、快捷性、保密性和高度的权威性对于处于相对弱势的金融消费者一方而言,有助于降低其诉讼成木和诉讼风险,对其具有更加突出的保护意义。同时,金融仲裁制度的进一步完善和推广对于缓解司法审判案件积压提供了分流作用,具有积极意义。[34]

（2）建立独立第三方的纠纷体系

建立独立第三方的纠纷投诉、调解、仲裁体系，以公平、公正、公开的“三公”原则，建立专门的机构来处理日渐增长的金融消费者投诉需求才是真正的关键。只有这样，才能不断适应金融消费者从精英化向大众化转变的趋势，也只有这样，才能让金融消费者的权益保护变得更加完备。

（3）着力推广金融领域公益诉讼制度

国务院于2016年1月15日发布的《推进普惠金融发展规划（2016~2020年）》已经对普惠金融工作进行了统筹部署，明确了“完善普惠金融消费者权益保护监管工作体系”“修订完善现有法律法规和部门规章制度，建立健全普惠金融消费者权益保护制度体系”等具体的普惠金融工作方向，为金融消费者权益保护纳入公益诉讼范围提供了政策支持。公益诉讼制度有别于一般的侵权诉讼，其不要求有具体的损害事实，而且公益诉讼判决具有扩张性，对于金融机构的震慑作用十分明显。

（四）金融机构应当加强自身规范体系，加强教育宣传工作

金融机构是金融市场的主体，规范机构自身的行为具有重要的现实意义。尽管金融机构拥有着海量的信息，但不代表其可以对金融消费者虚假陈述、误导金融消费者。反之，金融机构更应该加强自身建设，首先要求金融机构人员做好各自工作，树立保护金融消费者的意识；其次，机构内部应该建立健全消费者保护机制，比如完善投诉机制、加大信息披露力度等。各金融机构应加强与本地人民银行、银保监会的沟通交流，做到保护消费者的信息共享。此外，金融机构也应该更多的开展金融产品宣传活动，增进消费者自身的金融知识。

（五）金融消费者应当增强自我教育与维权意识

虽然金融消费者在金融市场上处于弱势地位，需要国家的监管、金融机构自身的道德建设才能保护自我，但是加强自我教育也是不可或缺的，应该加强自身的教育水平，在挑选、购买金融产品时具有一定的认识，具有一定的风险管理能力，切勿轻信别人的推销而购买产品。尽管目前金融纠纷维权存在一定难度，但作为金融消费者必须培养维权意识，这不但会维护自身利益，也会遏制金融机构侵权现象的发生。

面对如今互联网金融的迅速发展，笔者认为应当构建以技术为主导的科技保护体系。虽然高科技的发展导致了侵犯金融消费者情形出现变化，但科技发展的同时也应该成为权益保护的工具，如通过人工智能与大数据分析的有机结合，可以有效地甄别庞大金融信息中的异常交易，让金融消费者权益侵害被消弭于无形；通过区块链技术对金融信息进行增信，利用区块链不可篡改的特征，避免金融交易被人为干扰。笔者相新技术的进步会为金融消费者保护提供一个崭新的思路。

六、结语

做好金融消费者权益保护是建立一个完善的金融市场的关键环节，虽然任重道远，但笔者相信通过改善当前的立法，转变监管思路，构建有效的投诉与纠纷解决机制，规范金融机构和增强金融消费者自身维权意识，能让金融消费者权益得到更好的保护。

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[28]梁慧星.中国消费者政策和消费者立法,《法学》,2000年第5期,第26页.

[1] 《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条.

[2] 该定义系中国国家标准GB5296一185《消费品使用说明总则》,参照国际标准化组织和国际电工委员会(I50/IE)C第37号指南《消费品使用说明书)的规定作出的.

[3] 王利明.消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围,《政治与法律》,2002年第2期,第4页.

[4] 李昌麒,许明月.《消费者保护法》,法律出版社,2005年,第58页.

[5] 梁慧星.中国消费者政策和消费者立法,《法学》,2000年第5期,第26页.

[6] 郭丹.金融消费者之法律界定,[J]学术交流,2010.8.

[7] Financial Services and Markets Act 2000, Part I.5 (3).

包括：（1）使用、已经使用、正准备使用由从事被监管活动中的被授权人士或其指定的代表人所提供的服务32;（2）享有的权益源于或可归因于其他人对上述服务的使用的利益相关人;（3）享有权益可能受到该服务使用者的代表人或受托人的不利影响的人；（4）当被授权人以信托受托人身份从事一项被监管活动时，已经或可能是该项信托的受益人；（5）基于该法第5条第7款的目的在被授权人从事被监管活动中的购买者；（6）如果未经授权的人的所实施的被监管活动与被授权人实施该行为的目的相同，那么与该被监管活动相关联的人也是消费者。

[8] 曲一帆. 金融消费者保护法律制度比较研究[D].中国政法大学,2011.

[9] The Financial Modernization Act of 1999, SEC. 509.

[10] Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, SEC.1002(5).

[11] Financial Services Reform Act 2001, SEC. 761G.

[12] 管斌.金融消费者保护散论,华中科技大学学报社会科学版,2010.01.

[13] 吴弘,徐振.金融消费者保护的法理探析,东方法学,2009(05):13-22.

[14] 余少祥.弱者的权利—社会弱势群体保护的法理研究,社会科学文献出版社,2008,第45页.

[15] 晓光,李明凯.从信息不对称理论看我国的金融信息服务[J].金融发展研究,2011(03):16-18.

[16] 张钱.“后危机时代”金融消费者权益保护法律制度研究[D].大连海事大学,2014.

[17] 何颖.日本金融消费者保护法律问题研究[D].北京大学,2008.

[18] 同上注.

[19] 王靖琳.金融消费者保护职能及我国金融监管制度的完善,《福建金融》,2006年第3期,第8页.