M型结构的形成：1955—1978年地方分权与地方工业的兴起

本文发表于《经济学报》2018年第5卷第2期，页码：1-42

作者：白惠天

作者：周黎安

面向地区的经济分权改革被誉为是中国改革开放获得巨大经济成功的基础性制度。许多经济学、政治学文献研究了经济分权对于中国经济改革和经济发展所产生的重大影响，如渐进式改革路径、乡镇企业的崛起、地方竞争、经济增长、公共支出等等。然而，众所周知，经济分权并非始于改革开放时期，早在1958年，也就是中国全面模仿苏联模式确立计划经济体制不久，毛泽东就开启了地方分权的改革。之后在1964—1965年、1970—1971年、1976—1978年中国经济又经历了几次权力下放。改革开放之初的一些重要体制变迁，如1980年财政包干制的大规模推行，并非是跳跃式的制度创新，在设计理念上与计划经济时期的相关改革一脉相承，可以视为历史的连续与发展。

计划经济时期的经济分权从中央到省、市、县是如何发生的？由于地方分权之后往往伴随着权力上收，前30年的地方分权是否只是简单的“收放循环”的一个周期性环节而已？这些分权改革究竟带来了哪些经济后果？尤其是，前30年的经济分权尝试为后40年的经济改革与发展奠定了怎样的工业基础？

回答这些问题极为重要，因为这直接涉及我们如何在一个更长的历史跨度、更广阔的制度视角之下理解过去40年中国在制度转型和经济发展所发生的深刻变化。

文献回顾与本文的贡献

检视现有文献，我们对于上述问题的研究是非常不足的。目前的文献主要侧重在历次地方分权和经济结构的制度或统计描述（例如，周太和，1984；汪海波，1998），而且主要涉及中央和省的权力调整，关于省以下的地方分权及其影响我们所知甚少。关于中国计划经济时期央地关系和经济结构特征的概括，最有影响的研究就是Qian and Xu (1993)。该文对计划经济时期的中国与苏联模式进行比较，认为苏联体制接近于一个集权管理的U型结构，而中国的体制更接近于一个分权管理的M型结构，这对中国和俄罗斯的改革策略和路径产生了深远的影响，这就是著名的“M型结构”的假说。Qian et al. (2006)在理论上比较了M型和U型结构对产业的专业化和协调整合的不同影响。但是该项研究只是结合一些制度性观察提出了这个重要假说，至于中国的M型结构是如何从苏联高度集中的计划模式（即U型结构）脱胎而来，更关键的是，中国地方分权与地方工业结构之间有何内在关系，这些重要问题都是作者没有回答的。本文试图回答这些问题。我们将实证研究中国经济的M型结构形成过程以及影响，考察计划经济时期历次经济分权的特征和趋势以及对于地方工业兴起的短期和长期影响。

经济分权演化的特征事实

我们从省、地、县地方志收集了各级政府从1955—1978年的财政收支数据，从财政收入的分成、财政支出以及不同支出类型等方面构造了不同侧面和维度的地方分权的指标。本文在经济分权的度量与指标构造方面的贡献体现在以下两个方面：首先，现有研究财政分权的文献主要侧重于中央和省级政府的财政分权。本文除了研究中央与省的财政分权，更重要的是延伸考察省级政府向专区的分权以及专区对县级政府的分权。省内分权（地县分权）收入留成指标刻画的是地级（县级）政府收到的全额财政收入，在向上级缴纳上解支出，或者从上级获得补贴收入后收入的留成比例。总支出指标关注的是下级政府的总支出在上级政府的总支出中所占比重。其次，以往定义地方分权一般是从财政收入和财政支出的视角，本文进一步区分了经济建设支出和公共服务支出，认为经济建设支出的比重可以更好地区分不同政府层级间的经济分权程度。在计划经济时期，地方政府一方面承担公共服务职能（如教育、医疗、民政），一方面还承担了经济建设的职责，而后者使得中国从中央到地方更像是一个M型公司的组织架构，这里没有公共服务和公共财政的功能，只有投资、建设和生产功能，Qian and Xu (1993)关于中国的“M型结构”的假说也只有在这个维度上才是成立的。所以，我们在构造分权指标时，厘清了地方政府作为公共服务者与国家的地方建设者这两项迥然有别的功能。基于上述考虑，以省内分权为例，地方分权指标如下公式：

通过这些分权指标，我们发现，从1955年至1978年，虽然中央—地方的权力关系几经调整，从预算收入分成比例或者经济建设支出比重来看，20世纪60年代中期之后中央的比重在不断下降，而各级地方政府的重要性越来越高。更惊人的发现是，在地—县分权关系中，自20世纪60年代初期开始，县级政府的收入留成比例一直稳步上升。在描述地方分权时，我们还发现历次经济分权之间呈现较大的稳定性和持续性；虽然放权经常会伴随之后的收权，但中国没有陷入简单的“放权—收权循环”，而是总体上朝着分权的方向不可逆地向前推进。这是我们发现的一个非常重要的结论，对于理解改革开放之初的地方分权具有重要意义。

计量模型和实证结果

在深入考察经济分权的制度背景与演化过程的基础上，本文基于多层级地方政府的财政收支数据和1995年的工业普查数据，实证分析了地方分权对地方工业兴起的影响。这里地方工业的兴起是由计划经济时期地区层面的地方企业的进入数量来衡量。依据企业的隶属关系，我们将企业分为以下几类：中央企业、省属企业、地属企业，县属企业和县以下企业（乡、镇或街道企业）。在计划经济时期，企业（绝大部分是国营企业）的利润和收入依据行政隶属关系进行分配，即地（县）属企业收益归地（县）级政府掌握。由此出发，合理的猜想是经济分权水平越高，隶属于下级政府（权力的下放对象）的地方性企业进入越多。

值得指出的是，地方分权对于净补贴地区和净上解地区的激励机制不同。更高的留成比例对于净上解地区而言代表更高的创收激励。但这一点在净补贴地区那里却不一定成立。由于存在预算“软约束”问题，对于净补贴地区而言，这一关系是否成立取决于补贴收入在多大程度上是由上级政府事前决定的。如果上级补贴是自由裁量的，且带有父爱主义色彩，那么更高的留成比例反而意味着更弱的创收激励。尽管地方政府并不完全享有支出自主权，区分净补贴和净上解身份后，我们仍可以在一定意义上刻画两类省份（或地市）所面临的财政激励水平。我们用某一行政区在1955至1978年间是否有2/3年度上解支出大于补贴收入（即净上解支出为正），定义净上解或者净补贴身份。考虑到少数民族地区的特殊性以及区域整体经济发展水平对企业进入行为的影响，我们在回归模型中加入了分权与“是否为少数民族地区”的交互项，并控制了滞后一期的对数人均GDP。另外，为解决误差项的序列自相关问题，我们将估计系数的标准误聚类到省层面。最后，由于北京、天津、上海和西藏的特殊性，我们在回归中删除了这些样本。本文的基准回归模型如下：

在衡量地方经济分权方面，我们区分了地方财政收入留成比例、财政支出比例以及经济建设支出比例。运用不同的分权指标得到的结论是类似的，即省内分权带来了（地属、县属及乡镇街道一级）地方工业企业的进入数的显著增加，但对省属和中央企业的进入不产生影响。这个效应主要发生在净上解省，而在净补贴省则不明显。当我们区分不同的分权浪潮，那么分权对地方工业兴起的推动作用主要体现在1970—1971年和1976—1978年两个时期，而且这些效应也主要集中在净上解省。作为证伪性检验，我们还考察了省内分权公共支出指标对企业进入的影响。结果显示，省将更多的公共支出责任转移给下级政府，并不会引起地方企业的进入。这再一次印证了我们的猜想。

关于地方分权的经济影响，一方面我们考察了地方工业的兴起，另一方面我们还进一步考察了地方工业在地理上和产业上的分散情况。后者是现有文献所忽略的维度。总体来说，中国的地方工业在前30年若干次分权之下经历了一个地理上和产业上不断分散的过程，这对应着各省的工业结构在朝着自成体系的方向发展。这是M型结构形成的直接经验证据。而且，有一定的回归证据表明，各地的工业分散程度与地方分权是正向关联在一起的。由此我们看到，与苏联模式的中央集权、工业集聚、地区专业化分工相对应，中国的计划经济逐渐走向了地方分权、工业分散、地区自成体系的道路。

最后，我们考察了计划经济时期地方分权所带来的长期影响，发现地方分权对于20世纪90年代的地区工业发展有着显著影响，而20世纪70年代形成的各地工业产值与20世纪80年代中期、20世纪90年代中期乃至于2010—2012年的经济发展都有着正向的关联。这些证据表明，毛泽东时代的经济分权经由地方工业的兴起对改革开放之后的经济转型和经济发展产生了持久而深远的影响，这也在一个侧面论证了M型结构对于中国市场化改革时期的经济增长的极端重要性。

结论与展望

地方分权是1949年中华人民共和国成立以后中央地方关系及经济发展的重要特征。即使在计划经济时期，相比苏联高度集中的计划经济模式，中国也进行了一系列地方分权的改革尝试。在这个过程中，毛泽东作为国家最高领导人扮演了最为关键的角色。我们的实证分析表明，多次的经济分权最终导致了中国的经济管理体制和经济结构不可逆转地向地方倾斜，M型结构由此形成。计划经济时期的权力下放刺激了地方工业的兴起，后者又进一步强化了分权改革的成果，导致后续进一步向地方分权。另一方面，经济上的地方分权也与中国计划经济时期的工业分散（包括产业和地理的分散）联系在一起。无论从地理上看还是从产业结构上看都可以发现，计划经济时期工业布局日趋分散，各省逐步建立起较为完备的工业体系。经济分权与地方工业的壮大、工业的分散相互作用，最终形成了改革开放之初所面临的M型结构。

我们的研究还表明，改革开放以来我们所观察到的地方分权、乡镇企业异军突起、区域经济高速发展以及地区差异均与计划经济时期多次地方分权浪潮和地方工业的兴起紧密相连。1978年十一届三中全会确实是中国改革开放的正式起航之时，但历史是连续的，面对苏联的计划经济模式，毛泽东时代所探索的中国经济发展模式以路径依赖的方式为后世留下了重要的制度和经济遗产。这说明，为了更好地理解过去40年乃至于未来的中国经济转型和经济发展，我们必须回到计划经济时期，深入理解改革开放前30年所发生的制度和经济结构的变化及其深远影响。本文是朝着这个方向努力的初步尝试，期待未来有更多的相关研究出现。

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